3E还是4E：财政支出绩效评价原则探讨

●刘敏 王萌

3E还是4E：财政支出绩效评价原则探讨

●刘敏 王萌

近年来部分学者提出，在对公共财政支出进行绩效评价过程中，应在普遍采用“3E”原则的基础上，将第4个“E”即“公平性”原则加入，更多地考虑社会公平。在此背景下，本文从为什么会有4E、4E原则的合理性、当前4E原则在绩效评价中的应用情况等问题展开讨论，并给出更好地在财政支出绩效评价实践中运用4E原则的建议。

4E 公平性 公共财政支出绩效评价

理论学者和实践从业人员在研究或具体开展公共财政支出绩效评价的过程中普遍采用“3E”原则来衡量绩效情况，即经济性、效率性和效益性。然而，由于政府受社会公众委托，代表行使公共权力，在社会经济活动中不同于一般企业，追求的不仅是经济与效率，更需考虑社会公平。因此，近年来也有部分学者提出应将第4个“E”，即“公平性”原则应用到公共财政支出的绩效评价中，但甚少有学者深入研究讨论这一原则的应用机理。在此背景下，本文从为什么会有4E、4E原则的合理性、当前4E原则在绩效评价中的应用情况等问题展开讨论，并进一步思考如何更好地在财政支出绩效评价实践中运用4E原则。

一、3E到4E：原则提出的背景

财政支出绩效评价近年来在我国开展较为广泛，其评价的准则来源于其定义。经济合作与发展组织（OECD）对绩效界定为：“绩效是实施一项活动所获得的，相对于目标的有效性，它包括从事该项活动的经济性、效率和效力。”英国的效率小组在20世纪80年代初提出在财务管理新方案中设立“经济”（Economy）、“效率”（Efficiency）、“效益”（Effectiveness）“3E”指标的建议。1995年著名学者T.芬维克（Terry Fenrick）在此基础上提出“3E”评价准则，英国审计委员会将“3E”标准纳入绩效审计的框架中，并运用于地方政府以及国家健康服务的管理实践中。此后，大部分学者将这一准则作为研究政府绩效的一般原则，并成为西方国家财政支出绩效评价制度的理论基础。其中，经济性是指以最低费用取得一定资源，考察政府活动所耗费资源的获取或购买成本是否最低；效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出，即支出是否讲究效率，考察的是政府活动的资源耗费数量与产出数量之间的比例关系；效益性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，考察政府行为的产出与成果的关联度，即政府各项活动的实施能否形成合力，促成预期成果目标的实现。

由于我国传统的财政管理一直存在“重分配、轻管理”、“重投入、轻产出”等问题，为提高财政资金的使用效率，近年来大力推进的财政支出绩效评价工作十分重视3E原则的应用。财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》明确提到“财政支出绩效评价是指……对财政支出经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价”。各地在开展财政支出绩效评价的实践过程中，指标体系框架的设计也参照文件要求，主要包括“决策、管理、绩效（包括产出和效益绩效）”三部分，其中：管理类指标包括资金投入，回应了对财政支出经济性的考察，从投入到产出回应了对效率性的考察，从产出到效益则回应了对效益性的考察。

然而，由于政府受公众委托提供公共服务和产品，在社会经济活动中，特别是公共领域使用财政资金，不同于一般社会资金，其追求的价值理念不仅是经济与效率，更需考虑社会公平。而“3E”原则强调经济效率，易忽视公平、平等、民主福利等体现公共投入社会价值的指标，因此“3E”原则时常受到部分学者和公众的质疑。基于此，1997年福林在“3E”基础上加入“公平性”（Equity）原则，提出“4E”概念。公平性原则指的是努力（如货币成本）和效果（如服务的数量或货币化的收益）在社会群体中的不同分配，关注的是“接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”，具体包括机会公平、过程公平和结果公平三方面内容。在公共经济领域，机会公平指提供的投入资源公平，过程公平指资源分配过程公平，结果公平指资源分配结果公平。其中，机会公平和过程公平在一定程度上影响结果公平，因此财政支出绩效评价在关注结果公平的同时，也注重对机会和过程公平的考察。

二、4E原则的合理性

首先，从公共财政支出的功能和目的看，公共财政支出主要是为社会提供公共产品和服务，核心价值之一在于实现基本公共服务均等化。目前，公共财政在基本卫生、基础教育等公共产品服务方面的投入逐年增加，社会关注度也逐年提高，这就要求公共财政支出在分配过程中更多关注社会公平，才能实现基本公共服务的均等化。因而，以结果为导向的评价原则决定了财政支出绩效评价应考虑公平性。

第二，从政府职能部门定位看，政府职能部门设立的目的在于为人民服务，这就要求政府工作需围绕人民群众密切关注的民生问题开展，以人民为重。民生工作的绩效最直接的反映是人民群众的感受，一般难以通过经济效益进行衡量，对于民生类财政支出的绩效评价需注重人民群众对于政府服务的满意程度。具体到每个个体，享受公共服务的机会公平性、配置结果的公平性等是影响满意度的重要因素。因此，以民生工作为重要职责的政府部门定位决定了财政支出绩效评价考察公平性的必要。

