论法治宣传教育清单化

2016-03-01陈思明

学术交流 2016年2期

关键词：普法

陈思明

(周口师范学院政法学院，河南周口 466001)

法学研究

论法治宣传教育清单化

陈思明

(周口师范学院政法学院，河南周口 466001)

[摘要]我国正值六五普法收官之年，总结三十年行政主导的法治宣传教育的已有经验，顺应政府权力清单、责任清单、服务清单的发展趋势，深入挖掘法治宣传教育清单化的理论价值，促进清单的行政法学研究逐步深入很有必要。实现法治宣传教育行为法治化，既需要外部清单化的指引，更需要法治宣传教育自身的规范化。新时期法治宣传教育的法治思维和法治方式，需要吸纳权力清单、责任清单、负面清单等外部清单化对法治宣传教育内容、方式及发展导向的深刻影响，理清法治宣传教育内部清单化对法治宣传教育法治化的多维度启发。

[关键词]法治宣传教育；清单；普法

一、法治宣传教育清单化的理论价值

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》等对政府权力清单、责任清单和负面清单的发展进行了全方位谋划，为行政权运作的多种法律机制的完善开辟了思路。我国行政主导的普法宣传活动开展了三十年，为实现由“法制宣传教育”上升为“法治宣传教育”，响应行政体制改革和经济体制改革的清单化发展要求，需要对法治建设中处于长期基础性地位的新时期法治宣传教育进行法治思维和法治方式的必要更新。

第一，推进法治宣传教育清单化研究，兼采清单行政法学诸种研究思路，深化对清单行政法律性质的认识。目前主流观点认为清单本质上为通过行政法律法规的梳理达到行政公开目的。“从权力清单的法律性质来看，权力清单只是向公众公开的一类政府信息，其基本功能是实现行政权力的公开透明。”“权力清单只是将法律、法规、规章等所规定的行政机关权力及其运行流程进行了列举，并没有也不应该在这之外增加行政机关的权力或者减少其权力。”[1]负面清单体现了由权力本位向权利本位的转化，在权力清单控权模式之外扩大了行政法激励机制运作空间。以清单化思路探究法治宣传教育法治化，需促进以更加宽阔的视野审视清单的法治价值，从行政事实行为和服务行政角度丰富清单的法律性质。换言之，权力清单、责任清单对于行政法律行为表现为行政公开的结果监督性质，对于诸如法治宣传教育的行政事实行为则体现了行政公开的过程规制性质。负面清单对于行政许可等行政法律行为呈现行政控权性质，对于诸如法治宣传教育的行政事实行为体现了服务行政的激励性质。

第二，深入探析法治宣传教育清单化的合理定位，寻求法治宣传教育与清单化的多维度整合，促进行政法治方式与行政法治思维等实现良性互动。结合现有规范依据，清单对于行政行为主体、行政行为及监督等是一个清晰化的法治过程。从依法行政角度讲，清单本身不能创设新的权力义务，仅为对庞杂行政法律体系的条理化。法治宣传教育清单化同样是对法治宣传教育内部与外部、内容与形式进行进一步的法治明晰化。权力清单、责任清单、负面清单的正式公布具有的宣示作用与法治宣传教育的社会引导作用不谋而合，从深层次讲，这是以行政权威对行政主导的有关行为进行法律效果背书，这与行政权力异常强大的历史积淀和现实情况相适应。实现清单行政法治方式的法治效果需要以更新的行政法治思维做保障。“法治思维是实施法治方式的思想基础。没有法治思维不可能有解决问题的法治方式。这两者的共同基础就是法律方法。法治思维主要是指思考的过程，而法治方式主要是以行为的方式表现法治思维的决策。”[2]与清单行政法治方式相适应，清单式法治思维需要在良法善治下的权力限制、权利保护等之余，增加行政强化式法治思维，这是对以立法权、司法权为着眼点的法治思维的有益补充，更是对现实法治方式的有利思维方式的支持。

