网络舆论下政策议程设置研究的文献综述

2016-03-01赵艺扬

西部学刊(新闻与传播) 2016年5期

赵艺扬

网络舆论下政策议程设置研究的文献综述

赵艺扬

摘要：本文以网络舆论为切入点，结合网络时代背景对政策议程设置的研究成果进行文献综述，在研究文献的梳理上，从网络舆论研究、政策议程设置理论研究、网络舆论与政策议程设置研究出发，立足国外文献和国内文献来分别梳理。从概念界定、研究对象特点、模型、影响因素、功能和优化路径等方面对政策议程设置理论在网络舆论下的研究分类进行整理。最后，本文提出了目前网络时代政策议程设置理论研究中存在的问题，并指出该领域的研究前景。

关键字：网络时代；政策议程设置；文献综述

引言

近年来，随着互联网的兴起，越来越多的人开始借助微博、微信等网络平台对时事政治、社会热点问题和社会事件发表自己的看法和观点，通过分析讨论进而逐渐形成有巨大社会影响力的网络舆论。在网络时代，人们借助交互式网络媒介发表自己的观点、交换彼此的认识，形成了代表广大民意的公众意见。当前，网络舆论、网络民主、网络权利、网络决策等日益成为影响政治发展的重要因素。网络舆论的快速发展，势必会影响政府的公共决策以及政府公共政策议程设置过程。因此，在网络背景下政治系统能否完成自身调适，能否实现政策议程设置方式的转变是一个值得探究的问题。本文对当前国内外网络舆论下政策议程设置的研究现状进行分析和归纳，梳理了网络舆论、政策议程设置、网络舆论与政策议程设置的概念、特点、模型、影响因素、优化路径等研究内容，并提出了我国目前研究的不足和未来研究工作的展望。

一、网络舆论的相关研究

（一）国外学者对网络舆论的研究

对于网络舆论这个问题，国外学者的研究主要侧重于宏观方面，将其归于大众媒体中进行研究，并没有形成一个单独的、系统的研究。少有的几篇对网络舆论的研究，也主要集中在其对社会的重大作用上，而就事论事地对网络舆论的形成、特点等的微观研究较少。王一曼在《多源流理论下网络舆论触发政策议程设置的研究》[1]中认为国外出现这种现象是由于西方可以保证一定的话语独立性和自主性，这使得网络舆论这一概念所引起的注意力程度不及国内高，且网络舆论对政治的影响主要体现在政治选举过程中。国外学者从三个角度，对大众传媒进行了研究。

第一，从传播学的角度来研究网络媒体是如何传播的。美国社会学家曼纽尔•卡斯特在《信息时代三部曲：经济、社会及文化》[2]一书中提到了新社会结构正逐渐构建，现代社会正在发生剧烈变化：报纸、电视、广播等传统大众媒体的出现改变了人们的生活方式，但人们只是这些传播媒介的被动接受者；而在网络时代，大众媒体不再具有强制性，人们可以自行选择接受的内容和方式，平等的互动交流成为可能。

第二，从社会学角度研究网络媒体是如何进行社会控制的。曼纽尔•卡特斯在《网络社会的兴起》中对信息化社会进行了详细的研究，提出网络“是支配和改变我们社会的源泉”，[3]将构成一个高度动态、开放的新社会形态，给人类社会带来全新的体验，同时也蕴含着社会、政治等巨大的变革潜力。

第三，从政治学的角度研究网络民主。凯斯•桑斯坦在《网络共和国——网络社会中的民主问题》[4]中指出互联网具有双重性，它既可以对人们的言论、观念和价值进行有效地维护和传播，又可以破坏和摧毁其价值，因此，号召全社会要高度重视互联网。美国学者马克•斯劳卡认为网络民主是在网络平台上实现的以网络为载体的民主，“人们对于网络民主的关注点主要集中在：首先，作为一种可以高效运转的媒介，其可以极大拓宽人们参政议政的渠道，民主决策的内含和外延也得到了拓宽。其次，网络自身也具有一定的弊端，比如网络自身发展和维护的不规范性以及资源使用具有不平衡性。”[5]