再次，从我国社会发展的现状来看，4E的提出符合经济社会发展的要求。改革开放以来，我国经济得到迅速发展，但经济发展过快也积累了大量的社会矛盾，主要表现为贫富差距过大等。这些问题本质上是源于资源分配以及社会活动的规则设计不公平。财政支出作为政府调控经济、收入再分配的重要手段，其目的是改变过去重效益轻公平、重速度轻质量的思想，在一定程度上解决这种不公平问题。从这个意义上讲，财政支出绩效评价工作也需要考虑公平性。

三、4E的适用范围及在绩效评价中的应用

3E原则指导下的绩效评价更多考虑财政支出的效率和效果，因此对体现社会公平为主、经济效益不明显的项目较难进行有效的评价。在4E原则下，绩效评价的范围、内涵更加多样，不仅可以对经济效益高的项目考察其是否有利于社会公正，更重要的是能对公共服务类的社会公益项目进行更为全面的评价。

尽管目前提到的财政支出绩效评价一般意义上均强调对“经济性、效率性和效益性”进行评价，但实际上，4E原则在财政支出绩效评价领域已得到较多应用，主要表现为：

一是目前财政支出绩效评价均重视受益群体满意度调查，尤其是社会民生类财政支出，群众满意度一方面表现为资金使用的效益，更为重要的则是体现了公共产品和服务提供的公平合理性，因此当前的财政支出绩效评价体系实则已包含对公平性的考察。

二是在教育、卫生等财政支出绩效评价开展较广泛、相对较成熟的领域，不少经费绩效评价已直接将公平性作为重要的绩效评价考察点，如扩大国家免疫规划、农民工子女教育生均补贴经费等项目，其疫苗接种覆盖率、生均补贴差异程度等体现公平性的指标已作为该类项目重要绩效考核点在指标体系中广泛应用。

三是对于难以通过指标来完整考察公平性的财政支出绩效评价项目，公平性探讨在绩效分析环节已经被越来越多地应用。如对于免费发放残疾人助听器的财政补助项目，根据对实施方和受益群体的社会调查结果分析，已经实现对助听器配置机会、配置结果等公平性问题的考量。

四、如何更好地在绩效评价中运用4E原则

在实际操作中笔者发现，和3E原则相比，由于考察方式和衡量标准难以明确，公平性的评价存在着以定性观察为主、难以量化的问题，易导致评价结果主观化，影响绩效评价结果的科学性、合理性。因此在具体运用4E原则构建指标体系进行绩效评价要注意以下几点：

一是分项目类别采用不同原则。对于以促发展、提高效率为主要目的的财政支出项目，仍以3E为主要评价原则，分析财政支出的经济性、效率性和效益性。对于民生类等以保障公平为主要目的的财政支出项目，如教育、就业、医疗、住房、饮水、养老等项目，则应适当考虑公平性指标，如对义务教育覆盖率、医保覆盖率、养老保险覆盖率等指标进行考察，或在绩效分析过程中重点关注公平分配的结果，注重对机会提供和资源配置过程公平性的探究。

二是尽可能量化定性考察。这要求在指标的选取上，尽量使用定量指标来衡量政策的公正性，若没有可以直接采用的定量指标，尽量选取合适的可分等级或分点列示的替代指标，避免主观判断。如考察教育机会对本地人口与外来人口的相对公平程度，在无法量化目标值的情况下，可通过社会调查将教育机会的公平度感受进行分等级量化考察。

三是将多项原则结合考察。在绩效评价过程中，财政支出项目的目的一般是多重的，即使部分民生类项目将公平性作为主要目的，必然也将带来其他附属的效果，因此在考察公平性的同时，尽量坚持用多个原则结合来衡量，以避免单个指标带来的负面影响。如环境整治，从短期看，必然在一定程度上对经济发展增速产生负面影响，但从长远看，将有益于人类社会的长远可持续发展，社会效益方面带来的绩效将远超短期经济效益的不良影响。因此只有将经济性、效率性、效益性和公平性等综合考虑，结合评价的目的，才能全面考察绩效。

综上所述，将公平性作为开展财政支出绩效评价的重要原则之一，是财政资金不同于社会资金、不单纯以支出效率为目的的必然要求。但要更好地将4E原则应用于财政支出绩效评价，不仅需要理论界持续深入的研究，而且需在实践中不断探索和努力。

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

1.董翊明、孙天钾、陈前虎.2011.基于“4E”模型的经济适用房公共政策绩效评价与研究——以杭州为例[J].城市发展研究，8。

2.王志刚.2014.我国地方政府财政支出绩效管理的制度研究[D].财政部财政科学研究所博士学位论文。