创新村域治理的探索与启示

程艳

[摘 要]

在创新社会治理加强基层建设的背景下，如何充分发扬党内基层民主，有效引领和带动基层民主建设，特别是激发基层群众自治的效力、活力和氛围，完善农村政治生态，提升村域治理水平，是新时期优化村级治理结构的应有之义。上海市金山区山阳镇东方村党总支多年来的探索，形成了一定的示范意义。

[关键词]

党内民主；村务管理；民主制度

[中图分类号] D267.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）02-0052-03

东方村位于东海之滨的杭州湾畔，地处上海市金山区山阳镇中部。近年来，东方村党总支发挥领导核心作用，以维护党员民主权利为根本，打造“阳光党务”，落实保障党员主体地位；顺应村民自治的民主诉求，保障村民参与村务管理，开展“四议两公开一表决”村民自治新机制；建立健全村域治理各项民主制度，“三步法”确保“民主管村”各项工作落到实处。

一、健全“三式”机制，保障落实党员主体地位

尊重党员主体地位是发展党内民主的理论基石。东方村党总支坚持把“保障党员主体权利”与“激发党员主体意识”、“发挥党员主体作用”相结合，着眼党员参与、群众满意，着力方法创新、机制创新，引领村级各项工作和谐有序开展。

（一）“点题式”公开，打造“阳光党务”。东方村是由原红旗和东方两村合并而成，由于种种原因，党员群众的地域观念严重，“并村不能并心”现象长期存在，对村干部的各种猜疑也比较多。为了让党员群众更好地晓村情、明家底、强监督，村党总支加强党务公开载体建设，着力打造“一栏、一网、一屏、一机”，即公开栏、一村一网、农民一点通和农信机四个公开平台，将村内的“三重一大”事项、党员群众关心的热点难点问题等进行及时公开。针对部分党员群众一度反映的“公开的不尽是群众想知道的、群众想知道的没公开”的问题，村党总支利用党小组长例会和组团式联系走访等契机，定期听取党员群众意见，采取“党员点题，组织公开”的办法，增强了公开的针对性和时效性。比如，顺应部分党员要求公开村干部工作的要求，建立了村干部述职评议制度。村“两委”班子成员每半年向全体党员、村民代表进行一次述职，由党员、村民代表通过无记名投票方式对村干部的思想品德、履职能力等方面进行综合测评，评议结果在公开栏中公示。针对有群众提出的，个别党员言行不一致、思想觉悟不够高的现象，实行党员承诺制，每年初将全村党员的承诺在公开栏中予以公开，年终进行履诺情况测评并公示，接受群众监督。

（二）“沟通式”问询，畅通党员意见表达渠道。东方村地处城乡结合部，是山阳镇城市化进程较快的一个村，在村级发展面临新机遇的同时，动迁安置、集体资产管理分配等方面的矛盾比较突出。村干部认为，许多问题都是因为沟通不畅造成的，必须要发挥好广大党员的桥梁纽带作用。针对部分党员有意见“不愿提”、“不会提”、“不敢提”的现象，建立了“民情沟通日”制度。每月初，村“两委”班子召集全体党员和村民在茶馆“摆龙门阵”，面对面商议村级发展良策、倾听群众意见，变灌输式的工作通报为沟通式的商量征询，在宽松的环境中，党员和村民畅所欲言。白色道路户户通，是村里的实事项目，也是“民情沟通日”上大家热议的一个话题。党员吴永权从该组实际出发，提出了筑桥改道、优化线路的方案，被村里采纳，不仅节约了近万元的费用，更大大方便了村民的出行。把问题摊到桌面上说，让群众来论公理、评是非，这是“民情沟通日”的又一“功效”。村民戚某，当年B5地块征地时已获全额补偿，次年海丰路建设又涉及其已征用土地，为此，戚某认为应给予他二次赔偿，多年来一直上访不断。有党员向村干部建议，将这一案例在“民情沟通日”上提交讨论，并通知其参加。结果，戚某自知理亏没有到场，但从此也平息了上访。