（二）国内学者对网络舆论的研究

网络在国内出现的时间虽然较晚，但影响着人们生活的方方面面。国内学者对网络舆论的研究也日益增多，主要侧重于微观方面。

第一，研究网络舆论的概念。谭伟在《网络舆论概念及特征》中，从传播学和舆论学的角度对网络舆论概念和特征进行了分析，这是国内首次对该问题进行研究的学术论文。他认为：“网络舆论就是在互联网上传播的公众对某一焦点所表现出的有一定影响力的、带倾向性的意见或言论。”[6]邹军在《试论网络舆论的概念澄清和研究取向》中提出“网络舆论就是通过互联网表达的社会舆论”。[7]

第二，网络舆论的特征。谭伟认为网络舆论拥有丰富性、复杂性、多元性、冲突性、难控性这五个不同于传统传媒舆论的个性。李晓秋[8]认为,网络舆论具有快速性、资源整合性、冲突性以及群体性等特征。林凌、赵亚涛[9]认为网络舆论有舆论隐蔽性和舆论公开性的统一、舆论稳定性和舆论易逝性的统一、舆论真实性和舆论虚假性的统一、舆论广泛性和舆论狭隘性的统一这四个基本特征。桑丽[10]提出网络舆论具有全民性与互动性、全球性与即时性、海量性与爆炸性、虚拟性与自行性的特点。

第三，网络舆论的形成过程。郑萍、薛冰在《网络舆论的形成机理及其影响政策制定的途径》[11]中认为网络舆论形成过程由话题集结阶段、争议辩论阶段和趋同意见形成这三个阶段组成。

二、政策议程设置的相关研究

（一）国外学者对政策议程设置的研究

国外学者对政策议程设置的研究远早于我国，相对来讲更加成熟和体系化。

1.政策议程设置的概念范畴研究。西方学者对政策议程的争论焦点主要在于政策议程的定义，即“什么是政策议程？”学术界主要从三个角度对其概念进行界定：一是问题角度，如戴维•R•伊斯顿认为政策议程是“社会问题被认定为政策问题，且被纳入决策机构的议事日程或行动计划的过程”。[12]二是政策制定者角度，如约翰•W•金登认为“政府官员在任何给定时间给予某个受关注的主题编目”就是政策议程。[13]三是公众参与角度，如拉雷•N•格斯顿提出，“社会公众在一定时期内对经济、社会和技术领域出现的特定社会问题的关注和聚焦形成公众议程。”[14]其中较为主流的两个概念界定都是从政策制定者的角度来界定的。詹姆森•E•安德森在《公共决策》一书中提到“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程”。[15]罗格•W•科布和查理斯•D•艾尔德二人在《议程建立的政治》中提出的 “一组值得政府合法关注的政治纷争，以及一组按计划应引起决策层积极密切关注的事物”。[16]

2.政策议程设置过程模型的研究。政策过程理论是政策议程设置研究的理论根源。1951年，政策科学创始人哈罗德•拉斯韦尔在与丹•勒纳合著的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》[17]中，最早提出“政策过程”的概念。他们将政策从议题发端到政策终止的整个政策制定周期分解为七个过程：信息、建议、法令、援引、实施、评价、终止，且认为政策分析者在决策的过程中可以做三种贡献：确定一项政策的目标和价值；收集和提供有关信息；提出几种政策方案及其最佳的选择。德利翁、布鲁尔和戴伊[18][19]等学者继承并扩展了这种思路，将政策看作是紧密相连的动态过程，需要针对各阶段做深入研究。

