十八大以来依法治国理论的创新和发展

蒋　传　光

(上海师范大学 法政学院，上海 200234)



十八大以来依法治国理论的创新和发展

蒋传光

(上海师范大学 法政学院，上海 200234)

摘要：中共十八大以来党的各类文献，尤其是中共十八届三中、四中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和习近平关于全面依法治国的论述，在对党的十一届三中全会以来探索社会主义法治道路的理论成果和法治实践经验进行概括、提炼和总结的基础上，对法治在治国理政中功能的认识进一步深化；同时，为适应改革开放新形势和针对社会转型期出现的各种现实问题，提出了关于依法治国的一系列新概念和新观点，明确了全面推进依法治国的一系列理论问题，构建了中国特色社会主义法治理论的框架基础，使依法治国理论取得了进一步的创新和发展。

关键词：法治国家建设；依法治国理论；中共十八大以来

自中共十一届三中全会以来，随着中国法治实践的开展，特别是中共十五大确立依法治国方略之后，中国的依法治国理论研究取得了丰硕成果：确立了坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，坚持走中国特色法治之路的法治国家建设指导思想；在基本理论研究方面取得有目共睹的成就，这些理论成果成为中国法治国家建设的理论指导和推动力量，勾勒了中国特色法治国家建设的目标框架。

中共十八大以来，尤其是中共十八届三中全会、四中全会分别通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和习近平关于全面推进依法治国的论述，面对改革进入攻坚期和深水区的新形势、新任务，强调法治在国家治理中的重要性，提出关于依法治国的一系列新概念和新观点，构建了中国特色社会主义法治理论的框架基础，使依法治国理论取得了进一步的创新和发展。由此，本文将对中共十八大以来依法治国理论的创新和发展作简要的分析和梳理。

一、对法治在治国理政中的功能和作用的认识进一步深化

在当前改革开放的新的历史时期，我们党面对的形势是两个“前所未有”，即“面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有”[1]。怎样才能做到规避风险、化解矛盾，保持国家的长治久安，目标就是实现国家治理体系和治理能力现代化。怎样才能实现国家治理体系和治理能力现代化，路径就是依法治国，实行法治。

全面依法治国是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。“推进国家治理体系和治理能力现代化，当然要高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，建设法治中国。”[2]3党的十八届四中全会是我们党首次召开的以依法治国为主题的中央全会，全会研究了全面推进依法治国的若干重大问题，认为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。

1.全面依法治国成为“四个全面”战略布局的重要组成部分

“四个全面”，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。自2014年12月在江苏调研时第一次提出后，在全国政协新年茶话会上、在党校省部级主要领导干部专题研讨班上、在中央政治局会议和集体学习中、在春节团拜会上……习近平不断地强调“四个全面”，“四个全面”已经成为引领民族复兴的战略布局。习近平在论述四者之间的关系时指出：全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。“要把全面依法治国放在‘四个全面’的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个‘全面’的关系，努力做到‘四个全面’相辅相成、相互促进、相得益彰。”[2]15

2.法治建设是中国特色社会主义道路和制度的重要内容

中共十八大报告指出，“中国特色社会主义道路，就是在中国共产党领导下，立足基本国情，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，解放和发展社会生产力，建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明，促进人的全面发展，逐步实现全体人民共同富裕，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。”从表述中可以看出，在对中国特色社会主义道路的内涵解读中，建设社会主义民主政治是其中的一个重要方面。民主政治建设的重要内容之一就是“加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”；“注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。

中国特色社会主义法治国家建设的制度构建是和中国特色社会主义制度密切结合在一起的，是中国特色社会主义制度的主体内容。中共十八大报告指出，“中国特色社会主义制度，就是人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。”上述制度和体制以及运行机制的构建和完善，都是以宪法为核心的社会主义法律制度体系为保障的。

3.法治理念、法治保障是建设中国特色社会主义的基本要求和共同信念

中共十八大报告的第五部分以“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”为题，集中阐述了社会主义民主法治建设，对“全面推进依法治国”“加快建设社会主义法治国家”作了全面部署。但报告关于法治的论述又不限于这一部分。法治的理念和精神体现在报告的每一部分，经济、政治、文化、社会、生态、外交问题都纳入了法律范畴。通过分析报告全文可以看出，社会主义法治建设既是建设中国特色社会主义的保障，又是建设中国特色社会主义的目标。