（三）“承诺式”服务，完善党员作用发挥机制。东方村地处金山新城的核心区域，是山阳镇改革发展的先行地区，党员总体素质普遍相对较高，“能人”党员也比较多。实施党员承诺制，突出服务村民这一重点，把党员身份亮出来，以进一步激发党员的荣誉感、责任感，更好地发挥好先锋模范作用。每年初，广大党员围绕群众期盼，注重体现先进性要求，立足岗位和自身实际进行承诺，并公开公示，接受群众的评价和监督。在这过程中，村党总支重点把好“三关”，即：审定承诺、督促践诺、考核履诺。村党总支不断完善党员承诺制，并加强支部自身建设，形成了“两承诺两公开两评议”工作法，即村党组织也要结合年度目标的实施，向党员和群众作出承诺，年末由党员群众对村党组织和村干部进行评议、党组织对党员进行评议，对评议结果进行公开。党员在承诺中掂量出了责任，群众从承诺中感受到了期盼。“多关心村里事，多关心困难人群”，这是党员陈亚宝的追求。作为一名退休在家的无职党员，陈亚宝几年如一日地充当起了村里的义务“文明巡防员”，帮助调解邻里纠纷；及时制止秸秆、垃圾焚烧等……正如党员范友龙所说：“党员承诺，让我找到了党员的感觉，也让党员的先进性看得见、摸得着，这个做法好！”

二、注重“三性”操作，完善

以“四议两公开一表决”为重点的村级民主自治

近年来，东方村结合该村实际，打破以往“村事村干部定”的传统模式，探索形成了村“两委”提议、党员议事会商议、党员大会审议、村民代表大会或村民会议决议、涉及户代表表决的“四议两公开一表决”工作法，并在实践中注重“三性”操作，取得了明显成效。

（一）注重合理性——重点解决“议什么”的问题。“四议两公开一表决”是个系统工程，村里工作千头万绪，议哪些才能突出重点、达到事半功倍的目的？这是摆在村干部面前的一个课题。为此，村“两委”班子成员多方听取意见、反复磋商，依据有关法律法规、立足村情，重点把握两件“事”，即村民自治范围内的事和事关村民切身利益的事，明确凡村级重大事项决策、重要项目安排、大额资金使用以及相关民生事项，都要严格按照“四议两公开一表决”工作法进行民主决策。将村民自治章程和村规民约的制定，村级发展规划和年度工作目标计划，村集体土地的流转、承包、租赁，重大投资事项、集体资产处置，土地征用劳动力安置及补偿分配，“两长一员”、民主理财小组成员等人事变更，村民福利，重大救灾救济款物的发放等八个方面的事项作为重大村务纳入议事决策范畴。明确村“两委”提议的主体责任，要求村“两委”班子成员切实增强责任感和使命感，加强与党员群众的联系、加强村情民意的收集，做到及时提议、准确提议。明确动拆迁、劳动力安置等涉及村民切身利益的事项，启动户代表会议决议程序。

（二）注重程序性——重点解决 “怎么议”的问题。首先是把好“提议关”。对于相关重大事项，村“两委”在提议之前，先将提议内容报至镇党委审批，经镇党委研究同意后，方可进入“四议两公开一表决”程序，避免了提议的盲目性，维护了村级组织的权威性。其次是把好“代表关”。按照“素质高、有威望、懂村务”的标准，精选出13名党员议事会代表，加强了党员议事会的“头道把关”。最后是把好“程序关”。严格按照村民组织法的要求，对村“两委”会、党员议事会、党员大会、村民代表大会或村民会议、户代表会议的参会人数、表决方式等进行明确的规定。对照“四议”→“两公开”→“一表决”的工作步骤，对所议事项的酝酿讨论、征求意见、完善方案、议后跟踪，对决议公开、决议实施、实施结果公开的内容、形式、时间等，制作了简明的工作流程，在党务公开栏、村级网站上予以公示，提高村民的知晓率。同时，明确1名村干部负责相关议事资料的起草、记录、整理和归档工作，使每一件村级重大事项的决策过程均有完整的记录，做到有据可查。

（三）注重灵活性——重点解决“议得了”的问题。在严格遵循既定程序的基础上，实际操作中注重方式方法，坚持“原则下的灵活多元”，把工作重心集中在引导、沟通、协商上，争取对村级长远发展有利、关系群众根本利益的“大、难、苦”（项目利益大、群众初始接受难、协调过程苦）的项目赢得支持、争取表决通过。2008年，村“两委”意出资420万元收购工业园区一处3500平方米的厂房，作为经营性固定资产出租。时值国际金融危机，党员议事会商议时许多代表提出了疑虑。为统一思想、形成共识，在提交党员大会审议之前，村干部及时召集召开党小组长、村民小组长和老干部会议，讲透道理、算明细账，得到了大家的理解和支持，此事最终获圆满通过。目前，该厂房不仅为村里每年带来近50万元的租金收入，承租方更成为了全镇的纳税大户。群众利益无小事，在涉及村民切身利益的问题上，村“两委”更是严格把关、悉心操作。海辰动迁安置基地项目征地，根据土地面积核算，1组获得了25个镇保名额，但全组涉及动迁人员只有24名。为确保劳动力安置方案考虑周全、万无一失，在启动户代表会议表决程序之前，村干部先行召集召开骨干农户、党员、涉及农户代表会议，广泛听取意见，特别是对于1个多余名额的分配，通过逐一表决的方式形成方案。由于事先做了细致准备，才使后来的户代表表决中一举获得通过。

