襄阳市基本公共服务体系建设的反思与举措

邹 丹，陈新剑，钟爱军

（1.襄阳职业技术学院， 湖北 襄阳 441050；2.襄阳广播电视大学， 湖北 襄阳 441021）

根据十八大报告[1]和十八届三中全会公报[2]的文件精神，关于基本公共服务体系建设方面，在质量上，作为职能转变的重要环节，政府应当加强和优化各类公共服务的提供，均等化、全覆盖地提供基本公共服务；在方式上，政府要从原来的主供方变为主导方，充分发挥和利用市场机制，鼓励更多专业社会组织参与，加大政府购买公共服务的力度，加大国有资本对公益性企业的投入，提供更优质的公共服务；在权责上，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任，区域性公共服务作为地方事权。简言之，质量提升、方式转变、权责明确是文件对政府推进（基本）公共服务体系建设的总体要求。

新常态下襄阳面临持久而激烈的区域经济发展竞争，[3]若想获得持久领先稳定的发展速度，并最终获得区域性中心城市的地位，[4]归根到底需要充分吸引、汇聚和利用各类人才和资源。而完善的基本公共服务体系是调差距、促公平、保稳定的关键性社会福利，是一个地区对人才和资源吸引力产生的基础。所以加强基本公共服务体系建设是改善民生、发展经济的基础，值得对“十二五”时期的建设情况进行阶段性的总结与反思，并对“十三五”时期的建设思路和措施进行梳理。

一、“十二五”时期襄阳市基本公共服务体系建设总结与反思

通过对“十二五”时期襄阳市基本公共服务体系建设成效的梳理，①总体上，襄阳市能在保持经济持续高速增长的同时，卓有成效地进行基本公共服务体系的建设，在大多数方面取得令人瞩目的成绩；但随着区域经济规模的扩大、城市化率的提升和民众生活水平的提高，在环境保护和社会保障方面面临越来越大的压力和挑战。为了在“十三五”期间更为有效地推进襄阳市基本公共服务体系建设，巩固襄阳区域竞争优势，助力万亿工业强市和汉江流域中心城市发展目标的实现，从以下五个方面进行总结和反思。

（一）“十二五”时期襄阳市基本公共服务体系规划系统性较弱

首先，在时间上，更高层级的基本公共服务体系规划也是在“十二五”期间才逐级提出。比如，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》是2012年5月16日[5]才在国务院常务会议上讨论通过，而《湖北省基本公共服务体系“十二五”规划》是在2013年10月9日[6]向各市、州、县人民政府，省政府各部门印发组织实施的。

其次，从层面和内容上，各地的“十二五”基础公共服务体系规划基本止步于省级层面，并且只是在国家规划基础上进行简单的拆分，没有深入地研究和系统地规划。基于以上客观情况，襄阳并未系统性制定本地的基本公共服务体系“十二五”规划，以上部分的成效统计和达标与否，是根据各个主管部门自己制定的“十二五”发展规划进行相应的梳理考核，因此和《国家基本公共服务体系”十二五”规划》体系相比显得更为松散，各指标之间缺乏联系，系统性因而较弱。

（二）“十二五”时期襄阳市基本公共服务体系建设效率较低

缺乏系统规划，必然会在整体层面上降低建设的效率。另外，没有充分发挥服务型政府的角色，从提升襄阳地区核心竞争力的角度去认识基础公共服务提供的意义，也是原因之一。最后，供给方式有较大的改进和完善的空间。在“十二五”期间，政府在很多方面充当了基本公共服务的主要供给者，未能充分利用市场机制，鼓励调动各类社会组织充分参与，这也降低了效率增加了成本。

（三）“十二五”时期襄阳市基本公共服务体系建设特色缺乏

从统计资料来看，各部门“十二五”规划的指标多是参考对应上级部门的条块化标准，未充分统筹考虑襄阳本地禀赋资源、社会经济发展现状及目标、区域竞争比照压力、达标预计成本等因素，这样的条块分离的指标体系对提升区域竞争力的作用有限。衣不合体，自然难显特色。

