加强我国预算收入监管探析

2016-03-01赵兴罗

财政监督 2016年1期

●赵兴罗

加强我国预算收入监管探析

●赵兴罗

财政收入的正常征收是一国经济保持健康发展的重要保证，而对财政预算收入的监管是保证财政收入有效征收的必要环节。近年来，虽然我国对预算收入的监管取得了一定的成效，但预算收入不稳定，加上未来的税收、土地收入和其他收入开始逐渐呈现负收入、债务风险以及社保资金缺口越来越大等趋势，加强预算收入监管迫在眉睫。本文以“湖北黄冈地税局使用超收税款返还资金违规建豪华办公楼”的案例引入正题，着重分析我国目前预算收入监管取得的成效以及存在的问题，在此基础上，提出了加强我国预算收入监管的对策建议。

财政监督预算收入预算监督机制

完善的财政监管机制是公共财政管理的核心理念。财政监管就是要对政府收支行为进行规范、控制、监督和管理，藉以保障人民大众公共需要最大化。财政监管贯穿于财政运行和预算执行的各个环节，过去相对更重视预算支出的管理和监督，而忽视和淡化了预算收入的管理和监督。而财政收入的正常征收是一国经济保持健康发展的重要保证，对财政预算收入的监管，不仅是保证财政收入有效征收的必要环节，而且还关系到国民经济的健康发展。目前，我国预算收入大起大落，未来的税收、土地收入和其他收入开始逐渐呈现负收入、债务风险以及社保缺口越来越大等趋势，因此，迫切需要更加重视财政收入预算的监管。党的十八大五中全会提出，深化预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，是深化财税体制改革、建立现代公共财政制度和提升国家治理能力的迫切需要。预算管理制度改革离不开财政的监督和管理，加强预算收入监管迫在眉睫。

一、我国预算收入监管取得的成效

近年来，我国财政收入增长迅速。财政收入是政府部门的公共收入，是国民收入分配中用于保证政府行使其公共职能、实施公共政策及提供公共服务的资金需求。财政收入的增长关系着一个国家经济的发展和社会的进步。对预算收入的监督和管理，不等同于收入征收机关或征收部门对收入的监管，它是财政部门对税务征收机关和收缴财政性资金的部门征管质量的再监督。预算法是人大监督政府预算管理的法，也是规范政府预算收支管理的法。2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的、自2015年1月1日起正式施行的《中华人民共和国预算法》，在预算收入的监督和管理方面迈出了较大的步伐，对规范各级政府的预算收入作出了新的规定，表明预算收入监管取得了一定成效。

（一）实施全口径预算

什么是政府收入？人们对这个口径的理解有大有小：有预算收入，有部分未纳入预算的国库收入，还有一些其他公共资金，例如，高校学费属于公共资金的范畴。在原预算法框架下，政府的收支只有一部分被关在法律的笼子里，存在着大量游离于监管外的各级政府的“第二财政”，这部分“小金库”成为了法外之地和滋生腐败的温床。因此，新预算法首次从法律层面确立了全口径预算，规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。同时，还具体指出要建立“四本预算”，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。同时，对这“四本预算”的功能定位、编制原则及相互关系作出规范。新预算法明确四本预算是什么、怎么编、什么关系，通过这样的规定确立了全口径预算的体系。实行全口径预算管理，意味着全部收入和支出都要纳入人大审议，并赋予其法律意义。将来政府的“四本预算”都要依法进行审计、报批、审议、执行和监督。

实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提，为我国完善、健全的预算体系奠定了法制基础。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等。同时，将地方政府债务纳入预算管理，这就把长期以来游离于监管外的收入纳入监管范围，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督，杜绝了“小金库”腐败的可能性，维护了法律的权威。

（二）明确预算收入的具体去向

新预算法规定，各级政府不得向收入单位下任务、定指标，预算收入的去向要按照预算法的规定。例如，预算法第六条规定，一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算，其中，包括最出名的“卖地收入”。国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。社保基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。同时，新预算法还规定，各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。

（三）对预算收入征收部门和缴款单位作出严格规定

新预算法规定，各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入，不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。政府的全部收入应当上缴国家金库（即国库），任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。这些规定，使预算收入征收部门和缴款单位都有了明确、具体的法律法规，从而依法执行税收的征收和上缴。

二、我国预算收入监管存在的问题

（一）新的预算体系没有体现资产负债

新预算法确立了我国实行全口径预算管理，但是，修改后的预算法并没有在法律中完全落实全口径预算的精神。在法律上，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成的“四本预算”体系，尽管目前在预算完整性方面取得了进步，但距离全口径预算的目标还存在差距，例如，新的预算体系仅体现出了“收”和“支”，没有体现资产负债。