西方学者对于议程设置研究的理论学说较为丰富，相对国内来讲更加成熟和体系化。其中比较有代表性的有七个：（1）美国学者戴维•伊斯顿[20]提出的政治系统理论认为公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应，是对全社会的价值作权威性的分配。他把议程设置看作是政策制定的“看门”环节，即政治需求需要经过“看门人”的允许才能进入决策系统。（2）美国学者彼得•巴查赫和巴热兹在《权力的两方面》一文中指出“能否影响政策过程固然是权力的一面，但能否影响议事日程的设置则是权力更为重要的另一面”。[21]（3）美国学者罗杰•W•科布在《比较政治过程的议程制定》[22]一文中，将议程设置的模型划分为三种基本的模式：外部推动、内部动员以及内部推动模式，认为议程设置是政策发起者与源于系统内部或外部的“触发器”相结合的产物。外部推动模式的问题由非政府组织提出，接着充分扩展，先成为公共议程，最终进入政策性议程。内部动员模式下的议程建立过程是由政治领导创建一个政策，但要求广大公众对政策实施予以支持。内部推动模式下问题的提出不需要寻求公众的支持，它是由政府内部动员或者与政府关系较为密切的团体提出的。（4）詹姆斯•G•马奇[23]等在1972年发表的“组织选择的垃圾箱模式”中创造性地提出“垃圾桶理论模型”，他认为“垃圾箱模型下”的组织可以被描述为“有组织无政府”或者“有序的混乱”状态，这种状态下组织包含了三种特征：模糊的偏好、模糊的技术和决策者身份的模糊性。这种情况下的组织处于无序状态，就像是一个垃圾桶,其决策过程就是垃圾积累和倾倒的过程，政策议程并不是预先设计的结果，而是待解决的问题、解决方案、决策者及决策时机在“垃圾桶”中随机混合后的产物，只有在适当的决策时机，问题和决策者以及解决方案相耦合时，决策问题才会被提上决策议程。（5）约翰•W•金登[13]提出了分析议程设置过程的“多源流理论框架”，即问题、政治和政策三种“源流”。问题源流是待解决的社会问题；政治源流是影响决策者意愿的因素；政策源流是由各种利益集团提出的提案、备选方案及其他形式的政策建议。当问题、政治压力与解决办法聚合时，就可以启动公共政策议程。（6）艾伦•威尔达夫斯基的文化理论分析模型，其建立在玛丽•道格拉斯的“格—群”文化理论的基础之上，通过等级制文化、个人主义文化、平等主义文化、宿命论文化以及新增的隐遁文化来解释人们在选择社会公共问题的态度和行为。[24]89（7）内森•卡普兰(NathanCaplan)为代表政策过程的知识运用学派用“两大群体理论”(two communities theory）解释了由群体价值观差异而造成的研究者和决策者之间的沟通障碍。[25]459继而以卡罗尔•H•韦斯（Carol H.Weiss）为代表的一批学者深入研究了知识得以转化为政策的机理，比如启迪模型(enlighten model)、经典行政模型(classical bureaucratic model)、专家政治模型(technocratic model)和工程学模型(engineering model)等等。[26]426[27]

3.政策议程设置的影响因素研究。政策议程设置会受到各种因素和环境的影响，根据影响因素作用的不同，可以将其分为三类进行研究。一是推动公共问题进入议程设置的因素。西方学者把公民个人、利益集团、政治领袖、大众传媒、专家学者以及问题自身的特性都当作能够推动公共问题进入公共政策议程的影响因素来研究。二是触发政策议程的因素。詹姆斯•E•安德森在《公共决策》一书中[15]提出了推动社会问题进入政策议程的四种触发机制：政治精英介入、危机事件、抗议活动、媒体曝光。而拉雷•N•格斯顿在《公共政策的制定：程序和原理》[14]一书中将推动政策议程设置的触发因素概括为国内和国外两个维度。三是政策议程设置的阻碍因素。拉雷•N•格斯顿[14]提出了“隐蔽议程理论”，他指出政策制定过程的封闭性，表现为少数人的合谋与操纵，对公共利益造成了威胁，与政策评价的合理性与合法性不相容。

