高校预算执行存在的问题及对策

2016-03-01何文兵

财政监督 2016年1期

●何文兵

高校预算执行存在的问题及对策

●何文兵

高校预算执行是实施预算管理的中心工作，也是预算管理的核心环节，预算执行一旦失去有效约束可能引发高校的预算风险和财务风险。根据近年来对高校年度财务决算及预算执行情况审计报告和各类专项检查的意见反馈信息，基于问题导向，针对预算执行过程中存在的机制不健全、授权不严谨、预算执行不力、监督不够等诸多问题，提出了强化预算执行意识、完善预算执行机构、健全预算制度体系、严格授权审批控制、推行预算指标分解、加强内部会计控制、注重专项资金管理、严格预算执行考评等对策建议，以期建立健全预算执行机制，规范预算约束，保证预算的权威性和严肃性，推动高校预算目标的全面实现。

高等学校预算执行预算管理

一、高校预算执行存在的主要问题

（一）预算执行组织机构和机制存在的问题

1、预算执行责任体系缺失或不健全。主要表现在：学校尚未建立预算执行责任体系，未将预算执行纳入各部门、院系的工作职责范畴，责任主体意识不强，职责不清，任务不明，缺乏严格预算执行的主动性、积极性和责任感，尤其是在组织预算收入时，总认为是学校财务部门的分内事，与本部门、院系关系不大，导致学校预算收入不能应收尽收，从而影响学校预算目标的实现。

2、对部门或岗位授权不严谨。主要表现在：部分高校实行财务校长“一支笔”审批制度，事无巨细，所有经济业务都需经过“一支笔”审批，财务审批权过于集中，不对下级进行授权和分权；预算执行缺乏严格的分层授权审批制度，没有按照规定制定款项支付的申请、审批、复核程序，授权审批程序不清晰，权限不明确，审批人不能在授权范围内审批，造成越权审批、重复审批和审批混乱，经办人不能在职责范围内办理业务，降低预算执行效率和严肃性；预算责任与具体执行单位或岗位的控制能力不匹配，授权不当，对与业务不相关、能力不能胜任的部门或个人进行授权，分配给其力不能及的任务，授予其力不能及的职位或权力。如把学校信息化建设工作任务交由资产管理部门去承办，最终可能导致预算目标难以实现。

（二）预算执行过程存在的问题

没有严格按照批复的预算安排各项收支，预算执行不力，缺乏强制性与严肃性，主要表现在以下几个方面：

1、收入预算执行方面。一是收入入账不及时、坐支收入，如用学费收入周转银行贷款，延缓学费收入上缴财政专户时间，影响预算执行；二是不能严格执行收支两条线管理，部分学校或所属部门受到利益驱动，想方设法截留收入，或中饱私囊，或私设“小金库”，用于发放奖金福利或请客送礼，侵占学校利益，如对于房屋出租收入，使用自制票据或往来款项收据收取房屋租金，收入不入账，造成资金的体外循环，形成学校或所属部门的“小金库”，或未将房租收入纳入财政专户实行收支两条线管理，逃避预算监管；三是部分收入没有编入部门预算，变相截留收入，如国有资本对外投资收益、联合办学收入、经营净收益等；四是对应纳入学校“大收入、大支出”会计核算口径的经济事项仍然通过往来科目核算，如通过“其他应收款”、“其他应付款”、“代管款项”等科目进行横向科研经费、短期培训班等收支核算，隐匿学校收入支出规模，不能真实地反映学校收支状况。