（四）“十二五”时期襄阳市基本公共服务体系建设保障不足

中央和地方各级政府在公共服务供给上的权利和责任对应不够明确，公共服务项目预算体系运作缺乏依据，地方政府财力较为紧张，项目运作监管机制有待完善。没有执行严格的预算制度，在财力有限的情况下，超规划项目的资金不能调整到资金不足的项目上去。

另外，2014年国务院43号、[7]45号[8]文件分别规范了地方政府的发债权和将地方政府收入和支出纳入预算，并依法监督。所以在未来公共服务建设上，特别要注意合理规划、提升效率，既满足本地需求，又符合预算量力而行，使得基础公共服务体系建设切实得到保障。

（五）“十二五”时期襄阳市基本公共服务体系建设均衡性有待提高

“十二五”期间部分基础公共服务项目投入较大，并超额完成任务，如公路交通基础设施建设、保障住房建设；部分项目因历史遗留问题或标准过低，未能完成任务且民众较为关注，比如失业保险参保率和环境安全方面的污水处理、空气污染和森林覆盖等。此外，还有未纳入“十二五”规划的项目，比如城市地下管网系统改造等，在未来会列入服务体系之中。[9]所以，均衡性既涉及政府投入资源的调配，又对应本地民众最关注的公共服务需求，两方面结合好，才能让资源投入更有效率。

1.4 VM模型小鼠制备 参照文献进行动物模型制备［5］，每只小鼠均接种 100 μL 100TCID50 CVB3病毒悬液，每天1次，连续注射3 d；

二、“十三五”时期襄阳市基本公共服务体系建设的总体思路及举措

（一）“十三五”时期襄阳市基本公共服务体系建设的总体思路

在充分领会十八大及十八届三中全会精神的基础上，通过做好政府职能转变、改进服务提供方式和明确权责划分来为襄阳地区居民提供高质量、全覆盖、均等化的基础公共服务。襄阳地区基础公共服务体系项目内容和标准不低于国家及湖北省制定的基础公共服务体系“十三五”规划，并结合襄阳本地社会经济发展现状，科学、系统、务实地制定体现区域竞争力的《襄阳基础公共服务体系“十三五”规划》，为襄阳成为汉江流域中心城市打下坚实的基础。

现阶段，在全国范围来看，襄阳城市竞争力处于起步上升期。如仲量联行2015年4月，将襄阳列入“中国城市60强”（第59位）中的三线起步型城市；[10]中国社科院2015年5月15日发布《2015年城市竞争力蓝皮书》，在2014中国城市综合经济竞争力排名中，襄阳上榜百强（第74位），[11]比去年提升了26位。在这种情况下，一方面，应当让襄阳本地居民能够从基础公共服务上享受到区域社会经济发展的成果，并产生足够的吸引力吸引人才和资源促进区域发展；另一方面，作为起步发展阶段的新兴城市，要把重心放在保障基础、激发活力上面，促进襄阳社会经济的可持续发展，防止陷入不可持续的高福利陷阱。这两个方面要拿捏准确。在收支平衡的基础上，形成可持续发展的良性循环，需要注意以下两组关系。

首先，要处理好居民福利保障和经济活力激发之间的关系。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确指出：“享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。”[12]作为社会福利系统完整的体现，基础公共服务体系既应该让居民充分享受到本地区经济发展的成果，但不要形成过高的、激励不当的福利保障，进而增加过多税收负担，减低区域经济发展活力。在这个方面有许多高福利国家和地区的经验教训可以借鉴。而且，社会福利水平的调整通常具有只升不降的单向性，所以在财权事权相匹配的情况下，区域性基本公共服务的预算主要对应本地经济发展水平，没有长期持久活跃的经济增长是难以保持高水平的福利保障的。