第三，深度挖掘法治宣传教育清单化的理论价值，以清单方式淡化部门法学之间的界限，突出宪法思维的现实意义，推动由传统线性行政法学规制向网状行政法学规制转化。权力清单、责任清单、负面清单启迪着法治宣传教育清单化发展，在清单形式规制下的法治宣传教育牵涉到行政法学、民法、社会法等诸多法律部门内容，以宪法宣教为核心的法治宣传教育需要运用必要的宪法思维对有关宣教内容进行必要整合，以合理性为必要基础、以个人本位为补充视角，构筑立体化、系统化法治宣传教育模式。这在一定程度上有助于实现以清单方式进行网状行政法学规制的目的，与互联网时代大数据思维发展相适应。大数据分析以横向关联关系为突出特点，形成对纵向因果分析思路的必要补充，所以，从一定程度上讲，法治宣传教育清单化发展为“互联网+法治宣传教育”的科学发展提供了制度平台和理论基础。此为法治宣传教育清单化理论价值的外部化。从内部角度讲，现有的权力清单、责任清单、负面清单等外部清单化发展，促使法治宣传教育实现相应的内容清单化和形式清单化。法治宣传教育内容清单化旨在深化法治理念培育，提高法治宣传教育的法律效果和社会效果，法治宣传教育形式清单化旨在增强普法主体规范化程度，提高法治宣传教育的法律效益和社会效益。

二、法治宣传教育内容清单化

权力清单、责任清单、负面清单以特有的形式丰富了行政公开等行政法治原则的理论内涵，理清了新时期法治宣传教育内容的边界和内容。更重要的是，清单行政模式启迪着法治宣传教育内容呈现清单化发展，法治宣传教育内容清单化具有促进普法与执法实践同步化的作用。在向立法、执法、司法等法治实践领域拓展的法治宣传教育新常态下，需要关注法治宣传教育内容清单化或外部清单化。

(一)权力清单、责任清单转化为清单化法治宣传教育内容，深化法治宣传教育内容的法律监督作用

从理论层面讲，权力清单和责任清单存在制定程序不规范、缺乏必要监督等不完善之处，但在行政法律制度体系中，权力清单和责任清单具有提纲挈领的指引作用。根据现有理论成果，权力清单和责任清单是政府信息公开的一种方式，但是目的性的诠释不能回避权力清单和责任清单行政行为性质的认定问题。按照《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出的权力清单及责任清单的制定要求，审查结果需要按程序由同级党委和政府确认，所以权力清单和责任清单可以视为是行政确认行为的结果。根据行政诉讼法的有关规定，权力清单和责任清单行为结果可能被视为重复处理行为，该行政确认行为诉诸诉讼寻求救济的可能性很小。在缺乏司法监督的情况下，探究对权力清单和责任清单的行政监督模式非常必要，法治宣传教育作为行政监督模式的必要组成部分值得深入思考。

由于各种原因，原有的普法宣传教育更多地注重对民事法律和刑事法律等规定内容的宣教，对于规范行政权力内容缺乏应有的关注。一方面，行政主导的法治宣传教育对于规范和控制行政权的行政法存在天然的排斥性；另一方面，体系庞杂的行政法律规范对开展相应的行政法治宣传教育带来了不小阻碍。现在，以权力清单和责任清单形式呈现的行政法律规范开启了行政领域法治宣传教育的新纪元，深化了法治宣传教育的行政监督作用。其一，权力清单、责任清单以其条理化形式将依法行政的重要理念具体化，以抽象和具体相结合的方式透视依法行政的行为主体、行为方式和行为监督等问题，提高法治宣传教育与行政法治实践的互动交流，促进法治宣传教育与行政法治实践同步化，为发挥法治宣传教育的法律效果奠定现实基础。五五普法决议提出要增强全体公民的社会主义法治理念，六五普法进一步提出要深入开展社会主义法治理念教育，推进社会主义法治文化建设，弘扬社会主义法治精神。“当下中国，法治不再是一个合法性的理论论证问题，而是一个迫切的现实操作问题，即如何在中国建立起现代法治秩序。构建法治秩序，离不开法治实践。社会主义法治理念教育，同样离不开法治实践。以公民法治实践为重点推进社会主义法治理念教育，是中国特色社会主义法治建设的题中应有之义。”[3]权力清单和责任清单则以其条理化、操作性的特点，在法治理念培育和法治实践之间搭建了桥梁，成为切实开展法治理念教育并有效推进法治文化建设的切入点。其二，权力清单、责任清单以其条理化的特点激活了行政法治监督制度，以过程和结果相结合的方式透视依法行政的控权依据、控权模式、控权效果等问题，提高法治宣传教育与权力监督实践的互动交流，促进法治宣传教育与行政法治监督同步化，为发挥法治宣传教育的社会效果奠定现实基础。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，形成加强社会监督制度建设，科学有效的权力运行制约和监督体系；改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。除保密事项外，以清单形式将行政职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等在政府网站进行及时公布，为社会化监督制度化发展提供了新的着力点。权力清单和责任清单常态化监督的特点，增进了法治宣传教育行为过程的实践性和普法结果的现实性。在融入清单行政法治化过程中，法治宣传教育增强了服务法治建设实践的社会效果，深刻诠释了法治宣传教育在国家法治建设中的支持保障作用。

