国家治理现代化视野中的大部制改革*

2016-02-28李丹阳

学术研究 2016年3期

李丹阳

国家治理现代化视野中的大部制改革*

李丹阳

[摘要]实现国家治理的现代化是推动中国经济社会进一步可持续发展的必然选择，深化大部制改革是国家治理现代化的重要内容和关键途径。国家治理现代化理论的出现为大部制改革提供了新的理论框架和改革方向。大部制改革应以国家治理现代化为导向，从治理理念变革、治理主体扩容、治理结构重构、治理关系转型、治理能力升级等五个方面，全面深化各项改革。

[关键词]国家治理现代化大部制改革

*本文系教育部人文社会科学研究规划项目“基于政策网络的中国孤儿药供给保障机制研究”（13YJCZH075）、北京市哲学社会科学规划项目“基于乘客体验的北京市出租车投诉奏效机制研究”（13ZHC019）的阶段性成果。

2007年，中国共产党第十七次全国代表大会提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。[1]这是我国行政改革史上第一次正式提出“大部制”的改革理念。在该改革理念的指导下，2008年、2013年的中央政府机构改革都围绕构建“大部制”为目标实施改革举措，并逐渐在一些地方层面或部门领域的政府机构改革中进行了探索。与此同时，“大部制改革”的相关研究成为中国公共管理学界的研究热点。以“大部制改革”为检索词，在中国知网可以搜到1139篇相关研究文献。通过检视“大部制改革”的改革文件和学术文献，可见这一阶段对于“大部制改革”的实践探索和学术研究，主要是从机构改革的层面理解“大部制”。与此相一致，改革的实践和研究的重点放在了政府机构撤并、政府职能归并等方面。

2013年11月召开的中国共产党的十八届三中全会，在大会的《决定》中指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。[2]该论述是建国以来中央决策层第一次提出实现国家治理现代化的问题。可以认为，这是对制约中国经济社会发展的关键性问题的精准把握和对未来中国国家发展高瞻远瞩的谋划。而国家治理现代化理念和相关理论的提出，为我们从更加宏观和深刻的角度认识与把握大部制改革提供了新的理论框架和改革方向。

一、中国国家治理的现代化转型

任何概念都有其得以产生和赖以生存、发展的特定历史文化情境。中国的“国家治理”与西方的“国家治理”在历史来源、基本制度、机构与治理模式、主要机制和基本手段、基本目标五个方面都存在着重大差异。[3]从理论演变和历史发展的角度来看，十八届三中全会所提出的“国家治理”概念并不能简单等同于西方政治学的“治理（governance）”概念，而是在对多种来源的理论和历史经验总结、升华的基础上，根据当代中国的治国理政实践而创造性提出的具有中国特色的新型科学概念。

新时期中国的“国家治理”概念和相应的理论体系的渊源主要来自三个方面：（1）建国以来中国共产党带领全国各族人民建设社会主义伟大事业的治国理政经验和理论体系传承，如对前30年和后30年社会主义建设经验教训的总结，对毛泽东思想、邓小平理论、三个代表思想、科学发展观、中国梦等理论的践行；（2）中国优秀传统治理文化，如中国古代传统的民本思想、仁政思想、平等思想等；（3）西方国家为了应对现代社会出现的各种公共问题而形成的某些合理成果，如治理理论、新公共行政理论、公共选择理论、新公共服务理论等。可以说，现阶段中央提出的“国家治理”概念，是对古今中外治国理政经验的科学总结，是中国特色社会主义理论体系的最新理论概括。而提出实现中国国家治理体系和治理能力的现代化，更是指明了未来一个时期中国改革的基本方向和重点内容。