其次，要处理好运行效率与系统风险之间的关系。一方面，在政府转型、供给方式改进和新技术（如移动互联网）应用方面，基础公共服务的供给效率有着巨大的提升空间，在同样的预算下，可以提供更多更好的区域公共服务；另一方面，进行基础公共服务体系规划的目的就是向公民成体系地提供基本的社会福利，前瞻、科学、系统的规划也会明显地提高社会福利供给的效率，节约大量的社会成本。但区域全覆盖、均等化为期五年的社会公共服务体系是一个非常复杂的工程系统，同时其对应的是具有刚性需求的基础社会福利，面对中长期内必然面临的各种风险波动，系统的运行成本不会是简单的线性变化，也就是说系统的抗风险的稳定性需要特别关注。[13]所以，要想有效率地运行整个基础福利系统同时保证其稳定性，必须加强其系统风险的研究和防范，比如关键领域的黑天鹅事件。[14]

到2020年，覆盖全市城乡居民的基本公共服务体系比较健全，基本公共服务均等化实现程度走在全省前列。主要目标包括以下四个方面：一是制度体系完备，体系长期可持续运行。基本生活服务、基本发展服务、基本环境服务和基本安全服务体系完善，不低于国家和省级标准，符合襄阳特色，可持续稳定供给。各项基本公共服务省级标准及其动态调整机制建立实施，资源配置、管理运行、服务供给、评估监督等各项机制全面建立。二是供给有效提升，匹配区域中心城市地位。大力实施公共服务质量提升工程，在提升效率的同时，基本公共服务体系增域、加项、提标、扩面，基本公共服务预算支出占财政支出比重逐步提高。创新公共服务供给方式，引导更多社会力量参与，基本公共服务多元供给格局基本形成。三是服务更为均等，实现区域内全面覆盖。县（市、区）间人均基本公共服务财政支出水平差距逐步缩小，农村和欠发达地区基本公共服务投入占比进一步增加。县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）基本公共服务设施标准化水平明显提高，县域内基本公共服务均衡发展基本实现。四是居民更加满意，根据意见动态地实施调整。以基层为重点的基本公共服务网络全面建立，城乡居民能够就近获得基本公共服务。基本公共服务需求表达机制有效建立，中长期内根据发展阶段内新的情况新的问题，及时做出动态调整，社会满意度明显提高。

（二）推进“十三五”时期襄阳市基本公共服务体系建设的主要举措

基于襄阳市未来的发展目标，结合“十二五”基本公共服务体系建设和发展情况，为更好地推进襄阳基础公共服务体系建设，提出以下五个方面的举措。

1.科学系统规划，有特色地提供基础公共服务：在国家和湖北省基本公共服务体系“十三五”规划发布之前，襄阳市同步进行相应的系统性调查，并针对关键性问题专门立项研究，结合襄阳地区具体情况达成共识，拟定备选预案。

2.改进供给方式，高效率地提供基础公共服务：服务型政府的定位与转型，公共服务供给方式的转变是提高效率的关键。政府必须从原有的“万能”的大政府转型为精简高效的“小”政府，变主供为主导，从投资发展型政府，变为运用服务性政府。充分发挥和利用市场机制，加大政府购买力度，鼓励社会组织参与，引导企业参与公益投入，推进事业单位体制改革，更多地采用现代信息技术降低成本。这些供给方式的创新和改进都会提升供给效率，并调动整合更多的社会资源。

坚持政府主导，充分调动社会资源，逐步形成有序竞争和多元参与的基本公共服务供给机制，提高服务效率。

加大社会组织扶持力度，重点培育慈善公益类、基层服务类、行业组织类社会组织。充分发挥社会组织在基本公共服务需求表达、服务供给与评价监督等方面的积极作用，适合由社会承担的基本公共服务事项以购买服务等方式交由社会组织承担。大力发展慈善事业和志愿服务，发挥慈善在基本公共服务资金筹集和服务提供等方面的作用，促进志愿服务经常化、制度化和规范化。美国的非营利组织发展的历史、规模和效率都是值得借鉴的。据统计，在美国，每两个成人就有一个（总数超过8 000万）是以志愿者的身份为一家或多家非营利组织工作，即使按照最低工资标准，其换算工资总量也相当于美国国民生产总值的5%。从生产率、工作范围和对社会贡献而言，美国非营利组织在过去几十年里获得了巨大的发展。为此，现代管理学之父彼得·德鲁克专门撰文，阐释美国非营利组织带给商业界的启示。这对中国区域公共服务的供给方式的转变也有很好的启示和借鉴。[15]