(二)负面清单融入清单化法治宣传教育内容，明晰了与法治宣传教育内容相匹配的宣教方式，明确了法治宣传教育内容的发展导向

实践中，负面清单以行政规范性文件的形式，在经济领域生动地诠释了法律保留原则，即清单外属于行政权力不得干涉的法定权利范围。负面清单体现的划分政府、市场、社会之间权力界限的理念并不仅限于经济领域，在行政体制改革中，负面清单思维同样具有重要影响。“负面清单管理模式是转变经济和社会治理模式的积极探索，也是新时期治国理政方法的重大转变。”[4]在法治宣传教育方面，负面清单模式引起了宣传教育方式和理念的深刻变化。一方面，在法治宣传教育操作层面，负面清单以反面否定的形式界定了公民权利范围，突破了以往正面列举式普法的弊端。在法制宣传教育阶段，由于形式法治的束缚，政治性宣教以外的专业性普法仅停留在法律制度讲解层面，不断增加的法律制度使得这种普法宣传教育不免存在挂一漏万的现象。随着实质法治的深入发展，法制宣传教育必然上升为法治宣传教育，负面清单式普法以其明确性、富于操作性的特点适应了法治宣传教育实践化的发展趋势，为法治宣传教育向立法、执法、司法实践拓展更新了宣传教育方式。另一方面，在法治宣传教育理念层面，与法制宣传教育阶段突出强调法定主义模式不同，负面清单式法治宣传教育应当在协调私法自治、社会自治、权力法定等法治元素的过程中培育新时期法治理念。负面清单以“法无禁止即自由”的理念阐明了法律空白领域的权利界定问题，相应地，负面清单式普法应突出在法律沉默领域，私法自治优于行政监管，市场行为、社会自治能够解决的就排除行政权力监管。这是负面清单式法治宣传教育以权利意识为核心，对国家、市场与社会的权限边界进行的发展式诠释。深言之，负面清单化法治宣传教育内容通过增强操作性明确了法治宣传教育内容以培育权利为合理内核的发展导向。

如果说权力清单、责任清单式法治宣传教育是在行政权力内部进行普法，那么负面清单式法治宣传教育则是在行政权、社会权、公民权之间进行普法。在法治国家、法治政府和法治社会一体化推进过程中，清单式法治宣传教育成为三者的重要粘合剂。权力清单、责任清单以法治政府规制视角明确了权力的边界，启发着法治宣传教育遵循着依法行政中法律优先原则的法律涵义和社会意义；负面清单以法治社会规制视角明确了权利的边界，启发着法治宣传教育遵循着依法行政中法律保留原则的现实边界和发展导向。与法制宣传教育对权利宣教的静态模式相比，权力清单、责任清单体现了约束控制行政权力的动态现实性，负面清单则展现了提高法治宣传教育对象主体意识的动态发展性。换言之，权力清单、责任清单式法治宣传教育在对行政权力规制中深化了普法对象的法治理念，负面清单式法治宣传教育在承认社会主体的私法自治权中尊重了普法对象的主体性。负面清单式普法成为由被动接受式法治宣传教育向主动学习式法治宣传教育转型的重要转折点。由法治宣传教育的对象成为法治实践的主体，由静态的法治宣传教育上升为动态的法治宣传教育，在必要动态控权基础上发挥普法对象的主体性、能动性是负面清单式法治宣传教育模式的核心内容，更是新时期法治宣传教育内容的发展导向。

