国家治理语境下的财税理念更新与模式转化

2016-02-28张富利

现代经济探讨 2016年3期

张富利

国家治理语境下的财税理念更新与模式转化

张富利

内容提要：传统行政主导下的国家治理模式在经济体制转变的过程中，逐渐向以“共治、善治与法治”为标志的现代治理模式转化。在社会治理现代化的背景下，考量国家性质与社会基础，需要寻求市场与政府二者间税理意义的衡平。财税体制须快速进入现代财税治理的轨道，推进民主决策、法治国家、公共参与等现代财税方式的转化；而国家在治理层面将继续淡化其宏观调控的功能，要求财税治理彻底告别宏观调控的传统观念，最终使一切财政活动均以社会公共利益为中心展开，达致“用之于民”的终极目标。

财税治理理念更新模式转换

当下社会转型期中的诸多经济问题并非仅是公共财政这一经济层面的原因，更深层的原因可归因于“系统性改革中财税法治的缺位和薄弱”（刘剑文，2013）。近30年来，中国经济的增长方式基本已经完成了从粗放型到集约型转变的重大任务。在此过程中，财税治理的现代模式尽管百转千磨，却也逐渐形成。不同的治国之术反映在财政体制中便是呈现出各异的财税安排，国家财税治理的决策动向与轨迹变迁，显然是推动现代社会大转型的重要一环。

一、国家治理语境下的财税理念更新

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对社会体制改革提出了清晰而明确的要求——“推进国家治理体系和治理能力现代化”①中共十八届三中全会公报指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”参见中共中央十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。，而十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更突出强调“全面推进依法治国”②中共十八届四中全会提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”参见十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。，此《决定》明确用“国家治理”来作为财税改革的方针导向，无论从其立论层次还是立论高度而言，均远远超过了传统的“管理”③“管理”与“治理”仅一字之差，然二者之意涵却天壤之别。治理以权力为焦点，管理以资源的有效、合理利用为焦点。。紧随其后的是，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，这套方案中明确了国家财政制度建设的总目标——即到2020年基本建立优化合理的现代财政制度④《方案》规定国家财政制度建设的总目标为：“统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度”。《深化则税体制改革总体方案》是新中国历史上首次以政治局会议决议的形式通过并施行的、具有整体性和总揽性的财税体制改革框架性方案。该方案进行了新一轮深化财税体制改革的顶层设计，为我国当前和未来一段时期提出了指导思想、总体要求、政策措施，也规划了一定的时间表、路线图。，并着重进行预算管理制度改革、税收制度改革和中央和地方政府间财政关系改革三大举措。由此可见，决策层的治国理念已经在根本上出现了重大转变，完成了“对旧式‘国家建构’模式的根本性重构”（让·皮埃尔·戈丹，2010）。过去数10年来的单一集权管理模式已开始转向政府、市场与社会多元分权共同治理的治理架构，从“负和博弈”到“零和博弈”，再到“正和博弈”，呈现了全面深化改革的清晰进路。

财政制度的安排承载着税收国家与纳税人、政治国家与公民社会、政府行政与经济市场等多层次的社会基本关系，“服务于社会全面改革”（杨柳、沈肇章，2015），故此可以理解为国家将其作为全面深化改革的枢纽所在。既往的财政管理模式本质上是财税统制，着力点在于政府的“施予”与税收的无偿这种双重属性。而法治社会所要求财税治理理念的终极目的便是追求国家公权力向公民社会的回归。作为国家权力一种的财税权力自然是治理的对象之一，而治理方式则是法治、民主与公共治理。如此，财税治理的多重手段与多元主体相得益彰，促进治理达致公平正义的终极目的。

我国《宪法》明确作出了“实行市场经济”的规定①我国现行宪法第五条第一款规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”；第二款规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。，然而这个条款在大转型的环境下对财税体制安排的重大意义逐渐显露。多种所有制并存的情况下，将会对国家财税体制的安排产生如何影响？作为现代社会治理手段的财税，是否能恰如其分地发挥其保障性的调控功效？而现行宪法文本中规定的国家需实现的多个目标，对财税治理产生正面亦或负面的作用？凡此种种，均是国家体制转型中进行顶层设计无可回避的重大问题。如果从宪法文本的价值序列来看，国家建设的总纲领就是社会主义，其构成了公有制的国家性质、市场经济的经济形态和法治国家目标的大前提。“消除两极分化，实现共同富裕”并不完全反对合理差距的存在，这与平均主义并不相同。所以现行宪法在体制安排上允许多种所有制共生共存，同时保护私人财产权②现行宪法第十三条第一款规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”第二款规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”。对此，国家在做财税制度的体制安排时，既要作出公共投资，用最低生活保障等调控方式尽可能让多数人共享经济成果，又要正确认识收入差距，兼顾效率与公平。