1.经济基础变迁：国家治理转型的根本动力。建国以来我国形成的传统国家治理，是一种建立在计划经济体制之上，由“全能主义”政府制定和执行经济社会发展计划，通过对资源的集中和分配，直接推动国家发展的治理模式。这种治理模式在经济层面高度依赖政府机制对资源的掌控和分配；在社会层面则主要依靠自上而下的政治动员来实现整合和管理。必须承认，改革开放之前，与当时的计划经济体制相适应，这种国家治理模式曾推动了我国经济社会取得了不容忽视的成就。然而，改革开放以后，尤其是1992年启动社会主义市场经济体制建设以来，经过长期的探索和积累，中国已经形成了比较稳定和完善的市场经济体制。包括政府在内的全社会对于市场在资源配置中的作用和效果，都有比较深刻的理论认识和实践感受。党的十八届三中全会更是在历史上第一次提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。[4]这一论述正是对传统国家治理所依赖的经济基础已经发生根本性变迁的深刻认识。既然经济基础已经发生了深刻的变化，那么，就应该将与旧的计划经济基础相适应的传统国家治理模式转换为与新的市场经济基础相适应的现代国家治理模式，实现经济基础与国家治理之间的匹配。

2.历史使命：构建现代化的新型国家。晚清以降的一百多年来，中国仁人志士始终不变的理想是对中华民族复兴的追求。纵观世界历史，任何民族要实现复兴，都必须依托一个强大有力的国家。[5]在世界古代文明史上，中国曾是一个非常强大的国家。无论是文化的先进性和独特性，还是经济实力，在古代世界中都位于世界前列。然而，随着西方发达国家借由资本主义主导下的工业革命，开始进入近代化、现代化的历史阶段，整个世界的国家竞争力衡量标准体系已发生巨变。在这一以工业化、现代化为核心的衡量标准体系面前，以小农经济、封建等级结构、君主专制为特征的中国封建国家毫无竞争优势，被西方发达国家远远抛在后面。这也是晚清中国之所以被西方列强欺辱的根本原因。然而，迄今为止，人类社会还没有在以工业化城镇化为核心内容的现代化道路之外找到另一条国富民强的道路。因此，为了在现代化标准体系中实现民族复兴的伟大梦想，当代中国必须构建一个现代化的新型国家。这已然成为当代中国政府责无旁贷的光荣历史使命。

3.当务之急：国家治理的现代化。梁启超曾经对中国的历史进行过划分，认为中国历史可以分为“中国之中国”、“亚洲之中国”和“世界之中国”三个阶段。事实上，从整个历史演变的角度来看，历经一百多年的艰难探索和坎坷发展，现在才是中国最接近梁启超所言“世界之中国”的时刻。改革开放30多年，以工业化、城镇化为核心的现代化进程在中国各地全面展开，国家的综合国力得到极大提升，人民生活水平有了前所未有的提高。从经济总量来说，尽管人均GDP仍然不高，但中国GDP的总量已经位居全球第二，仅次于世界唯一超级大国美国；从经济影响力来看，中国与世界各国的贸易额已经位居世界第一。[6]可以说，经过建国后60多年的艰苦奋斗，我国在经济层面的现代化已经达到一个相当高度。用现代化国家的标准来衡量，中国的国家治理仍是一个尚待现代化的领域。为了适应经济社会的重大变化，以及更好地推动中国成为真正意义上的现代国家，实现民族复兴，推进国家治理的现代化已成为新时期我国政府的核心任务和当务之急。

二、大部制改革与国家治理现代化

“政府的使命就是向社会提供公共产品和公共服务，以及对社会进行管制，这一使命的履行需要借助一个组织形式来完成。”[7]从世界行政改革的历史经验来看，现代意义上的大部制正是西方发达国家的国家治理现代化的组织形式。而这些国家大部制的构建和运行，又有效地保障和进一步深化了这些国家治理的现代化。