(二)国内学者对政策议程设置的研究

1.政策议程设置的概念范畴研究。张欣尧在《我国地方政府公共政策议程设置新模式研究》[28]中将我国的公共政策议程设置理论研究分为排序核心和问题核心两个维度。排序核心认为政策议程的创建就是权威机构对于社会公共问题的排序过程。如邱昌泰认为，“政策制定者对于来自社会的强烈需求釆取积极的因应行动，并将它列入政府处理公共问题的公共计划时程表，以解决公共问题,满足人类需要”，[29]这就是政策议程。曾峻认为，“公共决策机构决定是否允许某一公共问题进入议程并优先加以解决的过程”[30]是政策议程。陶学荣在《公共政策学》中认为政策议程是“那些已引起深切关注并确认必须解决的公共问题被正式列入政府商讨、规划、研究的议事程序，以决定是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程”。[31]问题核心认为公共政策议程设置的核心就是特定的社会问题能够进入决策者的视线当中，并最后产出政策。如张国庆指出：“将政策问题提上公共部门的议事日程，公共部门正式决定进行讨论和研究，并准备如何制定有效政策加以解决的过程[32]就是所谓政策议程。张金马在《政策科学导论》中认为“将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程”[33]就是政策议程。王骚认为政策议程是指“制定政策解决问题的议论、商讨、规划、研究的议事程序”。[34]

2.政策议程设置的模型研究。我国在政策议程设置研究模型上最有影响力的是王绍光教授，他在《中国公共政策议程设置的模式》[35]一文中依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种公共政策议程设置的模式：关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式。他认为：“在今日中国，六种公共政策议程设置模式依然并存。在议程设置过程中，随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现。”。[35]可以看出，议程设置正朝着 “科学化”和“民主化”的方向发展。

费久浩[36]根据议程形式的不同作用机理，将其分为媒体启动模式、权威动员模式和公众触发模式。媒体启动模式是媒体创立特定议题引起公众集体关注和反响，从而对政府形成决策压力；权威动员模式是决策部门基于某种判断提出某个议题，媒体予以宣传报道或深度解读并引起公众的共鸣和认同；公众触发模式是普通民众借助某个平台聚集起来围绕特定议题形成意见气候并引起媒体的跟进和挖掘。这一种分类较为新颖，公众触发模式也是随着网络社会的兴起而新产生的分类形式。

3.政策议程设置的影响因素研究。徐增辉和刘志光在《政治议程设置的途径分析》[38]中指出除了政府资源有限、政府承受不足外，影响政策议程设置的因素有以下五个方面：（1）人们的主观认识制约了社会问题的强度和广度；（2）政策议程设置模式单一；（3）缺乏有效的触发机制；（4）隐蔽议程的操纵和阻碍；（5）决策主体的价值偏好。

三、网络舆论与政策议程设置的相关研究

（一）国外学者对网络舆论与政策议程设置的研究

国外学者更多地是将网络舆论综合于更大范畴的大众传媒中来研究网络舆论对政策议程设置的触发，通过分析大众传媒对政策议程设置的影响，提出应该重视大众传媒的作用，但在实际应用中不应过分夸大其作用，应保持谨慎理智的态度。

美国马克思韦尔•麦库姆斯的《议程设置——大众传媒与舆论》[38]一书，从传播学的角度来分析大众媒体与政策议程设置的关系，他认为公众对于某一事情的认识和关注度之间是与传播媒介的报道数量成正比的，传播媒介越是对某一议题进行反复报道和宣传,公众对该问题的感知程度就越高。托马斯•戴伊认为大众传媒对决策的影响有三点，即为决策者发现问题并设置议程；围绕政策问题，影响别人的态度和价值观；改变投票者和决策者的行为。[39]他也特别强调大众传媒对于人们关注哪些事物而忽略其他事物会产生重要的影响。而加拿大政策学者迈克尔•豪特利[40]认为，作为社会和国家之间的纽带，大众传媒在一定程度上影响着社会和政府在一定问题和解决方案上的偏好选择，但大众传媒在政策过程中的作用也是不应该被夸大的。唐纳德•肯德在《事关重要的新闻》[41]中将传媒的报道视为政策问题的触发机制：如果问题是严重的，在得到有效曝光后，问题就会引起多数人的重视，就有机会进入政府政策议程。查尔斯•琼斯认为政府政策议程的建立包括界定问题议程、规划议程、议价议程、循环议程四个阶段。

