农村基层协商民主建设的问题扫描与路径建构——基于农村“空心化”现象的理性透视

2016-03-01白启鹏闫立光

学术交流 2016年2期

关键词：空心化制度农村

白启鹏，闫立光

(1.吉林大学马克思主义学院，长春 130012；2.大庆师范学院思想政治理论课教研部，大庆 163712)

政治学研究

农村基层协商民主建设的问题扫描与路径建构
——基于农村“空心化”现象的理性透视

白启鹏1，闫立光2

(1.吉林大学马克思主义学院，长春 130012；2.大庆师范学院思想政治理论课教研部，大庆 163712)

[摘要]农村基层协商民主是协商民主思想在中国农村的具体体现，对中国农村民主政治发展具有重要作用。农村“空心化”现象是分析和研究农村基层协商民主不可回避的一个重要社会现实。随着中国城乡关系的转型，农村出现了“空心化”现象，农村基层协商民主建设遇到了现实困境，具体表现为农村基层协商民主参与主体的缺席、协商治理结构的失衡和民主协商过程的空洞。针对农村“空心化”视域下农村基层协商民主发展的困境，从村官嵌入和务工回流二元参与主体机制的建构，正式组织与非正式组织双方协商治理结构的设计，协商民主四个基本程序的制度安排等三个层面进行了路径建构，以更好地推动农村民主政治健康有序发展。

[关键词]农村“空心化”；农村基层协商民主；制度

农村基层协商民主是农村民主政治发展的基础性工程，是农村治理的新范式，是推进国家治理现代化的重要基础。近些年来，中国城乡关系加速转型，农村人口大规模的外流，尤其是高素质青壮年村民的流出，导致农村“空心化”现象日益凸显，这一农村现实状况对农村的政治、经济、文化和社会的发展造成了一定程度的影响。为此，笔者以农村“空心化”为切入点，就“空心化”视域下农村基层协商民主发展面临的问题以及如何推进农村基层协商民主的发展进行了初步的探究，旨在为农村民主政治的实践做些贡献。

一、“空心化”现象：农村基层协商民主发展的重要现实问题

农村是基层协商民主实践的重要场域，这一场域自身系统演化与运行的状态在很大程度上决定着农村基层协商民主建设的进程和效果。农村“空心化”现象作为农村地域系统演化的一种特殊阶段和城乡转型发展的一个历史过程，是改革开放以来中国现代化发展中农村真实状况的写照。据相关资料显示，“20世纪90年代以来，我国城镇化率以年均近1.2%的速度递增，农村人口不断向城镇转移，成为人口城镇化的主要方式”[1]。并且，目前中国正在经历着历史上最大规模的人口流动，国家卫生计生委副主任王培安在2014年7月5日举办的“新型城镇化与流动人口社会融合”论坛上，明确指出：“我国人口流动从上世纪80年代的600万增加到2013年的2.45亿。其中80%的人口是从农村流入城市。”与此同时，农村地区的人口数量不断减少，特别是年轻人的比重日渐降低，使得留守儿童、老人、妇女成为农村社会发展的主体，农村“空心化”现象开始凸显，其主要表现为：农村流出人口规模不断扩大，留守人员的素质下降；农村人口参与公共事务的治理水平不高，农村组织发展不完善；农村社会服务水平较低，基础设施建设落后，这些现象是新时期研究和推进农村基层协商民主面临的重要社会现实问题。

协商民主理论在中国农村实践的前提条件是要对农村的现状有一个清楚的了解和掌握。问题是时代的声音，面对时代问题、分析时代问题、解决时代问题是一个理论的基本使命。从这个意义上说，当前协商民主理论在中国农村真正扎根，需要关切和破解农村民主政治发展的“问题”，不能“口号”式的探讨、不能单纯“抽象”式的研究，不能单纯强调“文本”的理论，需要注重“实践”的分析，需要从当前中国农村的实际情况出发考虑问题，这是当前研究中国农村基层协商民主需要转向的思维。为此，深入分析农村“空心化”视域下农村基层协商民主发展面临的现实问题，在此基础上探讨农村基层协商民主的路径建构，是推动农村基层协商民主发展的重要着力点。