1.现代大部制的来源与本质。所谓“大部制”，是指根据经济社会发展的需要，将政府管理活动中相近的职能与业务事项由一个部门统一管理，尽可能减少职能交叉、政出多门的现象，从而提高公共问题治理的系统性、完整性和有效性。事实上，一国一定时期的公共管理机构和制度，往往是本国经济社会发展和上层建筑之间不断作用、相互调适后的选择结果。有什么样的经济体制和社会结构，就会对应产生什么样的政府形态，而这种政府组织形态又会反过来为这种特定的经济体制和社会结构服务。从这个角度分析源自西方发达国家的现代大部制，可以发现，现代意义上的大部制的基础在于市场经济、民主政治和多元社会。具体而言，市场经济有着自身的内在机制和极高的配置效率，本质上不需要政府有过多过细的干预，客观上为政府机构的权力范围和机构形态设置了基本的界限；民主政治则为现代大部制权力的运行提供了有效的制约和监督机制；多元社会为现代大部门与社会其他主体实现协作治理提供了基本力量构成。

2.国家治理现代化为大部制改革提供新的理论框架和改革方向。自2007年中央提出开展大部制改革以来，2008年和2013年的中央政府机构改革都进行了相关的改革探索。但是，可以明显看到，这一阶段的大部制改革仍然沿用了改革开放以来将行政改革仅仅视为组织机构改革的理论框架，而没有从更高层面来认识和指导新时期大部制改革，更缺乏系统改革理论的指导。这就为大部制改革埋下了一定的改革风险，即由于缺乏改革理论指导而容易沦为“零敲碎打”的行政改革，甚至又走入中国式行政改革“精简—膨胀―再精简―再膨胀”的怪圈。[8]党的十八届三中全会提出的国家治理现代化概念和相关理论，是最高决策层对于现阶段和今后较长一个时期中国社会转型面临的关键问题和任务的科学认识。这一理论的出现，恰恰为此前缺乏理论指导的大部制改革提供了新的理论框架和改革方向，有助于大部制改革跳出传统组织机构改革的范畴，从实现治理现代化的角度去通盘设计、规划和推进改革方案。

3.大部制改革是实现国家治理现代化的关键途径。推进国家治理现代化是中国应对经济社会挑战的必然选择，是完成构建现代化国家历史使命的必由之路。从发达国家的政府实践来看，构建现代大部制是实现现代化国家治理的较为普遍的选择（英国、澳大利亚、新西兰、日本、法国、俄罗斯等）。[9]与传统政府组织形态相比，现代大部制具有明显的优越性：它强调政府对于经济社会的掌舵功能，而不是直接的建设功能（划桨）；着重给予市场组织和社会组织更多的自主权，而不是干预甚至代替市场和社会决策；关注政府对于民众需求的回应性和责任性，而不是只考虑政府的特殊利益。现代大部制所具有的上述优点，有助于调整现阶段当代中国政府与经济社会各领域的治理关系，提升治理绩效，释放更多的社会活力与能量。有鉴于此，我国推进国家治理现代化，应该将大部制改革作为关键的实现途径。

三、国家治理现代化框架下的大部制改革取向

1.治理理念变革：从计划思维到市场思维。实现国家治理的现代化，首先要求新整合的大部门完成从计划思维到市场思维的转变。这种思维模式层面的转变，既是政府自身主动适应市场经济体制变化的结果，也是对过去政府按照计划思维管理经济社会失败教训的反思所致。在国家治理现代化的背景下，新的大部门必须摒弃计划思维，转用市场思维制定和执行公共政策。摒弃计划思维，意味着大部门既不要替代市场做决策和配置资源，也不要因为其他目标（如维稳）而为市场结果埋单。近年来，包括太阳能、光伏、钢铁、动漫等在内的产能大量过剩，根本原因都在于政府代替了市场的作用。[10]又如，对有些体质不良，经营不善，本就该倒闭的公司企业，政府还利用自己的资源去施救。这些违背市场规律的行为，其恶果已经为人们所熟知。坚持市场思维，要求大部门充分尊重市场在配置资源过程中的决定性作用，学会承认和接受市场机制运作的结果，让市场机制的效率功能充分发挥。与此相对应，政府主要做市场机制解决不了的事情，如战略规划、应急管理、市场监管、公共服务等。