2、支出预算执行方面。一是基本支出。部分学校资金支付随意性较大，预算执行与预算指标不符，预算变更或调整未按规定程序办理，有的支出没有预算指标，全凭个别领导一句话，直接就列支；经费管理不规范，资金使用过程中存在支出控制不严、超支浪费的现象，缺乏制约机制，尤其是部分学校违反规定开支人员经费，擅自设立津补贴，提高津补贴发放标准，支付给教职工的工资、奖金、津补贴和福利超出上级财政部门、人事部门核定的项目、范围和标准；有的学校招待费、会议费、培训费、车辆运行费等开支管理乏力，借会议之际超标准接待、安排旅游、打包招待费等；有的人员外出乘坐交通工具和住宿费超标准支出现象严重；有的用财政资金安排所属经费自理的中小学基本支出；有的在基本支出中列支基本建设项目支出等；虚列支出，包括臆造经济事项，弄虚作假制作劳务费发放清单、咨询费清单，甚至研究生助研清单，以虚假发票报销、骗取、套取财政资金，增加学校费用支出；部分学校的设备购置和维修项目没有实行政府采购，或采取化整为零手法，所属部门采购行为自成体系，抬高建造或采购成本，违反政府采购制度，学校预算业务的控制风险不断提高。

以拨列支，以领代报，假借联合协作或委托业务，如通过检验、测试、化验或加工等，将学校资金转入其他账户，包括转入校内独立核算单位账户，转移资金；部分实验材料管理混乱，计划、采购、验收、使用、保管、记录等岗位尚未分离，没有建立严格的材料验收入库和出库领用制度，部分实验材料采购价格明显高于市场价格；月度支出进度不均，年初、年末支出差异大。以江苏某高校为例，该校2014年第一季度及七、八月份计五个月支出占全年支出总额的33%，而十一、十二月计两个月支出占全年支出总额的30%，年末支出如“过山车”，资金支付相对集中，全年支出呈现“前慢后快、前紧后松”状态，影响部门预算的执行，同时给人以年终突击花钱的印象；对经费支出的会计核算不规范，除对部分支出通过往来科目核算外，还存在支出内容记账科目不恰当、支出经济分类不精确的情况，如将出国费用列入培训费、会议费、差旅费，将招待费列入培训费、会议费等，有意回避“三公”经费支出；部分学校“商品和服务支出—其他商品和服务支出”科目成为“杂货筐”，使用频繁，金额较大，且支出的内容复杂多样，超标问题严重。

二是项目支出。项目支出问题繁多，除出现上述基本支出问题外，还出现以下问题：未经批准，违规使用项目资金，主要表现：部分学校把与项目无关的支出列作项目支出，如列支与项目无关的设备购置费、差旅费、会议费等；用项目支出弥补基本支出不足，如列支物业管理费、取暖费、水电费等；随意改变资金用途、违反开支范围和标准，如用项目经费支付在职人员福利费及津补贴；不符合先有项目后有支出的逻辑常理，把一些项目审批下达前的支出列入项目支出，如专利申请支出，论文版面费支出等；以专家咨询费的名义用于项目管理机构或相关人员支出，有贿赂之嫌疑；项目之间存在相互挤占、串用资金的现象，如甲项目挪用乙项目资金，乙项目挤占丙项目资金等，并且还出现资金支付与项目核算内容、金额不一致的情况，不能做到专款专用；项目执行进展缓慢，年末结转资金庞大，造成财政资金的闲置、浪费，资金使用效果欠佳。部分项目属于财政部门追加调整预算，下达时间较晚，加上论证不充分、经济科目预算粗放等因素，出现“边设计、边实施、资金等待项目执行”的情况，延误项目执行期限，给财政部门带来庞大的项目结转资金，影响宏观经济的运行，以江苏省教育厅所属高校为例，2014年年末项目结转资金少则几百万元，多则上亿元；部分项目不按规定及时办理结项验收、编报财务决算，或脱离会计账簿现编现造，编报虚假财务决算，结项不结账现象比较普遍；学校会计核算和项目业务工作口径不一致，如对现有仪器设备进行升级改造，项目业务部门作为设备费用列入预算，但实际执行过程中发生的是购置改造用的零星配件，财务部门作为低值易耗品进行核算，造成会计核算的内容、金额与项目预算内容、金额的差异。