从理论上来推究当下财税体制中的症结根源，在于长期以来以“财税职能”的论述普遍取代了“财税法功能”的关注，绝大多数研究均围绕在单一经济学的视角下展开。尤其是数10年来将财税法视为宏观调控法已成为积重难返的惯性思维，其宏观调控的作用不断被扩大化，而其“在政治、社会等方面的功能，则长期未得到充分认识”（刘剑文，2015）。学界对于财税法功能研究的缺位，在理论上出现了诸多误区甚至以讹传讹的谬误，结果使财税法在社会实践中被工具化、技术化的趋势愈加明显。回溯财税体制的历史，由于改革开放初期的特定客观历史条件，经济发展是第一要义，当时国家财税治理自然也以效率为首要目标；从20世纪80年代开始，行政授权立法膨胀，政府在实质上完全掌控了财税决定权③纵观我国授权立法实践，在近30年行政立法的发展中，授权立法已经成为一种典型的、主要的立法方式。根据《宪法》第九十条第二款的规定，特定的地方人民政府被赋予了行政规章的制定权，通过原《立法法》扩大了部、委规章的制定主体，职权性立法涉及的范围越来越广泛，权限越来越模糊。。历时30余年的发展，财税治理的方式已经到了间不容发的关键时刻。在国家治理转型的大环境下，财税体制须快速进入现代财税治理的轨道，推进民主决策、法治国家、公共参与等现代财税方式，切实将财税权力回归立法机关，完成长期以来的财税统制到现代财税治理的根本改变。

由于效力位阶的不同，对于公民个人权利的保护，作为最高法的宪法与税法的价值取向也当然有别。宪法着重对公共财产的取得、用益、处分严格限制，防止对私人财产权利的侵害，保障纳税人合法权益，最大可能有限度地达致分配正义。而征税客体的“可税性”、“应税性”以及征税方式则是税法的首要考虑对象，在坚持税收法定等基本原则时，正当合理地约束国家税收权力。根据立法的原则，不仅税收，所有国家财政收支均需贯彻法律保留原则，政府收费、发行债务等经济手段必须根据法律的明确规定作出，防止国家的中央财政过于庞大侵害纳税人权利。政府财政的支出应当首先考虑民生福利，以往重点对建设工程的财政投入更须向民生倾斜，以此来均衡不同地区、不同人群的公共服务水平，实现全国范围内公共服务均等化。

从财税统制向财税治理转变，既是财税政策模式的以看得见的方式实实在在的变化，在应然层面上同时也是价值理念的升级。为适应国家宪法以及中共十八届三中、四中全会的精神，民主、法治必将成为财税治理的核心内容，“权力本身成为被治理的对象，公众参与、公开透明也将成为财税活动的主色调”（熊伟，2015）。只有在财税治理实现的前提下，“民生财政”才能向“民主财政”转变。因民生财政与建设财政是一奶同胞，民生财政与建设财政背后同为国家主义的预设，它们在本质上都存在着权力一统于中央的强烈集权主义导向。如此的财政体制安排下，中央牢牢掌握着社会民生问题的界定大权，一切民生问题到最后全部由中央亲历亲为地解决，权力也自然向中央集中，民生与建设都在实质上造成集权和集财①刘军宁先生指出，民生财政是由党政主导的一个目的导向的财政，向民生倾斜与向建设倾斜一样，都是有巨大成本、为纳税人造成巨大负担的，而且其成本与负担常常被忽略。其易为腐败提供名义，更有强烈的加税导向，往往不得善终。参见刘军宁：《从民生财政到民主财政》，http：//chuansong.me/n/610071。。既往的历史中，建设财政的结局已经表明，国家主义的预设并不成立，如不加速完成到民主财政的转变，民生财政势必也难逃这一结局。大转型背景下完善国家机构间财税权力的横向划分与财政关系的规范化、法治化，一幅民主的、法治的现代财税治理图景指日可待。尽管对于当下中国而言这种转型异常艰难，然而这却是无可回避的抉择。