关于网络舆论与民主政治之间关系的研究。德图佐斯[42]认为电子公告板能让人们自由地表达政治立场和观点、井然有序地开展讨论，成为扩大民主政治的有用工具。马歇尔•麦克汉卢在《人的延伸——媒介通论》[43]中预言随着信息活动的增加，政治将逐步告别代议制民主体制，开始走向全民卷入政府决策行为的全新民主体制。乔•萨托利在《民主新论》[44]中认为，随着网络时代的兴起，民主政治将会发生全面而剧烈的变化，这些变化为各个国家的民主发展提供了有效的政府治理工具，是对传统民主政治理论的致命威胁。

（二）国内学者对网络舆论与政策议程设置的研究

1.网络舆论与政策议程设置的关系研究。国内学术界对于网络舆论与政策议程的关系探讨基本分为三种。一是认为网络只是一个虚拟存在的平台，对于公共政策的影响效果微乎其微。二是认为网络对于政府公共政策的监督和影响目前虽未形成一定的体系和制度，但却极大地改变着我们的生活，在未来的发展中该理论体系也一定会完善起来。三是认为网络舆论有利于政策制定者了解网民的政策诉求，更好地倾听民意，对公共政策产生影响。同时，网络舆论也有其自身的弊端，需要小心谨慎地对待网络与公共政策之间的关系。如郭昭如在《网络舆情对公共政策的影响——以公共维权为视角的分析》[45]中提出两个观点：一是网络舆情能够对公共政策产生影响。新的治理结构中，政府并不是唯一主体，通过网络聚合成的声音，一定程度上能影响政府的决策。同时，网络舆情能否影响公共政策，影响到什么程度，与政府对网络舆情的态度以及网络舆情反映的问题是否符合政府偏好或能否改变政府偏好是密切相关的。二是网络舆情对公共政策产生的影响是有限的。网络舆情作用的发挥取决于政府态度转变、网络舆情自身缺陷的完善、公共政策民主体制的完善等因素。

目前，国内学者对于网络舆论触发政策议程的研究主要从压力模式出发，研究网络舆论中的压力如何形成进而触发政策议程的，然而网络舆论触发政策议程具有一定的随机性和偶发性,并不是所有的网络舆论都可以触发政策议程。

2.网络议程设置的过程模型研究。在论述网络舆论触发政策议程建立的过程中，吴绍山在《当下中国网络民意与政策议程建构互动关系分析》[46]中根据网络民意发挥作用的方式和路径，通过分析网络民意推动政策议程确立的典型案例，确立了网络民意推动政策议程建构的三种模式：线上与线下参与互动模式、抵制与不合作模式、多主体隐性联盟模式。

郑萍、薛冰在《网络舆论的形成机理及其影响政策制定的途径》[11]中,将网络公共舆论影响公共政策制定途径分为网络媒体与新闻媒体的互动强化、推动听证会功能的发挥、强化公民请愿与投票的诉求以及获得专家与咨询机构的支持四个方面。

陈国营在《网络媒体对政策议程设置的影响研究》[47]一文中，基于压力模式的视角，得出网络舆论与政策议程设置过程的一般路径，认为网络舆论会产生足够的压力，从而对政策议程进行触发。网络舆论对政策议程设置的影响压力包括两个方面：一是网络民意集聚的自身压力；二是网络媒体部分突破了地方和部门管制，招致上一级关注和干预从而带来的压力。这对于网络舆论与政策议程设置的研究，也是具有一定的开创性的研究。