三、实施“三步”法，

确保“民主管村”工作落到实处

村里事让村民自己知、自己议、自己定、自己管，扩大党员群众对村级事务的知情权、参与权、决策权，让权力在阳光下运行，受到了群众欢迎，也减轻了村干部的压力。为切实有效地将“民主管村”各项工作落到实处，东方村实施了“三步法”：

（一）网罗信息。掌握第一手民情民意是深化基层民主建设的基础。除了“民情沟通日”等行之有效的方法之外，东方村还立足实际，三管齐下，实施“民情专递”。首先是畅通联系群众的“动脉”。深入开展以“三联聚民心，三问促和谐”为主题的组团式联系服务群众工作，划分3个服务块区、组建20个服务团队，村干部带头，深入到全村每家每户，了解民情、倾听民意、回应群众关切。其次是完善制度创新的“内核”。建立村干部定期接待群众来访等制度，现场“把脉问政”、帮助“解疑释惑”、增进与群众的沟通交流。最后是拓宽方便群众的“路基”。挨家挨户发放统一印制的村组干部通讯录，以便村民在遇到急事、难事时第一时间联系到村干部。2015年以来，通过各种渠道，共收集民情民意141条。其中，12条已通过“四议两公开一表决”程序决策。

（二）执行督办。按照民主决策的要求，把各项工作落到实处，是深化基层民主建设的关键。东方村“两委”班子重民主决策，也重过程落实。首先是修建反馈民意的“回声墙”。针对日常所掌握的党员群众思想作风方面存在的突出问题，每年举行一次党员群众思想作风讲评会，坚持以事实为依据，注重抓住倾向性和苗头性的问题，讲现象，析原因，论危害，让大家“对号入座”，比照改进。其次是筑牢防腐拒变的“防护网”。建立村务监督委员会，完善村级财务、干部作风、为民服务工作机制，每月6日为理财小组工作日，村内的各类票据须经“村监会”审核同意后方可入账，加强群众监督，规范村务管理。最后是打造实事推进的“助推器”。针对“四议两公开一评议”决策事项，明确具体的责任人和时间节点，由党员议事会成员、村民代表等组成的督查小组进行督办，并通过“村务公开栏”对进程进行适时公开、定期公开和全程公开，让村民全程了解、全程监督。

（三）跟踪评估。完善事后跟踪评估，是持续改进工作、完善创新机制、深化基层民主建设的制胜法宝。东方村结合村情民意，把测评、公示作为跟踪评估的有效手段，认真加以组织实施，呈现出了三个方面的特点：首先是范围广。无论是村干部的述职评议还是党员的履诺测评，参评对象不光有党员还有群众，不是寥寥几人走过场，而是严格按照有关章程规定的相关大会出席人数及出席率，充分体现了党员群众的普遍意愿。其次是标准严。将有关工作流程、承诺事项上墙公布或网上公布，使得对照有标准、评价有依据。最后是改进勤。对于过程中暴露出来的一些机制上的问题，及时予以修正完善。2014年党组织换届后，加强骨干队伍建设，对全村的党小组长进行了优化调整，调整后的党小组长队伍平均年龄由原来的63岁降至55岁，年轻了8岁，增强了队伍活力。针对经济支部运作不力的现象，由村党总支书记与一名总支委员挂帅联系，以进一步加强组织建设。

近年来，该村集体资产总量大幅提升，村级经济呈厚积薄发之势，社会风气良好，村民素质明显提高，2015年2月荣获“全国文明村”荣誉称号。东方村“民主管村”的实践是创新社会治理、加强基层建设的有效探索，是充分发扬党内民主、完善村民自治、增强基层组织生机活力的有益尝试。“草根民主”不仅完善了党内基层民主建设和村级民主自治，而且更广泛地激发民智、汇聚民力、凝聚民心，推动了东方村发展步入“快车道”。

作者系中共上海市金山区委党校教师

责任编辑：刘 捷