二、市场经济背景下的财税治理模式转换

中共十八届三中全会《决定》指出，当下经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系。”尽管财税涉及到社会方方面面的多重关系，但究其本源，财税对于体制改革的意义仍然在于厘清市场与政府的分野，因而“重新界定政府的经济职能是一个更为现实的长期调整策略”（维托·坦茨，2014）。在中共十八届三中全会明确指出财税法对于国家的基础性、支柱性功能前，国家对财税职能的认识一直仅限于经济层面展开，对其定位也一直是“宏观调控”，具备市场调控的“公共财政”实际上也只是近10余年的事情。的确，“宏观调控”是中国语境下诠释政府与市场间关系的一大关键词，而且也是中国独有，在经济学异常发达的西方却并不存在②西方并不存在“宏观调控”的概念，通常表述为用“宏观经济政策”（macroeconomic policy）干预经济运行。。长期以来宏观调控不断“泛化”，尤其在近几年来被过度强化，发挥作用的范围持续扩张，甚至直接等同于“政府干预”。2003-2012连续10年的政府工作报告中，凡回顾既往工作，首要提及始终是宏观调控；凡部署当年工作，“加强和改善宏观调控”必被着重强调。这种情况一直到2012年才方始扭转，国家才开始以理性而审慎的态度对待宏观调控。财税法的宏观调控功能在其价值位阶中处于次要、附随的地位（刘剑文，2014）远非主要功能，仅能在非常态的例外情况下出现③财税所具有的调控职能一般表现为财税特别措施，构成一般性规则之外的特例。例如，通常情况下，政府需遵循量能课税原则，让纳税人平等负担，但基于政策方面的考量，也可以实施减免税。尽管如此，减免税并不是常态，量能课税才是基本原则。仅仅强调财税法宏观调控的功用，实在是一叶障目的做法，财税法的应有效用不能淋漓尽致地发挥，甚至导致了其功能的异化。。在发达经济国家政府干预经济的诸多手段中，财税早已不再是决策者和政府的宠儿，诸多宏观经济学家也不再将其看做是经济调整的首选目标。而我国经济转轨中尚存诸多结构性问题，依靠财税调控达致突破转型社会中的的体制性约束显然是钻火得冰的奢望。不过近年来的国家政策导向已经有了改变，中共十八届四中全会《决定》在阐释“加强重点领域立法”的任务时，将“财政税收”放置在“加强市场法律制度建设，……，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用”的框架下，与“依法加强和改善宏观调控、市场监管”的框架下的“依法加强和改善宏观调控”处于旗鼓相当的并列地位。《决定》清晰传达出国家对财税法宏观调控功能定位进行调整的信号，未来将会继续淡化其宏观调控的功能，新时期“治理现代化”的目标导向要求彻底告别宏观调控的传统观念。

财税领域中的公共物品兼具非排他性与非对抗性的特性，如果允许私人通过市场来提供公共物品，“搭便车”便会成为无法违避的普遍现象，资源分配中的公共利益与个人利益冲突愈演愈烈，“公地悲剧”最终出现，社会公共资源耗竭最终无可避免（汤自军，2015）。然而立宪经济学派早已证成，政府作为复合利益主体，其身份兼具“道德人”和“经济人”的色彩，而“经济人”身份最终决定其寻缝觅隙不断追求利益最大化，而现实中政府滥用财政资源的现象异常普遍，地方财政收支的贪腐也已司空见惯，传统财税治理规制仅限于应对偷税漏税、骗取政府补贴的模式显然已不足，将政府财税权力纳入治理对象，避免政府恣意干涉市场机制是新时期的要求。