二、问题扫描：“空心化”现象下农村基层协商民主建设的瓶颈

在中国城乡转型发展进程中，农村人口大规模的外流造成了农村“空心化”现象的凸显。当前，中国正处于农村民主政治发展的重要时期，“空心化”现象的出现对农村基层协商民主的发展提出了挑战，具体表现在以下几个方面。

(一)参与主体的缺席

人民真正参与管理国家和社会事务，行使自己的权利，保障自己当家做主的地位是中国民主政治发展的出发点，而在中国的政治体系中又将人民决定自己事务的政治生活定位为基层民主。“基层民主建设是中国民主政治发展的基础。基层民主运行的主体是公民，理论与实践都表明，以公民为主体而展开的公民协商是基层民主的重要形态，发展公民协商是基层民主建设的重要途径。”[2]为此，农村基层协商民主作为基层民主建设的一种新范式，其运行条件也必然要求主体在场，要求主体在民主发展既定空间中有效参与和互动，以维持社会系统的均衡。如果缺少了相应的行动主体，这个社会系统就无法运转，最终阻碍农村基层协商民主的进程。

当前在中国农村，尤其是在广大中西部农村，出现了大规模人口的流出，并且流出去的人口多为农村活跃的主体——青壮年劳动力。这就使得农村在不同程度上出现了行动主体的不在场。农村基层协商民主中，村民是一个十分重要的参与主体，其在场与否对协商机制的运行产生关键性的作用。协商民主的参与强调了主体的角色和价值，当主体在场并能够完整地、自主地参与到协商民主的过程中，就会促使协商机制的良好运行；反之，当主体不在场，不仅无法参与到协商民主的过程中，还会制约协商机制的形成和发展，导致协商系统的崩溃。从理论上讲，农村基层协商民主运行的一个重要程序是由村民构成的广大选民通过投票选举出村干部，村干部以委托人的身份管理农村的各项事务，广大村民才是农村治理的真正主体，他们有权参与村务管理和监督委托人的工作。因此，农村基层协商民主缺少他们的参与，必然无法正常运行。新的历史时期，在农村“空心化”视域下，农村基层协商民主呈现出主体缺席的困境，进而影响了协商民主要素的完整性，在一定程度上导致治理结构出现断裂，这样就影响了农村基层协商民主发展的质量和水平。

(二)治理结构的失衡

农村基层协商民主的发展困境一定程度上源于现代农村治理结构的失衡。改革开放以来，中国农村社会的变迁深刻地改变着农村治理的结构，从而催生了基层协商民主与农村治理的结合。农村基层协商民主作为推进农村治理的方式，需要多元参与主体共同协商各种管理事务，在互动中达成一种均衡。农村治理结构强调“各治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系”[3]。这里，涉及的要素有村党支部、村委会、家族组织以及其他民间组织等治理主体、主体间的相互关系及其各自在治理过程中承担的角色和地位。从农村治理结构的组织性质进行分类，治理主体又可分为农村正式组织与农村非正式组织。正式组织是国家正式体制内的村党支部和村委会；非正式组织包括家族组织和其他民间组织。家族组织是由先天的血缘关系而形成的一种内生性的亲戚网络；其他农村民间组织是为了实现特定的目标而组建的稳定合作形式，包括经济合作组织、公益性组织和互助组织等。农村正式组织与农村非正式组织的各个要素互相博弈，并在其功能、地位和作用相互变化的过程中形成了治理结构的基本状况。

20世纪80年代以来，随着国家权力在农村的退出，一大部分村民开始摆脱单纯对土地的依附，转而进入城市务工、经商或从事其他第三产业。农村“空心化”视域下，农村治理结构的基本要素及功能发生了变化，从而使得农村的治理结构出现了失衡。作为正式组织的村党支部和村委会由于精英人才的流出，其治理能力日益弱化；再加上农村税费的改革，使得农村基层政权的财政呈现出紧缩，加剧组织运转的困难。在现代农村治理结构中，农村非正式组织中的其他民间组织的政府色彩较为明显，其中“约七成的村民组织都是由乡镇政府或村两委发起，由乡村干部负责管理，并参与其重大决策，仅有三成的村民组织是由能人或普通村民主导的”[4],这就削弱了其他民间组织对农村公共事务的参与能力。农村“空心化”视域下，非正式组织中其他民间组织的培育和发展受到了阻碍。农村正式组织和其他民间组织在农村“空心化”视域下功能的衰退为家族组织介入和参与农村治理创造了替代空间。家族组织在农村权力博弈中逐渐占据优势，在农村的各种事务协商和管理上更具有话语权。如此，农村的阶层分化日益明显、村民的合法权益不同程度上受到威胁。农村“空心化”视域下，以村党支部和村委会为主的农村正式组织与以家族组织和其他民间组织为主的农村非正式组织的功能发生了变化，从而引发农村治理结构的失衡。