在政府实施有效监管、机构严格自律、社会加强监督的基础上，扩大基本公共服务面向社会资本开放的领域，充分利用债券、信贷等多种融资形式，拓宽基本公共服务资金来源。鼓励和引导社会资本投资建立非营利性公益服务机构，探索公共服务项目经营权转让机制和民间投资公共服务的财政资助机制。更多地采取直接补需方的方式，增强公民享受服务的选择权和灵活性。推动社会资本兴办养（托）老服务和残疾人康复、托养服务等机构以及建设公共文化体育设施。积极采取招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式扩大政府择优购买公共服务的规模，提供基本公共服务的民办机构，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定等方面与事业单位享有平等待遇。

按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，分类推进事业单位改革，完善法人治理结构，逐步建立现代事业单位管理体制和运行机制，使事业单位真正转变为独立的事业单位法人和公共服务提供主体。对提供基本公共服务的事业单位，要强化公益属性，加强政府投入、资源保障和监督管理。

加强信息平台建设，促进不同部门信息资源整合共享。积极利用信息技术提高公共服务机构管理效率，创新服务模式和服务业态。

3.健全保障机制，可持续地提供基础公共服务：坚持区域基本公共服务水平与襄阳本地经济社会发展水平相适应的原则，建立基本公共服务财政支出增长长效机制，严格执行预算制度，积极争取转移支付，获得更多财政支出。

推进收入、预算、支出规范统一的公共财政管理改革。优化财政支出结构，完善财政支出标准体系，确保财政新增财力足够的比例用于基础社会福利。大力提升欠发达地区和薄弱环节基本公共服务水平。适当加大国有资本经营预算对基本公共服务的投入力度。严格执行预算制度，严格管理资金运行，防止出现大额亏空。[16]

按照县域内基本公共服务均等化的要求，逐步提高县级财政财力分配中的比重，逐步提高县级基本财力保障水平。县级政府要强化自我约束，科学统筹财力，规范预算管理。完善激励约束机制，根据基层工作实绩实施奖励。

创新转移支付制度，充分发挥专项转移支付和一般转移支付两者优势，推进专项性一般转移支付管理改革。增强政府宏观调控能力，优化政府财力资源配置，进一步发挥财政资金使用效益。适当提高一般性转移支付比重，加大对重点生态功能区、禁止开发区域等的转移支付力度。规范专项转移支付，充分发挥专项转移支付资金促进基本公共服务均等化的积极作用，加大转移支付力度。

4.动态评价监督，全覆盖地提供基础公共服务：建立基本公共服务绩效评估、监督、问责机制，将基本公共服务绩效纳入政府考核问责体系，规范并引导政府和公共服务部门的职责行为。

实施基本公共服务均等化实现度评价制度（评价指标体系及评价制度另行制定），合理确定评价办法、指标体系及权重、目标值。市、县（市、区）两级建立年度评价工作机制。完善基本公共服务评估报告制度，定期发布基本公共服务综合指数和评估报告。充分利用信息网技术，定期调查本地居民对基础公共服务体系特定领域的满意程度，及时发现问题，研究解决。鼓励多方参与评估与反馈，积极引入第三方评估机构。

加强对基本公共服务项目过程监督和检查，形成各负其责、逐层逐级抓落实的推进机制。实施季度督查通报制度，各级向上级及时反映基本公共服务均等化工作的实施情况。健全基本公共服务预算公开机制，规范资金使用。定期编发均等化专刊，加强对各级政府履行基本公共服务职责的动态监测、评估，形成全社会共同关注、合力推进基本公共服务均等化的良好氛围。