中共十八大报告指出，“在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利，必须牢牢把握以下基本要求，并使之成为全党全国各族人民的共同信念”。这些基本要求共八个方面，其中每一个方面既包含丰富的法治理念，又需要法治的保障。比如，在“坚持人民主体地位”的要求中提出要“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，这实质上也是社会主义法治国家建设的基本要求。在“坚持解放和发展社会生产力”的要求中提出“要坚持以经济建设为中心，以科学发展为主题，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，实现以人为本、全面协调可持续的科学发展”。在这里，以法治建设为核心内容的“政治建设”，以实现人的权利为核心的“以人为本”理念，都是其中的重要内容。在“坚持维护社会公平正义”的要求中提出“公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”。在“坚持党的领导”的要求中提出“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。依法执政是中国共产党领导法治国家建设的执政理念，而如何依法执政则要求党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。

4.法治中国建设是全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标

中共十八大报告提出实现建成小康社会的目标之一就是“人民民主不断扩大。民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对全面深化改革做出了系统部署，其中，建设社会主义法治国家，推进法治中国建设，是全面深化改革的有机组成部分。在“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的总的指导原则之下，从维护宪法法律权威、深化行政执法体制改革、确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度等方面，对如何推进法治中国建设进行了具体部署，“深化司法体制改革”是其中的重点。法治中国建设目标的提出，具有划时代的意义。

5.全面深化改革需要法治的保障

习近平指出：“党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中全会对全面深化改革做出顶层设计，实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障。”[3]67-68实行法治是社会主义市场经济体制改革的必然要求。市场经济运行主体的自主性、市场经济活动的契约性、市场经济往来的信用性、市场经济的竞争性、市场经济的统一性、市场经济的国际性、对市场经济宏观调控的必要性，以及市场经济裁判和仲裁活动等，都离不开法治。从历史的角度进行分析，可以说，如果没有社会主义市场经济法律制度的建立，没有与市场经济相适应的法治环境，也就不可能有繁荣、健康的社会主义市场经济。

党的十八届三中全会在进一步落实十八大关于全面深化改革的战略部署时强调，“坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系，加快转变政府职能，深化财税体制改革，健全城乡发展一体化体制机制，构建开放型经济新体制，加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系，推进文化体制机制创新，推进社会事业改革创新，创新社会治理体制，加快生态文明制度建设，深化国防和军队改革，加强和改善党对全面深化改革的领导。”[4]上述体制机制的建立和目标的实现，最终都要落实到法律制度层面，离不开法治的保障。上述任何一个方面缺乏法治的保障，目标都难以实现。

二、依法治国理论在新形势下的创新和发展

1.确立社会治理中的法治思维方式

中共十八大报告提出，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。中国法学界、特别是法理学界，对属于法律方法范围的法律思维有较多的探讨，*考察目前学界关于法律思维的研究成果可以发现，对法律思维内涵的理解存在很大差异，因这一项内容不是本文关注的重点，故不在此详述。但对“法治思维”这个概念却很少涉及。“法治思维”与法学方法论意义上的“法律思维”内涵既有一定的关联性，但也有明显的不同。关于法律思维，笔者赞同这样的理解，即法律思维强调法律职业的具体法律方法，侧重的是法律方法论对职业思维的影响[5]。

法治思维是一种整体性思维，一种社会思维，一种国家治理的理念、视角和思路。从社会治理的角度看，法治思维的概念主要是在治国方略的层面上使用的，其不仅是社会治理中的价值追求，更是一种治国方法、手段的选择。在社会治理的各种手段中，更侧重于法律规则和法律手段的运用，强调依法办事。法治的实现不仅仅是建立一套完备的法律体系，更重要的是使法治成为一种普遍的行为模式。具体而言，化解各种社会矛盾，把法治思维模式作为创新社会治理的思维模式，就是要注重法律方法和手段的运用，全面落实依法治国方略，完善各种具体法律制度，确立公民和各级政府机关的规则意识和契约意识，引导公民对待各种涉及自身利益的纠纷寻求理性的解决手段，构建社会治理的法治化模式。