(三)协商过程的空洞

农村基层协商民主是在农村这一特定场域内，多元参与主体按照民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度进行设计，就农村的基层公共事务进行平等的协商对话，以实现基层善治的一种重要范式。在这个过程中，实质性的制度安排是农村基层协商民主发展的关键所在，如果缺乏相应的制度安排和保障，协商民主往往会发生质变。当前，在农村已经把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督作为一种治理理念和制度逐渐建构起来，但是在实际操作中出现了一些问题，尤其在农村“空心化”视域下，很大一部分流出的村民无法真正参与协商，使得农村基层协商过程显得空洞化。

民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是农村基层协商民主的运行机制，它明确和回答了“村民参与的范围是什么，村民如何参与的问题”。民主选举是农村基层协商民主的前提和基础，它规定农村基层公共权力的合法性来源是村民的民主选举。为此，村民能否真正参与到选举过程是衡量农村协商民主程度的一个重要标准。民主决策、民主管理和民主监督则从不同程度反映了村民对农村公共权力的行使、制约和监督，其实质在于强调村民对于农村治理全过程的参与。村民通过参与基层协商民主的实践活动，实现和保障自己当家做主的真实地位，这是农村民主政治发展的本质追求。但是，农村“空心化”视域下，村民参与协商成为一种形式，多数家庭精英的焦点向外出务工转移，导致留守的老幼妇孺成为参与农村事务协商的真实主体，这些协商代表由于知识、观念和能力等自身不足无法保障协商民主的真实性、准确性和公正性。协商参与主体的这种变化，使得村民在民主选举中的意愿不能真实的表达，从而降低了民主选举的合法性和有效性；村民会议、村民议事组织等民主管理和民主决策载体在农村流出人口日益增多的情况下，村民关于土地流转、农田水利设施建设等问题的讨论和决策流于形式，典型体现为“一些村组干部采用‘流动票箱’上门征求民意”[5]。这种方式从根本上说违背了农村事务协商管理和决策的民主原则；再者，农村以财务公开制度和村务公开制度作为民主监督的基本平台，受农村人口流出的影响也逐渐凸显：一方面，留守村民大部分文化水平低、思想陈旧，较少关注村务，缺乏自主监督村务的民主意识；另一方面，村民对村务知情权的冷漠，助推了村干部隐瞒真实的村务和财务状况。这就从两个维度反映了农村人口大规模流出对于民主监督机制运行的影响。因此，在农村“空心化”视域下，农村基层协商民主的四大运行机制不同程度地出现了空洞化的现象。

三、路径建构：“空心化”现象下农村基层协商民主建设的推进

农村出现“空心化”现象，农村基层协商民主出现了一定程度的参与主体缺席、协商治理结构失衡和民主协商过程空洞等现象。针对这些问题，笔者从村官嵌入和务工回流二元参与主体机制的建构，正式组织和非正式组织双方协商治理结构的设计，协商民主机制四个基本程序的制度安排等三个层面就“空心化”视域下，农村基层协商民主如何发展做出一定的回应和思考，以更好地推进农村基层民主建设。