宫月在《网络民意输入机制——政策议程设置的一种外输入机制解读》[48]中提出网络民意的输入机制的运行过程有四个阶段：一是网络话题集结阶段。在这一阶段又包括网络话题的形成和网络话题的凝聚两部分。二是公众议题争辩阶段。三是意见趋同阶段。四是向政府部门施压阶段。

陈娇娥、王国华在《网络时代政策议程设置研究》中，采用定量研究的方式，利用公民自媒体数据，分析触发公共政策议程的现象，提出政策议程设置的“自媒体触发模式”，即网络社会中应运而生的公民自媒体是当下中国政策—媒体—公众议程设置中关键的助推力。[49]

3.网络对政策议程设置的影响。鲁先锋在他的博士论文《网络背景下的政策议程设置研究》中提到：网络对政策议程的影响主要有三个方面：“一是网络自身产生的一系列社会问题，如侵犯版权、侵犯隐私、网络暴力、网络诈骗、网络色情、信息安全、网络管理等，需要政府决策者对此作出回应。二是网络对现有社会问题的强化效应，如官员腐化、暴力执法、食品安全、环境保护等。三是网络缩短了议程设置的过程。”[50]陈新喆在《网络背景下政府政策议程设置能力研究》[51]中提出网络背景下政府议程设置能力面临三个困境：政策问题选择的困境、“网意”代替“民意”的困境和网络虚假信息的困境。曾润喜、杜换霞（2015）[52]通过对网络媒介议程数据、传统媒介议程数据和政策议程数据进行实证，研究对比网络媒介议程及传统媒介议程对政策议程设置的效果。研究发现，传统媒介议程和网络媒介议程对政策议程具有正向推进作用，传统媒介议程较网络媒介议程对政策议程的影响更为显著；网络媒介议程与政策议程存在某种程度上的断裂；网络媒介的出现弥补传统媒介议程局限性，议程设置主体更加多元，议程流向发生变化。李晓秋在《网络舆论对公共政策议程的影响及其对策》[8]中提到网络舆论对公共政策议程的正面积极影响：扩大公共政策的参与主体、有利于政府掌握更多信息、网络舆论更灵活自由；其负面消极影响是信息的分化、网络环境扩大了非理性化"非规范化言论的影响。郑希平在《新媒介下我国公共政策议程设置优化研究》[53]中提出新媒介对我国政策议程设置的积极影响，表现在：反映问题，沟通民意，为我国的公共政策提供政策问题；创建议题，弥合分歧，为公共政策议程的设置提供议题输入；参与公共议程讨论，达成共识，为政策议程的设置提供民意支持；监督政府议程，维护公共政策议程设置的公共性。新媒介对我国政策议程设置的消极影响表现在：问题繁琐；议题混乱；公共议程情绪化；政府议程失真化。

4.网络社会政策议程设置的新特点。单文盛、彭佳斌在《浅析新媒体语境下政策议程设置的新特点》[54]中，从政策议程设置的传播者、传播方式、传播内容和传播效果着手，提出新媒体语境下政策议程设置的新特点：议程主体多元互动；政策主体正向“自下而上”“交互性”转变；议程内容呈现多元样化趋势；议程效果得到加强。

张允、王辰月[55]通过与传统媒体进行对比来分析新媒体政策议程设置的嬗变，并得出四个结论：一是从议程设置主体看，传统媒体的垄断地位被打破，主要表现在议程设置主体的多元化，议程设置主体地位的平等性和不同议程设置主体的互动交叉性。二是从议程设置内容看，传统媒体的权威受到冲击。三是从议程实施过程看，传统媒体的绝对主导受到牵制。四是从议程设置效果看，传统媒体的影响力受到掣肘。