2.把法律价值要素纳入社会主义核心价值观

中共十八大报告提出，“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观”。民主、自由、平等、法治、公正、诚信、和谐等理念，都可以被视为法律价值的基本构成要素。现代社会的法，从一般意义上说，都应与上述理念有着密切的联系，或者说上述理念都应是现代法治国家建设的题中应有之义。把法律价值的构成要素纳入社会主义核心价值观，有利于全社会法治观念和法治意识的确立，有利于社会主义法治精神的弘扬，有利于社会主义法治文化的建设。

3.法治中国统领下的法治国家、法治政府、法治社会一体建设

习近平在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中提出：“面向未来，全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。我们要全面贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”[2]3这是第一次把“依法治国、依法执政、依法行政”“法治国家、法治政府、法治社会”等概念连接起来，使其构成一个有机统一的整体。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对中国未来十年的改革开放和发展做出了纲领性的规划。全会提出了推进法治中国建设的目标及具体的制度性要求。具体而言，就是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，深化司法体制改革，完成法治中国建设的具体制度构建。

那么，如何推进法治中国建设？法治中国概念统领下的“依法治国、依法执政、依法行政”，“法治国家、法治政府、法治社会”等一系列概念相互之间存在何种内在逻辑关系？对这些问题的理论探讨，有助于进一步深化理解法治中国建设目标的内涵，并为法治中国建设提供成熟的法学理论引领。

三、明确全面推进依法治国的一系列理论问题

习近平关于全面依法治国的论述和十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)，立足中国社会主义法治建设实际，直面中国法治建设领域的突出问题，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则，回答了党的领导和依法治国关系等一系列重大理论和实践问题。

1.深刻阐明党的领导和依法治国的关系

党和法治的关系是中国法治建设的核心问题。《决定》提出，“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。”习近平在阐述党法关系时也指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”[2]33“我们必须牢记，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。”[2]35这些论述对建设中国特色社会主义法治国家的核心问题给予了明确回答。

中国共产党的领导地位是党领导人民在长期的革命斗争中和社会主义建设中形成的。党的领导是中国政治生活的核心。因此，坚持党对社会主义建设事业的全面领导不能有丝毫削弱和动摇。党不仅是中国社会主义事业的领导核心，也是依法治国、建设社会主义法治国家的领导核心。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。党是社会主义民主与法治的倡导者，党同人民一起制定法律，又自觉地在宪法和法律规定的范围内活动。

如何更好地实现和加强党的领导，是党一直在探索的理论和实践问题。中共十六大和十六届四中全会在如何加强中国共产党执政能力建设方面提出了依法执政的问题。依法执政既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。在立法、执法、司法和法律的实施过程中，党发挥着极大的作用。因此，推进社会主义法治国家建设，必须处理好党的领导、人民当家做主和依法治国的关系。习近平指出：“我们强调坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，最根本的是坚持党的领导。”[2]19党的领导是关键，人民当家做主是基础，依法治国是保证，绝不能把三者割裂开来、对立起来，以为发扬民主、强调法治就不需要党的领导，这是错误的。只有正确、充分发挥党的领导作用，法治才有前途。同时，坚持党必须在宪法和法律范围内活动，是正确处理坚持党的领导与国家宪法和法律的关系，依法治国、建设社会主义法治国家应遵循的重要原则，也是中国共产党作为执政党必须遵循的准则。

2.确立全面推进依法治国的总目标

《决定》提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，促进国家治理体系和治理能力现代化。这个总目标的提出，既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的工作重点。其一，向国内外鲜明宣示我们将坚定不移走中国特色社会主义法治道路。其二，明确全面推进依法治国的工作重点。全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的工作重点，这个工作重点就是建设中国特色社会主义法治体系。其三，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。这个总目标也是全面深化改革的必然要求。