(一)村官嵌入和务工回流二元参与主体机制的建构

农村人口大规模流出导致了协商治理主体的缺席。社会学家帕森斯认为，具备足够数量的行动主体作为系统的组成部分，是系统内部整合及社会系统和文化模式之间整合的必要条件之一。依据此理论，一个社会系统正常运行的前提是一定数量行动主体的在场。农村基层协商民主作为农村社会系统治理的机制和平台，其能够开展协商的基本条件也要求一定行动主体的参与。在这里，参与主体在其特征上强调量和质两个层面，“量”规定了民主协商能否进行，“质”规定了民主协商的运行实效。参与协商民主的主体在满足“量”的条件下，更要重视其在“质”方面的规定性。也就是说，协商主体本身的素质、意识和能力至关重要。“协商主体具有充足的理性认知和较强的协商沟通能力是协商治理顺利实施的重要前提。”[6]农村“空心化”视域下，具有较高素质和能力的精英到城市务工、经商，再加上村干部的知识水平不高、民主理念淡化，这样就间接的产生了协商主体的不在场。为此，当前农村基层协商民需要考虑和解决的第一个问题就是引导具有理性认知和较强参与能力主体的在场与出场。

首先，建构外出务工的回流机制，引导协商主体的在场。在农村，能力较强、思想活跃、年轻力壮村民的流出大部分是由于当地缺少务工或创业的平台，外出打工、经商是整个家庭收入的重要来源。从这个实际考虑，政府要鼓励地方企业发展，为有意回乡创业的村民提供各种优惠条件和财政支持，以吸引外出务工人员回乡创业，在保障基本民生的前提下，为其参与农村基层协商民主创造时空条件；对于无法回乡的村民，充分借助和发挥新媒体的作用，通过以微信、微博、QQ等载体为依托，使身在外乡的村民能够将农村民主政治发展的意见表达出来，并间接地参与到村务的治理中，构建流出村民隐形在场的平台；注重寻根文化和村民的乡土情结，建构协商主体间歇性在场的参与环境。农村外出务工、经商等从事其他活动的村民在重要的节庆日，通常会间歇性地回到村庄，此时，协商主体的参与机会和身份又会周期性地呈现出来。为此，要重视村民的阶段性回乡，加强这一期间村民的协商互动。

其次，完善大学生村官嵌入机制，引导协商主体的出场。中国农村基层协商民主的运行水平和实效性在很大程度上依赖于基层“政治人”综合素质的提升。培育和嵌入具有较强的民主意识、创新意识的新型基层“政治人”是基层民主政治发展的新需求。新时期，选拔优秀的大学生到农村基层政治组织，完善大学生村官的嵌入机制，进一步改善农村基层协商民主参与主体的素质结构，以引导具有理性认知和较强沟通能力的协商主体出场。优秀青年知识分子自觉嵌入农村基层政治组织，实现优秀人才和基层政治的高度融合，这在一定意义上，弥补了农村基层民主协商主体在“量”上的缺席和“质”上的缺陷。为此，要加强大学生村官嵌入机制建设，实现“引得来、留得住”，从政策层面为大学生的发展创造机遇和空间，构建大学生村官到农村任职的长效机制。

(二)农村正式组织和非正式组织双方治理结构的设计

农村基层治理结构是多元政治协商主体在农村基层治理中建立起来的合作关系及相应的合作机制。“通过多元主体合作催生农村基层治理空间的创新再造，形成多元主体合作治理的格局，将是中国农村基层社会治理未来发展的趋势。”[7]在农村基层治理中，不同的主体或组织构成一个有机整体，并且每一个部分都有自己独特的功能和价值。农村基层治理得以有效运转，需要调动和发挥各个协商主体的能动性。农村正式组织与非正式组织作为农村基层协商民主制度参与主体的组织载体，需要各自协调和补充，以合理利用农村的社会治理资源，构建和设计双方协商治理农村基层事务的平衡结构。当前，农村“空心化”视域下，农村基层协商民主的治理结构一定程度上表现出失衡，为此，要以“空心化”为切入点，推动农村治理结构的合理化，助力农村基层协商民主制度的发展和完善。