2.治理主体扩容：从一元化治理到多元化治理。治理主体的多元化是国家治理体系现代化的题中应有之义。由于建立在计划经济体制的基础上，传统国家治理是一种一元化治理的模式。这种模式的显著特征在于治理主体只有政府一家，由政府制定和执行细致的计划来推动经济社会发展。一元化治理在计划经济时代有一定的合理性，能够比较快速有效地调配资源，实现经济社会发展。但是，在市场经济体制已经比较完善的今天，一方面各类市场组织、社会组织和公民个人有参与治理过程、保障自身利益的迫切诉求；另一方面，面对层出不穷的现代公共问题，政府能力不仅有其严重的局限性，而且还会带来诸如随意决策、浪费公帑、侵犯公民权利等不良后果。由政府一家垄断治理领域和过程的模式已经无法持续，必须在国家治理过程中引入其他的社会主体，共同形成现代的国家治理模式。换言之，应该进一步放权和分权，让各类治理主体在国家治理中发挥更大的作用。[11]从这个角度而言，新一轮大部制改革不能够再片面地让新的大部门集中权力，为其继续沿用一元化治理模式提供条件，而应该更多地关注如何在大部门制定和执行公共政策过程中引入其他社会主体，建立稳定的、制度化的治理参与机制，逐渐形成现代的多元化治理模式。

3.转换治理结构：从科层治理到网络治理。治理体系的现代化，除了需要在横向上推进治理主体的多元化外，还需要在纵向上推动治理结构的转换。在传统国家治理中，政府在经济社会发展中居于全面统筹、整体控制的地位，所以政府实施治理时完全将全社会整合为自身管理结构的一部分。可以认为，这实际上是将以层级节制为核心特征的科层制管理结构外化为国家的治理结构。这种以科层制为基础构建的国家治理结构，可以称之为科层治理（hierarchical governance）。在计划经济时代，科层治理有利于政府控制全社会，但却不能适应市场经济时代的要求。因为它本质上只是官僚制组织为了理性管理自身而设计的一套管理结构，并不适用于对社会其他类型组织、领域和公共问题的管理。强迫其他组织和领域继续接受科层治理，只会带来所谓“行政化”的恶果，甚至出现荒诞的情形，如厅级和尚等。[12]其深刻的根源在于，科层治理严重忽视了这些组织和领域自身的发展规律，扭曲了其发展机制。更为严重的是，实践证明，科层治理使得各个层级都有扩充体系、扩大权力的本能冲动，从而导致机构日益臃肿、人员日益冗杂，最后影响治理效力。近年来，国内各个领域不断发出去“行政化”的呼声和行动，正是对这种过时治理结构的反抗。由此观之，新一轮大部制改革，必须抛弃这种不合时宜的科层治理结构，转而建立新的治理结构。这种新的治理结构可以称之为网络治理（network governance）。即政府的大部门不再将社会其他组织和领域纳入自身管理结构，而是在充分尊重这些组织和领域自身发展规律和机制的前提下，和它们共同形成国家治理网络，实现“共治”。

4.治理关系转型：从命令指挥到合作伙伴。与治理结构的转换相适应，治理关系也须转型。随着中国经济社会30多年的发展和积累，不同的治理主体逐渐出现在治理舞台上，而且因其各自机制的特点而具有自身独特的优势。如以企业为代表的市场组织，充分体现了市场的效率机制，在创造和交换经济价值方面具有强大的能力；以非政府组织为代表的社会组织，集中反映了现代社会中第三部门志愿机制的特殊优势，对于汇聚公民力量和政商资源共同应对公共问题具有十分独特的作用；以现代智库（Think Tank）为代表的研究性组织，彰显了专业知识和技术在现代国家治理中的重要作用。传统国家治理中，政府往往将这些治理主体都视为自己管理结构的一部分，以命令指挥的方式来动员这些力量，相互之间是领导与被领导、指挥与被指挥的关系。显然，继续保持这种传统的治理关系，不仅无法有效调动这些治理主体的积极性、发挥其优势参与国家治理，甚至会招致其反感和抵制。因此，新的政府大部门必须善于尊重各治理主体的价值，学会与它们构建一种指向国家治理的合作伙伴关系，从而充分发挥包括政府在内的各治理主体的优势和能力，实现良好的国家治理（Good State Governance, GSG）。