（三）预算执行过程监督与评价存在的问题

1、对预算执行过程监督不够。普遍存在预算约束软化、管理过程失控、资金运行效率低下等问题，事后检查多，事前、事中监控少，专项性、突击性检查多，日常监控少，不能使有限的资金发挥出最大的效益，可能导致预算执行不力，预算目标难以实现；缺乏健全有效的预算执行信息反馈和验证报告体系，预算执行情况不能及时得到反馈和沟通，预算执行中的问题无法得到有效解决，预算差异得不到及时分析，预算监控难以发挥作用。

2、对预算执行结果缺乏有效的考评机制。未定期对预算执行情况进行分析评价，重预算编制，轻执行考评的状况没有得到根本改变。在预算的编制、批复、执行和评价等环节中，评价环节最为薄弱，既缺乏完善的责任机制、明确的评价主体和健全的奖惩制度，又没有建立科学合理的评价指标体系及评价标准和方法，问责制度难以实施，造成了各种腐败行为和学校资金的巨额损失。同时，财务部门和业务部门缺少有效的沟通，财务人员不了解项目的进度，技术管理人员不了解预算执行情况，导致预算执行随意无序，失去严肃性，可能削弱预算执行控制的效果。

二、改进高校预算执行的对策建议

（一）加强财经法规政策及管理制度宣传，提高预算执行意识

国家财经法规政策是维护市场经济正常运行的规范和保证，是高校开展经济管理活动的依据。学校的财经管理制度是全面贯彻国家财经法规政策的具体体现，是国家财经法规政策和高校自身管理要求相结合的产物，具有很强的针对性、操作性和实践性。要通过政策制度的宣传，让全体教职工特别是各级管理干部和项目负责人知晓政策制度具体规定的内容，充分认识加强预算执行的重要性和紧迫感，从思想上和行动上重视预算执行工作，提高执行预算的意识，自觉规范预算执行行为。

（二）完善预算执行和预算管理机构，为预算执行提供组织保证

建立科学、合理的组织体系是实施预算管理的基础和保证。高校要遵循责任会计的理论，结合所属部门、院系等校内部门或单位的设置情况，建立预算责任中心，明确其预算目标、执行职责、履行程序，强化对预算执行过程的管控。同时，要加强对预算执行的管理，建立由财务、审计、监察等相关专业人员组成的预算管理机构，发挥专业优势，组织和服务预算执行工作，处理与预算执行相关的日常事务，对预算执行过程中出现的问题进行协调和解决，及时矫正可能出现的预算执行偏差，考核预算执行情况，督促完成预算目标。

（三）建立健全高校财经制度体系，强化预算执行制度控制

高校应全面贯彻落实国家财经法规政策，建立健全预算执行制度体系，包括学校财务管理制度、会计核算制度、预算管理制度、资产管理制度、经济责任制度、内部控制制度和财务信息披露制度等，以部门预算为中心，以资金管理为重点，坚持“先有预算，后有开支”的原则，强化预算执行的过程控制、程序控制和规范控制，用授权管人，用制度管事，用预算管钱，确保预算执行有章可循和预算目标的实现，维护预算的权威性和有效执行力。

（四）科学授权，严格多层次审批控制

高校应建立健全预算执行分层授权审批制度和费用支出授权审批“一支笔”制度，实行先审后支，先批后付，构建预算执行、内部控制、会计核算三位一体的预算管理模式。分层授权审批制度要根据经济活动的重要性和金额大小确定授权批准的层次，以制度的形式详细规定财务部门负责人、分管财务副校长（或总会计师）、校长、校长办公会议、校党委常委会议等管理岗位或权力机构的预算资金批准权限。费用支出授权审批“一支笔”制度要明确预算内日常公用支出由各部门、院系行政领导审批；预算外零星支出由各部门、院系党政主要领导协商决定，行政领导审批；预算内重大支出由各部门、院系党政领导班子集体决定，行政领导审批；特别重大的预算外经济业务支出需要报学校领导决策审批。严禁越权审批、超标准审批和审批手续不齐全的费用支出。