首先，加大农村正式组织的建设力度，发挥其在农村基层协商民主中的主导地位。以村党支部和村委会为主要载体的正式组织从大方向上决定农村基层治理的程度。村党支部是国家权力在农村基层协商治理过程中的在场，是农村基层协商民主机制运行的领导者，在农村“空心化”视域下，要在继续完善大学生村官政策和制度建设的基础上，选派县镇干部到农村任职，并且由财政承担其工资，弥补农村人口大规模流出所出现的农村治理精英的缺失，推动村党支部的组织建设，以明确其在农村基层治理中的职责和权限，真正成为农村基层协商民主的“组织者”，而不是“决策者”。村委会作为农村基层协商治理的实体，要在村党支部的领导下发挥好其在农村公共事务中的自治职能。当前，农村人口的流出一定程度上减少了村干部的来源基数。为此，要采取可行性措施吸引土生土长的外出务工村民自愿返乡，扩大村委会的来源渠道，提高村委会的自治能力和村民参与农村管理、服务的能力，保障村委会的治理资源和治理空间，切实提高正式组织在农村协商治理和基层民主制度建设中的主导作用。

其次，不断弱化家族组织在农村基层协商治理中的社会影响，大力培育和发展其他民间组织，推动农村非正式组织的合理化发展。要不断弱化家族组织在农村基层协商治理中的社会影响。当前，在一些农村，家族组织的格局和规模影响着村党支部、村委会和新型其他民间组织在公共权力方面的配置，尤其是对于基层政权组织选举和人事安排的影响。具体表现为：家族组织为了其自身的利益往往通过拉票、贩票、甚至是暴力干扰农村民主选举，破坏选举制度；甚至在一些地区，乡镇领导人在农村干部选拔问题上，存在着任人唯亲的情况。从这一层面上来说，家族组织的过度膨胀使得农村基层出现村政的家族化和家族的政治化，干扰农村政策的落实和村务的协商。相反，以互助性、服务性、公益性为特征的其他民间组织是扩大村民有序政治参与的重要方式，有助于协调村民的要求和行为，把其较为分散化的利益诉求和非法参与转化为有组织的、有序的参与。所以，要采取各种方式，鼓励、支持和推动农村其他民间组织的建设，加强与高校、科研机构的结合，用科学理论指导农村社会组织的健康发展。要不断扩大和保障农村其他民间组织参与基层协商民主的活动空间，使其成为能够与村党支部、村委会等正式组织形成一种平等、竞争、协商和合作的关系，以提高它在基层协商民主中的话语权，提高农村基层协商民主的实效性。为此，要逐渐弱化家族组织的作用和影响，并且不断发挥农村正式组织和其他民间组织的社会保障和公共服务功能，使其逐渐替代家族组织势力在农村基层协商治理的地位，进而促使家族组织势力逐渐淡出农村基层政治生活。

(三)协商民主四个基本程序的制度安排

“协商民主有自身的工作程序和方法，要做好协商民主，必须注意协商细节、程序和过程本身。”[8]民主选举、民主决策、民主管理和民主监督作为农村基层协商民主机制四个基本运行程序，其本身设计是否科学是否合理和完善在很大程度上决定着农村基层协商民主机制的实施效果。目前，从整体上来说，基层协商民主的四个基本程序作为制度已经建立起来了。但是，在实际运行过程中，没有能够达到预期的目标。再加上，新时期农村由于人口流出而出现的“空心化”现象，在一定层面上弱化了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的运行机制和功能。为此，农村基层协商民主机制必须在农村“空心化”的视域下，进一步加强机制的建设和完善，避免协商过程的空洞，真正从制度安排和程序设计层面优化农村基层协商民主的实质性内容。

首先，完善农村基层协商民主选举的制度安排。民主选举过程实际上是村民授权给村委会的过程，在这个过程中村民参与程度决定了“权力获得”的合法性的程度。当前，在农村民主参与主体缺失的情况下，必须加强农村基层协商民主选举的制度设计和安排，推动制度创新。要针对性地设计民主选举制度，就村民在协商治理中的缺席而无法行使其政治权利的现实，应将农村选举工作尽量安排在村民返乡探亲的高峰期，并且建立起与外出务工村民沟通的网络机制，从而保证和扩大村民的政治参与程度。同时，及时准确地把候选人的相关信息传递给外出村民，使得他们能够跨越空间的距离充分了解候选人的基本状况，在防止和避免农村民主选举流于形式的前提下，提高农村民主选举的公正性，实现真正意义上的民主选举。