追逐效率的市场机制与财税治理存在着千丝万缕的联系，二者无论是在配置规模还是在配置范围上，始终存在着此消彼长且又相互依存的紧密联系。而市场失灵的现象在现实中往往也映衬的是政府失灵，尽管现代学者已逐渐发现政府调控对经济很多时候是开倒车（托马斯·索维尔，2014），但无论如何，财税治理均应以不偏不倚的中性原则为指引。这不仅要求财税与市场尽可能分离，还要求由政府供给的公共服务远离任何市场投资，从根本上为市场机制的良性运转扫清壁垒。虽然我国宪法已明确国家的经济形态为多种所有制共同发展，党的历次全会精神也体现出充分发挥市场的资源配置作用，但并不能由此对来自庞大行政权力的财税干预放松警惕。从《预算法》的艰辛历程来看，历时“十年长跑”的《预算法》修改最终在2014年8月31日正式完成。此次修法的最大亮点就在于删除了旧法中“加强国家宏观调控”的立法宗旨，秉持了现代公共财政的理念，将其转变为“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督”，这不仅体现了国家的治理理念从“管理型预算”向“法治型预算”转型，更显示出立法者对财税法功能的正确理解①学界认为，新预算法不仅在第一条立法宗旨中集中表达了建立现代预算制度的理念、目标和核心制度，本法所有章节和条款都是紧紧围绕这一法律精神来进行相应的制度设计，初步建立了现代预算制度的法律基础，并为进一步深化预算制度改革预留了空间。。

财税中性原则的宪政价值在于：其一，国家对市民社会及市场经济予以充分尊重，使纳税人的负担限制在合理范围内；其二，规范国家权力的行使，让其日益谦抑，保护个人财产权利，以实现治国理政的宏大目标。政府与市场之间的微妙关系在现代社会愈见复杂，在经济维度上，财税治理的核心应厘清市场与政府二者间各自的畛域，既杜绝财税活动的越位，又防止其在社会中的缺席，同时创造一个健康有序的竞争性财政环境，以国家治理引导财政改革。

惟有公共财政方能与自由市场经济相适应，其是市场经济的内在需求，活动边界是存在着限度。这就划定了一条刚性标准——只要是市场可以通过自身达到的一切目标，就应完全避免财税的介入。财政的随意渗入市场，必将破坏自由经济秩序，侵害私人财产权，这显然与财税治理的理念背离。公共财政映射到法学理论中，则成为公共财产法理论②财税法学中的公共财产理论主要内容有：财税法的目的是规范公共财产取得、管理和处分，公共财产虽来源于私人财产，但又独立于私人财产，其所承载的是公共目的。，财产权规则实现了传统功能的延展，即将个人财富经由税收方式转化为公共财产的定纷止争“过渡到应将公共财产通过预算制度实现绩效支出并在各级政府间‘物尽其用’”（刘剑文、王桦宇，2014），其理论沿袭了洛克财产权的逻辑进路，“国家的收人是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所余财产的安全或快乐地享用”（洛克，1982）。通过何种手段达致自由，是政治哲学和法学理论所要解决的重大议题，市场经济促进了政治自由，是因为经济自由是其他一切形式的自由的前提和基础。市场经济的结果是财产权的清晰厘定，而这恰恰形成了宪法内在要求，“我们要寻求宪法精神，就必须诉诸发展着我们现在认为仅是私法的一个分支的财产法原则”（麦基文，2004）。经济自由作为自由之一种，也是最根本的一种，内中原因在于其为其他形式的自由提供了物质基础和实现的可能路径③财产权的激励机制促使民众创造更大可能的财富，从而在极大程度上抵消了政府作出错误决策导致的损失。。经济自由的逻辑起点即财产权的设立，经济交易的自愿规则是以相互权利边界清晰为前提，如果财产没有你我之分，市场交换无法存在，这种权利观念的具体化、明晰化则表现为财产权。在市场规则下，财产权在拥有一定合法财产个体的行动抉择和权利范围之间划定了一个与公共领域泾渭分明的私人领域，从而为公民个人提供了免受公共领域中的政府权力支配的可能。古典自由和现代自由共同构成了自由的完整的概念，前者表现为政治参与的自由，后者是私人生活免受侵扰的自由，就此而言，财产权主要是为注重私人生活和个体权利的现代自由而不是古典自由提供了坚实保障。然而，财产权却并不能天然产生，而是国家在宪政的框架下通过法律规定的设定，同时，宪法通过限制性的制度安排使得财产权免于政治性的侵害；更重要的问题在于，“如果要使个人自由受到有效保护，这样的宪法限制必须在民主管理权行使之前到位，并且与之分离开来”（查尔斯·K·罗利，2007）。对现代社会而言，“与收入再分配和稳定经济相比，提供公共产品是政府最根本的职能”（维托·坦茨，2014）。国家存在的唯一理由也即是为国民提供适应的公共产品和公共服务。政府履行职责首先需要相应的物质条件，因此，人民必须将其个人财产中的一部分让渡给政府成为国家所有，这个让渡的方式反映到财税法中即税收。公民通过税收方式让渡给国家的财产成为国家的财政收人，从社会契约理论而言，这当然属于“公共财产”，财税法也就无可置疑成为“公共财产法”。当前，新一轮财税体制改革的目标是建立现代财政制度，但在核心价值上，公共财产法①在法学理论上，公共财产法分为财税法与非财税法，后者是前者的子集。非财税法包括自然资源法、能源法、公物法、国有资产法（但依法上缴且纳入预算的国有资产经营收益属于则税法范围，此处存在交叉）等。而区分二者的标准至少包括四点：一是在规范对象上，财税法关注由私人财产转化而来的公共财产，而非财税法则非经此等转化；二是在外观形式上，则税法关注的公共则产一般都要体现在预算之中；三是在目的功能上，则税法意义上的公共财产主要用于提供公共品与公共服务；四是在运行过程上，财税法更关注正当性，而非财税法更侧重公共则产的稳定与效率。与公共财政理论并无二致，二者均以衡平市场与政府关系为出发点。