3.阐释社会主义法治体系的内涵

《决定》提出，建设中国特色社会主义法治体系，“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。社会主义法治体系是一个新的法学概念，涉及立法、执法、司法、守法、法律监督、法治保障，以及党内法规体系建设等内涵丰富的综合性内容。这个概念的提出，是建立在改革开放以来法治建设实践的基础之上的，是对目前法治建设各个环节的概括和综合。具体到法治实践层面，建设中国特色社会主义法治体系就是要做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现国家治理体系和治理能力现代化。

4.强调在国家和社会治理中法治与德治并重

对于依法治国和以德治国相结合的内涵，法学界曾有不同的理解。根据十八届四中全会《决定》的阐述，应当理解为法律和道德是国家和社会治理中共同发挥作用的两个重要手段，维护国家和社会秩序既需要法治，也需要德治，两者不可或缺。这里使用的“法治”与“德治”概念主要是从国家和社会治理的方式即社会秩序维护的意义上使用的。所谓“法治”，主要是指在社会治理和社会秩序的维护中，重视法律的功能；所谓“德治”，主要是指要重视发挥道德在社会治理中的功能。在社会治理中法治和德治的作用同等重要。

当前中国社会正处于转型和变动的新的历史发展时期，社会结构、组织和个人的观念与心理空前变化带来了社会无组织化或无序、失范等状态，主要表现为，各种违法犯罪现象增加，权钱交易，谋取个人和小团体非法利益的各种消极腐败现象仍存在着；在经济领域里，一些人为了牟取暴利，不择手段、不讲诚信的现象时有发生。针对上述影响稳定和破坏社会秩序的各种因素，究竟应当采取何种社会治理模式，对此学者们有不同的认识和看法。一种较为普遍的看法是，建立完备的市场经济法律体系，强化法律手段，这应是中国社会治理模式的选择。另一种观点则认为，目前社会上存在的各种问题是由于一个时期以来不重视道德建设、“道德滑坡”导致的结果，而法律不是万能的，依据一些国家的经验，也应充分重视道德在社会治理中的作用。

对任何事物的评判不能非此即彼。目前各种无序、失范现象的存在，究其根源，一方面是由于适应新的社会形态的社会规范还未健全和完善；另一方面也与市场经济大潮下社会道德观念的多元和分化、一些优良的道德传统被认为过时有关。中国的实践已充分证明，市场经济体制的建立应有完备的法律制度加以规范和保障，但同时也需要完善的道德机制，充分发挥道德在社会治理中的作用。“法治”与“德治”并重应是中国社会治理模式的最佳选择。习近平在论述法律与道德的关系时指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”[6]治理国家既依靠法律又依靠道德，任何类型的国家莫不如此。

从以上分析可以看出，法律与道德在维护社会秩序方面应该说互为补充，不存在谁主谁次的问题。两者的根本目的是一致的，都是国家和社会治理不可缺少的举措。“存在着一个具有实质性的法律规范制度，其目的是保证和加强对道德规则的遵守，而这些道德规则乃是一个社会的健全所必不可少的”[7]。

5.突出和强调宪法在依法治国中的地位

宪法是国家的根本大法，是一国法律体系的核心，在整个法律体系中具有至上的权威性和最高的法律地位，是国家法治建设的基础。习近平指出：“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”[3]81-82《决定》也进一步突出和强调了宪法在全面推进依法治国中的地位，提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。为确立宪法权威，《决定》提出了一系列新的举措，如完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件；将每年1 2月4日定为国家宪法日；在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神；借鉴世界上大多数有成文宪法国家的做法，建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。上述举措，对提升人们的宪法观念将会起到重要的促进作用。