其次，加强农村基层协商民主决策的制度设计。比较完整的民主政治，不仅要保证人民依法行使民主选举，也要保证人民依法行使民主决策权利，防止出现“选举时漫天许诺、选举后无人过问”的现象。为此，“空心化”视域下优化农村基层协商民主决策制度是维护村民参与民主协商全过程的重要环节，也是提高农村事务决策合理化的必要前提。针对当前农村人口流出的现状，应不断增强留守村民的民主意识，调动其参与民主决策的积极性，完善留守村民参与农村公共事务的利益表达机制，使其对农村事务的决策产生强烈的归属感和认同感。要借助新媒体建立倾听和征求外出务工人员意见的常态机制，最大程度上反映和尊重村民的意愿。并且，村干部要根据实际制定严格的民主决策程序，对于事关村民切身利益的重大事项，尽可能地让村民共同商议、共同决定，使民主决策在主体流失的情况下实现协商结果的公正化。

再次，促进农村基层协商民主管理的制度建设。民主管理是村民参与农村治理的直接行为，是村民行使民主权利的实体，是农村基层协商民主机制建设不可或缺的内容。面对农村大规模人口的流出，许多农村出现了民主管理的弱化现象。为此，促进民主管理机制建设是当前推进和完善农村基层协商民主制度发展的重要举措。针对民主管理的弱化，一方面要建立网络化管理体系，使长期在外务工的村民能够借助手机、电脑等媒介参与到农村各项事务的管理中来，保证和扩大村民民主管理的参与性和有效性；另一方面要定期对留守村民进行培训，通过讲解和宣传，使他们不断学习和认知协商、决策相关知识和技巧，进一步加深对民主、协商、责任和义务的理解，提高参与民主管理的积极性和主动性。从流出村民和留守村民双重维度入手，加强民主管理制度建设。

最后，推动农村基层协商民主监督的制度创新。民主监督是农村基层协商民主制度中一个十分重要的实质性内容，它主要回答和解决的是村民如何进行权力监督的问题。在农村人口不断流出的情况下，已建立、确定的民主监督程序和内容开始出现了一定程度的失灵。为此，需要加强民主监督制度建设和创新，使其成为农村基层协商民主的新生长点。其一，要规范和加强对于选举投票全过程的监督，使村民选出理性的委托人；其二，要制定村民对于集体土地流转、公共设施建设、财务预算等重大公共事务的监督程序、制度，完善和创新村民广泛参与的民主评议会，使村民充分享有民主监督的权利；其三，要加强对于“空心化”视域下村干部和村委会绩效的监督，让村民有权罢免评价和考核结果差的人员，真正体现权力监督的民主性。

结语

农村基层协商民主是中国特色社会主义民主最广泛而深刻的实践，是发展中国特色社会主义协商民主的基础性工作，其本身的发展、完善关系着国家民主的建构。笔者以农村“空心化”为切入点，探讨了农村“空心化”视域下，农村基层协商民主的现实困境和路径设计，旨在强调农村民主政治的发展，既要从宏观的顶层设计的维度进行把握，也要从微观的、时代的维度进行分析，以解决不同时间、空间和条件下农村基层协商民主发展的难题。总之，农村基层协商民主建设作为一个系统工程，在党和国家的正确领导下，通过村民不懈的努力，一定会达到“各美其美、美美与共”的协商共治局面。

[参考文献]

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[3]马宝成.乡村治理结构与治理绩效研究[J].马克思主义与现实,2005，(2):41-47.

[4]周春霞.农村空心化背景下乡村治理的困境与路径选择——以默顿的结构功能论为研究视角[J].南方农村,2012，(3):68-73.

[5]王玉娟.农村空心化背景下留居农民参与村级公共事务路径思考[J].理论与改革,2011，(5):101-102.

[6]胡永葆,杨弘.中国农村基层协商治理的现实困境与优化策略[J].理论探讨,2013，(6):21-24.

[7]庞娟.农村基层治理空间重构:一个三维框架[J].领导科学,2014，(11):12-15.

[8]何包钢.协商民主[M].北京:中国社会科学出版社,2008:106.

〔责任编辑：冯胜利〕

[中图分类号]D621

[文献标志码]A