（二）税收收入政策执行不严

在预算收入实际执行的过程中，各种违规违法现象依然存在，有的甚至比较严重。主要表现在以下几个方面：

首先，地方政府向各地税务部门下达税收任务情况依然存在，基层税收压力仍然很大，执行起来困难重重。有些地方政府为吸引投资，违反国家法律法规的规定，自行制定各类税收返还、减免的优惠政策，不仅损害了税法的严肃性，而且加剧了企业的不公平竞争，导致一些企业为追逐税收优惠，在地区间无序流动。

其次，税务部门受税收计划和地方财政预算刚性等因素影响，人为调节税收进度，预征、多收、空转等问题依然存在，甚至十分严重。一些税务部门为完成上级下达的年度税收计划，或者迫于地方政府的压力，人为控制税收入库进度，将税源留在企业。其主要表现：一是在企业货币资金充足的情况下，税务机关有税不征；二是违规批准缓税，将税款延期入库；三是用违规退库等方法调节收入。此外，税收计划完成的好坏不仅是上级税务机关考核下级税务部门工作业绩的重要内容，也是各级政府评价、奖励税务部门最直接的参考依据。在这种税收计划管理和考核机制下，税务机关在完成税收计划后，为防止基数过大，往往延压税款，而在完不成税收计划时，则容易出现征收“过头税”问题，依法治税在实际工作中遇到的阻力较大。

最后，多地存在超收税款返还制度。预算法规定，各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。但为了多收税，多地税务部门仍然实行超收税款返还的制度。只要税务部门完成了当年的税费征缴任务，超过的部分，地方财政就按一定的比例返还。这一制度势必导致违规滥用公共财政资金。本文引入的、近日网络风传的“湖北地税系统违规使用超收税款投资建豪华办公楼”的案例即是一个典型。地税系统理应聚财为国，执法为民，但由于地税部门对地方经济贡献大，于是，税务系统就成为“特殊部门”，结果导致了对财政资金的监管缺位。

（三）财政收入体系中税费关系混乱

现阶段，尽管我国对财政收入体系进行了一定程度的规范，但依然存在“费挤税”、“乱收费”的现象，税费结构不合理，非税收入占财政收入比例逐年增大，而且我国对非税收入的管理较为混乱，收费主体多元化，收费名目繁多，管理政出多门，组织收入的行为不统一、不规范。现行收费主体主要有各级财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检察、城建、环保、教育等管理部门，而且往往是一个部门收取多种费用，同时，收费项目过多。

从根本上说，非税收入的膨胀是因为我国正处于经济转轨时期，政府预算管理体制不规范和不稳定。转轨时期伴随着决策权的分散化、地方事权的增加，分权式的预算管理体制改革，一方面确立并不断强化了地方、部门相对独立的利益和财务自主权，形成了谋求局部利益极大化的倾向；另一方面，在调节中央与地方、全局与局部利益的关系上，尚未形成稳定、完善和规范化的制度体系，而与之相配套的“收支两条线”改革，国库集中支付制度都很不完善，这些因素都在一定程度上加剧了非税收入的膨胀。

税费关系混乱以及各种收费的管理和使用脱离财政预算控制，使相当规模的收费收入游离于财政资金管理之外，不但影响到财政资金的正常增长，而且还极大地弱化了财政税收对宏观经济调控作用的发挥。

（四）预算收入信息不透明、公开程度低

财政信息透明、公开是财政监督的基本要求。随着广大人民群众民主意识的增强和人大代表参政议政能力的提升，必然要求预算收入信息更加透明和公开，提高预算收入的透明度。但是，由于目前我国财政信息公开不够，财政透明度低，财政部门执行法律法规不严，使得超收收入脱离了人大及其常委会的监督，部分预算收入的资金在安排使用时没有经过人大的审批，地方政府自行决定，政府和财政部门在超收收入的审批和使用上拥有较大的自由裁量权，造成超收收入脱离了预算监督，并且导致恶性循环，导致财政部门预算编制更加倾向于“保守”、政府可自由掌控的超收收入越来越多。同时，由于信息不透明，相当多的资金没有被纳入预算管理，自收自支，进而形成“小金库”，加剧了社会的分配不公，更加容易滋生腐败。

三、加强我国预算收入监管的建议

针对上述我国预算收入监管中存在问题较多、普遍和严重的现实，下一步的任务就是采取有效措施，进一步加强预算收入监管。本文引入发生在湖北地税局的案例，说明加强收入预算监管十分必要和迫切。