建立“任务项目化、运作协同化、督查动态化、绩效考评化”的工作机制和问责机制。强化激励约束，完善政府部门年度目标责任制考核办法，将基本公共服务均等化实现度评价结果，纳入各级政府领导干部政绩考评体系。开展基本公共服务财政资金绩效评价，对挪用下拨资金、不按规定使用资金和未按时达标的区县，按相应规定进行处罚。建立基本公共服务设施建设质量追溯机制，对学校、医院、福利机构、保障性住房等建筑质量实行终身负责制。建立生态环境破坏终身追责制。

5.持续深入研究，高质量地提供基础公共服务：“十三五”期间基础公共服务体系建设涉及行业领域广，系统综合性强，时间跨度宽，波动风险大，政府转型运作经验不足，要想高质量持续稳定运行，虽然有国内外城市发展的经验可以借鉴，但结合到襄阳本地具体情况，许多问题需要长期跟踪，深入研究，找到最佳解决方案。支持本地高校和部门建立专门的研究机构，组建和培养专门的专家学者团队，持续关注和深入研究建设过程中的各项问题，提供最符合襄阳区域特点的解决方案。

注 释：

①统计资料来源于统计局、经信局、科技局等20余个襄阳市行政部门，篇幅所限，不一一列示，具体数据情况参见《襄阳市“十三五”推进基本公共服务体系建设研究》报告。

［1］胡锦涛.十八大报告（全文）坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2012-11-19）[2015-07-11].http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

［2］中国共产党十八届三中全会公报发布（全文）［EB/OL］.（2013-11-14）[2015-07-11].http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm.

［3］邹丹.区域竞争局限条件下中部新兴城市品牌建设的经济学分析[J].湖北文理学院学报，2013（8）：73-76.

［4］明晰“襄阳路径”加快汉江流域中心城市建设步伐［EB/OL］.（2014-07-26）[2015-07-11].http://www.hj.cn/html/201407/26/2655314 307.shtml.

［5］中国政府网.温家宝主持召开国务院常务会议［EB/OL］.(2012-05-16)[2015-07-11].http://news.xinhuanet.com/2012-05/16/c_111967338.htm.

［6］省人民政府关于印发湖北省基本公共服务体系“十二五”规划的通知［EB/OL］.（2013-10-28)[2015-07-11].http://gkml.hubei.gov.cn/auto5472/auto5473/201310/t20131028_476004.html.

［7］国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发 〔2014〕43号 ［EB/OL］.(2014-09-21)[2015-09-11].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/conte nt_9111.htm.

［8］国务院关于深化预算管理制度改革的决定国发〔2014〕45 号［EB/OL］.（2014-09-26）[2015-09-11].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.

［9］国务院：用 10 年时间解决城市内涝［EB/OL］.(2013－09－17)[2015-09-11].http://www.xf.gov.cn/news/txyl/201309/t20130917_439735.shtml.

［10］中国城市60强排行榜出炉 北京力压上海成第一[EB/OL］.（2015-04-10）[2015-07-11].http://news.163.com/15/0410/07/AMQT 602400014AED.html?bdsj.

［11］湖北三城市上榜全国城市百强 襄阳排名提升26位[EB/OL］.（2015-05-19）[2015-07-11].http://www.hb.xinhuanet.com/2015-05/19/c_1115339443.htm.

［12］国务院关于印发国家基本公共服务体系 “十二五”规划的通知[EB/OL］.（2012-07-20)[2015-07-11].http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.

［13］（美）纳西姆·尼古拉斯·塔勒布.反脆弱性——从不确定性中获益[M].北京：中信出版社,2014.

［14］（美）纳西姆·尼古拉斯·塔勒布.黑天鹅——如何应对不可知的未来[M].北京：中信出版社,2008.

［15］（美）彼得·德鲁克.德鲁克管理思想精要[M].北京：机械工业出版社，2009.

［16］养老金“亏空”显著扩大 18 个省份收不抵支[EB/OL］.（2015-07-02）[2015-07-11].http://news.163.com/15/0702/18/ATHQDN 0M0001124J.html.