费久浩[36]认为在网络社会背景下，政策议程设置正在从权威动员式向网民触发式转变。网民触发模式归属于公众触发模式，随着网络社会在中国的到来，普通民众已经越来越多地在公共政策中发挥议程设置的原发性作用。而网络社会下多数研究中所称的“公众议程”严格讲是“网民议程”，所以倾向于称其为网民触发模式。网民触发模式的基本进路为：普通民众以各种网络新媒体为平台，针对某一突发事件进行深入广泛的探讨，从而让社会大众在此议题上产生共同体验和情感共鸣；随着事态的纵深发展，伴随着利益诉求和权利主张的提出，形成强大的社会舆论和政治压力。随后，大众媒体进行报道吸引更多网民参与讨论。最终，公共决策部门决定将此问题列入优先解决的问题清单中，议程设置完成，政策变迁开始。而网络社会中网民触发模式与其他议程设置模式最本质不同在于该模式中的公众议程是“原生态的”，是“经最少过滤或审查的”，是先于媒体议程或政府议程发生的，是最少受到后两者形塑或控制的，因此也是最为接近公众真实行政诉求和利益取向的。

杨淼[56]提到网络舆论环境下我国公共政策议程设置过程的特征时，指出在网络舆论环境下我国政府公共政策议程设置模式有着积极的变化：从单向度、无政府反馈调整，到多向度、有政府反馈调整；从政府部门设置政策议题到政府部门、传统大众媒体、社会公众、专业性社会组织共同设置政策议题；从封闭固化的政府决策程序、党政部门决策权力高度固化，到开放演化的政府决策程序、党政部门决策权力向公众有限让渡。

5.网络舆论下我国政策议程设置的功能分析研究。关于网络舆论下我国政策议程设置的功能分析，国内学者对其研究涉及较少。杨淼[56]提出网络舆论环境下我国政府政策议程设置具有“扳机”“催化”“博弈”和“利益整合”四个功能。

6.优化我国网络舆论触发政策议程设置的策略选择。陈新喆在《网络背景下政府政策议程设置能力研究》[51]中针对政府议程设置面临的问题提出了三点解决路径：搭建平台，收集潜在的问题；加强监督，规范信息的发布；提升能力，判断信息的真伪。曾润喜、杜换霞（2015）[52]建议网络媒介议程和传统媒介议程互动融合，共同推进政策议程构建。叶冰莹、赖帝水在《网络舆论对公共政策议程设置的影响研究》[57]中对如何发挥网络舆论对公共政策议程设置的积极影响提出了三点建议：一是建立多种官民网络互动渠道，了解民情、听取民意、集中民智；二是建立快速应急机制，政府把握舆论主导权；三是主流媒体要积极提高网络舆论的引导能力。关于如何规避其消极影响，他们指出：国家要健全法规条例，加强官员问责力度；健全网络道德规范，营造“绿色网络”环境；政府要明确在网络舆论反映出的事件中的角色定位；“意见领袖”要正确与公众议程互动。王一曼[1]从多源流理论出发提出优化我国网络舆论触发政策议程设置的策略：首先要抓住问题源流，确定政策问题，具体表现在建立顺畅的网络舆论表达机制、完善网络舆情监测机制。其次要梳理政策流，包括重视专家学者的作用、优化网络思想库的构成。第三要借助政治源流，营造有利气氛。主要包括有效重视和引导网络舆论（完善网络问政平台、完善网络发言人制度）、关注网民情绪的变化。最后要把握政策之窗，推动源流耦合。要做到舆论压力下的政策之窗开启、政府换届以及重大会议开启政策之窗等。李晓秋[8]提出政府发挥网络舆论作用的措施：一是增强网络基础建设，减少信息分化带来的影响；二是建立和完善互联网沟通渠道和表达方式；三是净化引导网络舆论，规范网络舆论；四是建立运作灵活、回应性强的“阳光政府”；五是完善各项政策法律，保护网络舆论的自由以及公众的权利。