（一）严格按照法制化要求落实预算收入的征收和上缴

法制是一个国家治国的基础。加强预算收入监管，必须严格按照预算法的要求，严格落实新预算法关于预算收入的征收和上缴的各项规定。

首先，预算收入的征收机构在征收过程中，应当按照相关规定，做好预算收入的征收工作，不得擅自免征、减征、缓征、退征，做到应收尽收，不收过头税费。

其次，预算收入的缴款单位应当按照各级预算规定的预算级次、预算科目、缴库方式和期限，缴纳预算收入，不得截留、占用、挪用和拖欠，做到应缴尽缴，及时、足额上缴入库，不能直接作为单位收入；取得的各项收入要及时入账，不得坐支；主管部门和财政部门对单位应缴未缴资金要督促催缴。

最后，加大惩治力度。对于不按规定征收和上缴预算收入的单位要严肃追究领导责任，情节严重的要追究其刑事责任，加大惩治力度，从根本上使地方领导不敢越雷池半步。

（二）健全预算收入的信息公开机制

深化预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，是深化财税体制改革、转变政府职能和建立现代公共财政制度和提升国家治理水平的迫切需要。因此，健全预算收入机制，在法律允许的范围内，必须做到预算收入信息公开、透明，这是加强预算收入监督的前提条件。政府应在原有听证会、政府热线、民意调查等渠道加强与公众进行预算信息互动的基础上，运用网络平台和新媒体，拓宽公众参与预算收入监督的渠道，搭建多层面、多渠道的预算收入信息公开、公众诉求表达的双向信息互动平台，完善项目建设审批程序和监管机制，严格公共财政支出管理制度。切实加强预算收入的监督，增强预算收入透明度，有利于提升财政资金的运行效率和效益，保证财政资金使用情况的公开透明。

（三）预算收入监管的重点是税收收入

我国财政收入可分为税收收入和非税财政性收入。从财政收入的具体构成来看，1990年以来，构成我国财政收入的主要部分为税收收入，税收总收入占我国财政收入的比例基本都高达90%以上，非税收入占比10%左右，税收收入是我国财政收入的主要来源。由于税收收入是我国财政收入的主要来源，现阶段财政预算收入的监管重点应当放在税收收入上。

1994年分税制改革以后，增值税、营业税和企业所得税对财政收入的影响很大，因此，这几个税种自然就成为预算收入重点监管的税种。要切实监督好各级税务机关对主要税种的征管，确保税收收入的完整性和及时性，督促税务机关严格执行《中华人民共和国税收征收管理法》。监管内容主要包括：税务机关是否做到应收尽收，及时地将应征收的税款如期入库，有无违反规定越权减免，随意多征、少征、缓征、不征的行为，税款上缴预算级次是否正确，退税是否符合规定，对偷税、抗税、逃税的行为是否按法规严肃处理。

非税收入是我国财政收入的重要组成部分，它是指中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等收入。非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政性资金。随着我国经济发展速度的不断加快，非税收入占财政收入的比重越来越大，因此，对非税收入的监管也要引起足够的重视，财政监管工作应该对此作出相应的调整，对非税收入的监督逐渐投入更多的人力物力，例如，对各种收费的监管。

（四）推进地方税体系建设

“营改增”之前，营业税是地方税体系的重要税种，40%以上的地税收入来自于营业税，而在“营改增”之后，地方财政会受到较大的影响，“营改增”引起中央、地方收入错位。为了解决“营改增”之后地方财政压力大的问题，必须统筹协调，重构地方税体系。由于营业税收入规模大且增长稳定，在现实经济中，很难找到单一的某个税种来取代营业税。所以，地方税主体税种的选择就要考虑由几个税种来共同支撑，例如，可以考虑构建一个由消费税（或销售税）、企业所得税、房产税、资源税等税种共同发挥作用的地方税体系。

地方税体系的功能就在于，地方税制除了保障地方税收，还要能合理引导地方政府行为。通过优化地方税制，促使地方政府为老百姓创造良好的安居环境，采取得力措施改进民生、减少污染环境，给广大人民创业和发展创造更加良好宽松的空间。

（五）完善财政收支分离体系

针对我国目前税费关系混乱、收费主体多元化的现实，政府需要采取措施，进一步完善财政收支分离体系，以便改变收费名目繁多、管理政出多门的弊端。例如，对于社会保障资金，征收应当归口税务部门，对于社会保障资金的使用，应当归口社会保障部门，对于社会保障资金的管理，应当归口财政部门。这样，收支分离，就可以避免因税费关系混乱而导致的收费项目过多、政出多门的现象。