三、法治宣传教育形式清单化

上文从权力清单、责任清单、负面清单对法治宣传教育内容影响的角度进行了深刻分析，在一定程度上可以视为法治宣传教育的外部清单化。实现法治宣传教育行为法治化，既需要外部清单化的启发与指引，更需要法治宣传教育自身的规范化，从而实现法治宣传教育内部清单化或法治宣传教育形式清单化。法治宣传教育属于为行政相对人提供法律服务的行政事实行为，在服务行政大幅增加的现代社会，在权力清单、责任清单以外，为发挥法治宣传教育在国家法治建设中的长期基础性地位，应当将法治宣传教育列入政府的服务清单中，但前提是实现法治宣传教育法治化或法治宣传教育形式清单化。法治宣传教育形式清单化需要对横向国家行政和社会行政权限、纵向各层级法治宣传教育权限进行明确。

(一)法治宣传教育中国家行政主体和社会行政主体权限的清单化

我国法治宣传教育实践中，存在诸多国家权力主体和社会权利主体参与的多种法治宣传教育形式。权力主体中以国家行政主体为主，其行使法治宣传教育的规划、决策职能。社会行政主体则包括基层群众性自治组织、行业协会、企事业单位等，其多为履行法治宣传教育的具体实施职能。社会行政主体参与法治宣传教育如得到法律、法规、规章授权则可以转化为国家行政主体。在没有法律、法规、规章授权的情况下，社会行政主体与国家行政主体的权限划分值得思考。同时，由于广义的法治宣传教育存在于法律援助、矛盾调解等诸多形式中，其中国家行政主体和社会行政主体的权限划分存在更多复杂因素。所以，法治宣传教育的法治化首先应当对行为主体的权限进行明晰，这是协调国家行政主体和社会行政主体进行普法治理的重要前提，也是发挥法治宣传教育的法律效果和社会效果的根本保障。

以清单模式对法治宣传教育涉及的国家行政主体和社会行政主体权限进行明确化具有重要意义。一方面，清单化法治宣传教育在明确宣教内容的同时，推动理清国家行政主体和社会行政主体权限，有助于司法行政领域服务行政的理性发展。秩序行政和服务行政是行政行为的两个面向，法治宣传教育以其行政事实行为的特性应当属于服务行政的组成部分。与秩序行政相比，服务行政受约束程度相对较小，同时服务行政的范围在不断扩大。根据有限政府的现状和效率政府的要求，服务行政的种类、比例等需要必要的外在规制。尤其在广义法治宣传教育中，普法作用存在着极大的弹性空间。这意味着在法治宣传教育中，需要以清单的形式对服务主体的权限等进行界定，以便提高法治宣传教育的合理化程度。其中国家行政主体适宜发挥引导、监督、扶持作用，社会行政主体适宜发挥专业性、灵活性、适应性的特点。另一方面，清单化法治宣传教育以实践为基础明确国家行政主体和社会行政主体权限范围，有助于丰富行政组织制度发展路径，提高法治宣传教育活动的法治化水平。法治宣传教育中有关国家行政主体和社会行政主体权限的划分，需要多方主体的协商共治，清单化普法则提供了法治宣传教育多方协商的契机。通过多领域的协商，国家行政和社会行政的主体权限等行政组织法内容得以合理诠释。同时，多方主体总结近三十年法治宣传教育中国家行政和社会行政的合作经验，以清单的形式对成功做法予以规范化、制度化，有利于实现国家行政和社会行政协调合作的常态化。所以，如果说法制宣传教育是以自上而下单向行政法治的方式获得权威，那么法治宣传教育则通过多领域、多主体协商的双向行政法治的方式获得认同，这充分展示了清单式普法相较传统法制宣传教育模式的优势。

综上，法治宣传教育中以清单化模式理清国家行政权和社会行政权的边界，应当以服务行政背景下的有限政府、效率政府理念为支撑，灵活运用社会行政的网络化格局，合理发挥社会行政的专业化优势，借鉴权力清单、责任清单的明确性和监督性，引入负面清单的权利保障理念，开启法治宣传教育服务清单化的发展。这既是法治宣传教育行为法治化或理性化发展的必然选择，也是完善法治宣传教育提供方式的重要前提，进而促进法治宣传教育行为线状化、系统化控制。[5]