法的理念，即“法律应如何”，这个颇为形而上的问题显然与其存在的时代背景紧密相连。对于王权专制国家而言，财政国家形态是所有权者国家，财政形态是家计财政，财税法自然谈不上现代文明国家所要求的功能；“夜警国家”②夜警国家，来源于西方自由主义理想模式，即国家的角色为守夜人，国家的权力仅限于维护社会秩序、安全，除了给国民提供国防、治安及公平竞争的平台，其他一概不得插手。，财政国家形态则是税收国家，财政形态是公共财政，财税法的作用主要在于消极控制权力。而当下的社会，“夜警国家”已经演进为“社会国家”，这种现代意义的公民社会国家，除财政形态为公共财政外，财政国家的形态表现为预算国家，财税法所发挥的功用既有消极控制，又有积极给付。因而，现代社会财税法的立场只能是权利本位，只能是法治而非管理，只能是“治权之法”而非“治民之法”。唯有如此，财税法学才能真正成为规制公共财产以保护私人财产权的理财之法、强国之道，而非服务于国家财政权的单纯技术工具。

三、结语

从现代财税治理的要求来看，目前我国政府的财政职能与公共财政理念的要求尚存距离，在现实社会中或是表现为未能尽职的“缺位”，或是表现为滥用职权的“越位”。财税治理的理念要求严格限定在超越市场利益纷争的框架下，对所有市场主体一视同仁，财政收支均须兼顾实质公平与程序公正，从根本上消除公权力的寻租空间。尤其民主立宪政体更突出强调公共财政的民主性、法治性、非营利性及公正性，这最终要求一切财政活动均以社会公共利益为中心展开，达致“用之于民”的最终目的。

1.刘剑文：《财税法治的破局与立势——一种以关系平衡为核心的治国之路》，《清华法学》2013年第5期。

2.［法］让·皮埃尔·戈丹著，钟震宇译：《何谓治理》，社会科学文献出版社2010年版。

3.杨柳、沈肇章：《新常态下我国财税改革的重点与创新路径》，《现代经济探讨》2015年第9期。

4.刘剑文：《财税法功能的定位及其当代变迁》，《中国法学》2015年第4期。

5.熊伟：《中国国家治理的进路选择：财税治理及其模式转换》，《现代法学》2015年第3期。

6.［美］维托·坦茨著：《政府与市场——变革中的政府职能》，商务印书馆2014年版。

7.王雍君：《财政制度与国家治理的深层关系》，《人民论坛》2014年第2期（下）。

8.刘剑文、王桦宇：《公共财产权的概念及其法治逻辑》，《中国社会科学》2014年第8期。

9.［英］洛克著，叶启芳、瞿菊农等译：《政府论》（下篇），商务印书馆1982年版。

10.［英］麦基文著，翟小波译：《宪政古今》，贵州人民出版社2004年版。

11.［美］查尔斯·K·罗利主编，刘晓枫译：《财产权与民主的限度》，商务印书馆2007年版。

12.［美］维托·坦茨著，王宇等译：《政府与市场——变革中的政府职能》，商务印书馆2014年版。