鲁先锋在《网络背景下的政策议程设置研究》[50]中提出五条网络背景下政策议程设置的改进方式：一是促进传统媒体与网络媒体的议程互动；二是加强政府系统与网络媒体的良性互动；三是推进非政府组织网络策略的创新；四是建立多主体参与的利益表达机制；五是实现政策制定过程的程序正义。

四、研究不足与展望

（一）我国研究中存在的不足

1.尚未形成成熟和系统的研究。随着互联网对政治生活的影响逐渐增强，更多的国内外学者都将研究视角放到网络中来，运用不同的学科理论、采用不同的角度研究其对政策议程设置的影响。然而这方面的问题目前还是处于起步阶段，没有形成真正的理论体系，也没有规范化的研究机制出现。一般来说，先有一种新兴的事物产生，然后才会出现与之相对应的理论体系。网络问政正是在这几年日渐受到关注的，因此国内在这方面的问题还没有形成较为成熟和系统的研究。

2.研究方法单一，缺乏实证研究。国外研究注重实证主义方法，多突出工具理性，通过实际案例、问卷、访谈、测量等方式推演结论。相比而言，国内研究比较分散、学科交叉较少，相关研究借鉴西方理论较多，而且国内多侧重于定性研究，定量研究较少。其原因是难以获取政府议程设置的统计资料，社会调查成本高昂，同时社会科学与定量分析的结合程度还未达到理想状态。

3.宏观研究有局限，微观研究不具体。宏观方面，目前国内关于网络舆论的政策议程设置的研究成果大多是将国外的理论成果放到中国的社会中进行改造，几乎没有从理论基础层面得到成果，有一定的局限性。而在微观方面关于地方政府的公共政策议程设置研究较少，而这个领域非常具有实践和操作价值；另外，学者在各自提出的模式分类中，采用的梳理脉络和运作原理没有给出足够的理论解释。

（二）未来研究方向与前景

1.政策议程设置理论研究应多个学科交叉推进，结合我国政治社会环境深入开掘。对于“网络议程—公众议程—政策议程”之间的互动关系研究，除政策学外，还涉及政治学、传播学、社会学等学科知识。在国外，这些研究相对比较成熟。随着互联网的扩展，这些研究出现了交叉和叠合的趋势，如在传播学领域，学者将传统的议程设置理论拓展到新媒体，重视网络议程设置研究，不仅涉及媒介议程与大众议程的关系，也涉及对政策议程的影响。

因此，在网络社会兴起和社会多元化趋势的时代背景下，如何合理借鉴国外议程设置的相关理论和经验，如何结合我国政治社会环境，从多学科视角入手研究不同主体，尤其普通公众在政策议程设置过程中的角色影响和动态过程，既是社会发展的迫切需要，也是相关学术研究创新的契机。

2.丰富研究方法，增加实证分析和量化分析。目前我国在政策议程设置方面缺乏实证研究和量化分析，过去由于难以获取政府议程设置的统计资料，所以定量分析少。近年来，随着互联网的发展，信息更加透明，政府的许多信息都选择向民众公开。因此，数据可以通过网络平台予以收集和分析，量化分析和实证研究就更好操作，网络舆论收集的便捷性，使得未来政策议程设置的研究必然向实证分析和量化分析倾斜。如果需要实地调查，政府相关部门、科研机构的财务部门理应给予资金支持，或者国家设立实证研究专项基金，使实证研究更加顺畅化、科学化，从而做到定量分析与定性分析的有机结合。如此，未来的研究前景将会看好。

五、结论

互联网的出现，使网络成为民众反映民意的主要渠道，网络舆论对政府政策制定有着越来越大的影响，已经得到国内外学者的高度关注，并取得了一定的研究成果。本文系统综述了网络舆论下政策议程设置研究的最新成果，对当前国内外网络舆论下政策议程设置的研究现状进行分析和归纳，梳理了网络舆论、政策议程设置、网络舆论与政策议程设置的概念、特点、模型、影响因素、优化路径等研究内容，并提出这一研究领域现有研究的不足和瞻望了未来的前景。

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