(二)各层次法治宣传教育权限的清单化

法治宣传教育横向权限划分依据的有限政府、效率政府理论实质上以国家行政和社会行政的各自优势为根据，法治宣传教育纵向上权限划分则以普法内容和形式的经济合理性和社会现实性为依据。

我国法治宣传教育呈现政治性宣传与法律性宣教相杂糅、普及型宣传与专业型宣教相结合的情况。为减少各层次法治宣传教育的重复与空白，提高法治宣传教育活动的整体协调性，应对各层次法治宣传教育内容与形式予以清单化。在内容方面，政治性宣传、普及型宣传适宜由上级法治宣传教育主体承担，这由其政治高度以及普及推广的公共责任决定。法律性宣教、专业型宣教适宜由基层法治宣传教育主体承担，这由其与行政相对人近距离及与社会行政主体广泛接触的特点决定。在形式方面，网络普法、手机客户端普法等形式的新型法治宣传教育边际成本几乎为零，适宜由上层法治宣传教育主体采用；传统法治宣传教育形式边际成本递增比较明显，适宜由基层法治宣传教育主体、社会行政主体采用。

对各层次法治宣传教育内容与形式予以清单化，对于明确各层次法治宣传教育权限等具有重要意义。一方面，各层次法治宣传教育清单化发展，在明确各层面相关主体法治宣传教育权限的同时，拓展了行政组织法的内涵。目前，我国各层级的国家行政主体之间、国家行政主体和社会行政主体之间在法治宣传教育内容方面缺乏明确合理分工，这既是缺乏行政组织法的现实反映，也是职责同构、层级权限不清现象在普法领域的再现。各层次法治宣传教育清单化从宣传内容和形式角度科学界定各层次法治宣传教育的权限，以整体化思路推进法治宣传教育。这促使行政组织法在国家行政主体和社会行政主体维度平面扩张的基础上，实现法治宣传教育相关行政主体的立体化科学布局。如果说以清单模式对国家行政主体和社会行政主体的权限划分体现了多领域的双向行政法治规制模式，那么各层次法治宣传教育清单化则体现了多层面的多向行政法治模式，促进了网状行政规制的良性发展。另一方面，各层次法治宣传教育清单化发展，在主体合理性之余，多维度丰富了法治宣传教育服务行政的理论基础。换言之，在多层次行政主体参与的法治宣传教育中，在考量各行政主体的区别、优势之余，尤其应当以法治宣传教育的综合效益为重要关注点。在法治宣传教育行政成本有限的条件下，各层次普法宣传应遵循有限政府和效率政府的理念，切实提高法治宣传教育服务行政的社会效益。具体讲，各层次法治宣传教育需要结合各层次法治实践特点，以提高法律宣传的实际水平和现实效果为目标，进行法治宣传教育内容和形式的现实效益考量。其中，宣传边际成本为零的新型宣传形式，对于上层普及型宣教是有效率的，宣传边际成本不断增加的传统宣传形式，与基层专业化、市场化宣教运营模式相匹配。从服务行政合理化角度讲，各层次法治宣传教育权限清单式发展，是对国家行政和社会行政清单式法治宣传教育权限的必要补充和完善，在理念和实践的两个层面、抽象与具体的两个维度阐释了服务行政的合理内核。

综上，灵活运用法治思维和法治方式思考新时期法治宣传教育发展，需要吸纳法治宣传教育外部清单化对法治宣传教育内容、方式及发展导向的深刻影响，理清法治宣传教育内部清单化对法治宣传教育法治化的多维度启发，从而促进法治宣传教育内部清单化和外部清单化实现动态化融合。[6]

[参考文献]

[1]申海平.权力清单的定位不能僭越法律[J].学术界，2015，(1)：130-131.

[2]陈金钊.对“法治思维和法治方式”的诠释[J].国家检察官学院学报，2013，(3)：85.

[3]邢国忠.社会主义法治理念教育研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011：228.

[4]王利明.负面清单管理模式与私法自治[J].中国法学，2015，(4)：40.

[5]关保英.权力清单的行政法价值研究[J].江汉论坛，2015，(1)：114-121.

[6]杨伟东.行政权力清单制度的意义和落实[J].中国法律，2014，(1)：20-23.

〔责任编辑：王宏宇马琳〕

[中图分类号]D922.1

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)02-0092-05