5.治理能力升级：从审批管理到战略规划。受计划经济体制特点的影响，政府在传统国家治理中主要依靠审批项目的方式对资源进行配置。久而久之，全社会甚至将审批项目数量及金额的多寡视作判断一个政府部门权力大小的重要标准。大量的政府部门习惯于通过获得和保持审批权、增减审批项目作为实施国家治理的主要手段。其结果是政府其他方面的治理能力不断弱化，而以审批管理为主要形式的能力不断膨胀。现代公共管理理论普遍认为，应该尽可能减少政府的审批事项，削弱政府对经济社会的干预程度。可以说，大部制改革，必须以转变职能、大力推进审批制度改革为前提。[13]只有这样，经济社会各个领域才能自由健康地持续发展。如前文所述，现代社会的政府应该做诸如战略规划、应急管理、市场监管、公共服务等市场和社会机制自身无法从事或不擅长的事情。因此，与传统治理能力的逐渐弱化甚至退出历史舞台相一致，政府必须构建和强化以战略规划为主要形式的现代治理能力，实现治理能力的“转型升级”。有鉴于此，新一轮的大部制改革，应该进一步削弱大部门的审批权力，尽可能减少审批事项，改变政府过度干预经济社会的状况。与此同时，要更加强调提升新大部门的战略规划等现代治理能力。

四、结语

经过改革开放至今30多年的发展和积累，中国的现代化市场经济体制已基本形成，多元化的社会生活日渐兴盛，各类具有现代性特征的公共问题层出不穷。建立在计划经济体制基础上的传统国家治理，已然无法适应当今中国经济社会和公共管理领域的重大变化及复杂需求，甚至成为制约中国国家可持续发展的重要障碍。有鉴于此，要进一步推进中国经济社会的长远发展，必须实现中国国家治理的现代化。国家治理现代化概念和理论的提出，为在更高层次上理解新一轮大部制改革提供了历史性的理论框架和改革方向。只有在国家治理现代化的视野中重新审思大部制改革在新时期的价值与意义，进一步明确大部制改革的应有取向，才能有助于新一轮改革的深入推进。

[参考文献]

[1]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，2007年10月15日。

[2][4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。

[3]胡鞍钢：《国家治理现代化不是西方化》，《光明网》2014年11月3日。

[5]王京烈：《辉煌与血腥：以色列建国60周年》，《中国社会导刊》2008年第13期。

[6]中国常驻联合国工业发展组织代表：《2013中国贸易额超过美国全球居首》，《商务部网站》2014年1月13日。

[7]竺乾威：《地方政府大部制改革：组织结构角度的分析》，《中国行政管理》2014年第4期。

[8]许耀桐：《与其零敲碎打，不如通盘规划英法美大部制改革路径借鉴——大部制改革路径探析》，《人民论坛》2013年第3期下。

[9]徐艳晴、周志忍：《大部制改革整合评估框架：要素、理念与效用》，《北京行政学院学报》2015年第4期。

[10]祝宝良：《产能过剩的成因与化解》，《中国金融》2013年第13期。

[11]何增科：《理解国家治理及其现代化》，《马克思主义与现实》2014年第1期。

[12]李铁：《道场非官场市场，佛门须清净纯洁》，《南方周末》2011年10月21日。