（五）推行预算指标多层级分解，落实经济责任控制

首先预算指标的归口分级。预算指标的集中统一与归口分级管理，就是要合理安排学校内部各部门及院系预算控制的权责关系，分解学校预算指标。部门预算一经批复下达，高校应将预算指标进行层层分解，从横向和纵向落实到学校内部各部门、各院系、各环节和各岗位，建立覆盖全校和所有经济业务的预算执行责任体系。其次预算指标的时段分解。预算指标的时段分解，即预算指标的年度制定要分季分月具体落实，就是要合理安排预算期内各项预算指标在各个季度和各个月份的平衡与实施。要以财政批复的部门预算为中心，将有关预算指标按季度和月份进行分解，把部门预算的编制与季度月份实施结合起来。高校应当将部门预算作为预算期内组织、协调各项财务活动和管理活动的基本依据，将年度预算细分为季度和月度预算，通过分期预算控制实现年度预算目标。各预算执行部门要根据所分配的预算指标，进一步增强责任意识，采取有效措施，努力完成各项预算指标，业务经办人与“一支笔”审批人，共同对各类支出的合理合法性负责；学校财务部门应当认真审核各种费用支出，制止、纠正、拒绝不合理的支出，确保全年学校预算的如期实现。

（六）明确费用支出范围，规定费用支出标准，加强内部会计控制

一方面，各类费用支出是高校预算执行过程中的重点控制对象，高校应建立日常公用支出定额标准体系，分类分档制定费用支出定额。要根据财政部门、教育部门的日常公用支出分项定额标准，结合自身实际及所属部门工作职能情况，制定学校内部行政管理、教学院系和后勤服务等部门的日常公用支出定额标准和各类支出管理办法，明确规定支出范围和开支标准，以此作为预算执行和日常基本公用支出控制的基本依据。另一方面，财务部门要加强内部会计监督，健全各类原始记录，“雁过留声”，强化“痕迹”管理，对经济业务的真实性、票据的合法性、内容的完整性、审批的合规性、手续的完备性等进行专业审核，严格控制支出，防范支出风险，为预算的编制、调整、分析和考核等提供信息。

（七）重视项目管理，确保专款专用

一是要加强专项资金的管理，建立专门机构，设立专门岗位，开设项目账户，实行专人管理、专账核算、专款专用。二是建立健全项目入库论证制度，组织管理部门、相关领域专家或具有资质的第三方中介独立机构对拟建项目从建设的必要性、经济的效益性、技术的可行性等方面进行充分论证，把对项目的管理前移到项目申报和审核过程中，只有通过可行性研究和论证的项目方可纳入项目库，避免论证不充分的项目列入预算。三是要严格项目的排序制度，根据轻重缓急和财力状况进行合理排序，实行项目滚动管理，对急需、可行项目可优先安排。四是要加强过程管理，对项目预算执行情况和资金使用的合理性、合法性和效益性进行监督，规范业务流程，增强时效观念，加快实施进程，确保项目预计目标的实现。五是要加强对项目执行结果的考核和评价，包括业务考评和财务考评，财务考评内容主要包括资金落实情况、实际支出、财务信息质量和财务管理状况等情况，以规范项目管理，提高财政资金的管理效能和使用效益。

（八）建立预算执行考核制度，加强监督评价控制

预算考核既是预算控制的主要环节，又是学校绩效评价的重要内容。预算考核制度应明确预算考核执行机构、考核原则、考核程序、考核标准和依据，以及考核方法和时间等内容。学校预算管理机构应当积极协助纪委、监察、审计、会计等部门，规范各部门、院系的收支行为，加强对预算执行过程和结果的监督和考评，运用现代电子信息技术手段实时掌握预算执行动态，强化预算执行分析，定期或不定期对各部门、院系预算执行情况进行通报，计算实际执行与预算指标的差异，分析产生差异的原因，判明责任归属，及时进行跟踪问效，督促相关部门采取措施纠正偏差，充分发挥内部审计、财务会计等专业监督作用，并对各部门、院系的管理绩效做出客观评价，以此作为奖惩和以后年度预算安排的重要参考依据。高校还应建立财务信息公开制度，定期公示预算执行情况，广泛接受全体教职工的监督。