6.确立良法之治，明确地方立法权限

习近平在论及立法时曾指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”[2]43这段话实质上包含良法之治的理念。《决定》进一步提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。重视良法在法治建设中的作用是《决定》在理论创新上的一个亮点。法治社会应是良法之治，这是现代法治的基本理念。西方是现代法治的发源地。在西方法治理念中，法律与公平正义紧密联系。法律的功能就是实施和维护社会正义，谋求公众幸福，增进人类道德。古罗马法学家西塞罗认为，真正的法律必须能够区分正义与非正义，对善良的事能够予以捍卫，制定法的目标是为了“保障公民的福祉、国家的繁昌和人们安宁而幸福的生活”[8]。古罗马另一位著名法学家塞尔苏斯对法律所下的定义是“法律是善良公正之术”[9]。优士丁尼在《学说汇纂》中对这个定义进行了阐述：“所谓善良，即是道德；所谓公平，即是正义。”[9]古典自然法学派的代表人物卢梭认为，立法的最终目标是实现全体人民的最大幸福，具体说来，“可以归结为两大主要目标：即自由与平等”[10]。黑格尔也认为：“在市民社会中，正义是一件大事。好的法律可以使国家昌盛。”[11]第二次世界大战以后，随着对发动战争的德国纳粹战犯的审判，强调道德准则并在当代产生重大影响的新自然法学或与此相类似的价值论法学迅速兴起，其核心观点就是认为法律应服从某种道德准则，法治应是良法之治。符合良法标准的法律，必须建立在尊重和保障人权的基础之上。法律必须尊重和保护公民的人身自由、人格尊严，各种民主权利、政治自由和经济社会与文化权利。

中国在推进法治建设的过程中，进一步完善中国特色社会主义法律体系就是要以良法为目标，使制定的法律不仅要满足人们的利益需求，也要满足人们的正义需求；不仅要满足人们的效率需求，也要满足人们的公平需求；不仅要满足人们的秩序需求，也要满足人们的自由需求。在完善立法体制方面，《决定》提出要“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。这是在党的文件中首次规定立法权，是全面推进依法治国的新举措。

7.做到重大改革于法有据

《决定》提出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。习近平也曾要求：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”[2]45-46“在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”[12]在实践中做到“凡属重大改革都要于法有据”，就是要把改革纳入法治的轨道，在改革创新中运用法治思维和法治方式思考问题、破解难题，提高改革决策的科学性，增强改革的可控性，降低改革可能带来的社会风险，使改革规范有序进行，做到社会不会因改革而引起动荡。这实际上也是正确处理改革、发展、稳定三者关系的落脚点和坚实的基础。

法治与改革在逻辑上是对立统一的关系，不能仅把改革简单地理解为对现有体制、机制、制度的变革和破除。如果从顶层设计的层面来看，一方面，法治建设是全面深化改革内容的一部分，是全面深化改革追求的目标；另一方面，法治的理念在今天能够得以确立并成为社会共识，依法治国、建设社会主义法治国家被确立为治国方略，都要得益于改革，是改革以来的一系列重要成果之一。

8.深入推进依法行政，加快法治政府建设

《决定》提出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的目标。对于如何达到这一目标，《决定》也提出了一系列新的观点和新的措施，习近平关于全面依法治国的论述中也有较为丰富的相关内容。

第一，建立政府责任清单。建设法治政府，就像习近平所说的那样，要求“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象”[13]。依法行政，要坚持“法定职责必须为”，行政机关要勇于负责、担当，加大对不作为、慢作为、乱作为的问责力度，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。

第二，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。这就要求各级政府要全面推行政务公开。所谓权力清单，就是“各级政府要根据各自的事权和职能，按照突出重点、依法有序、准确便民的原则，推动执法部门公开职责权限、执法依据、裁量基准、执法流程、执法结果、救济途径等，规范行政裁量，促进执法公平公正”[14]。《决定》指出，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

第三，健全依法决策机制。为规范行政决策行为特别是重大决策行为，防止乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策等现象，减少决策失误，实现决策权和决策责任相统一。《决定》要求，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

第四，全面推进政务公开。公开透明是法治政府的基本特征。全面推进政务公开，让权力在阳光下运行，对于发展社会主义民主政治，提升国家治理能力，增强政府公信力执行力，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义[14]。政务公开应坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，“推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，推动简政放权、放管结合、优化服务改革，激发市场活力和社会创造力，打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。”[14]凡“涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，除依法应当保密的外，在决策前应向社会公布决策草案、决策依据”。对涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件应予以公布。

9.保证公正司法，提高司法公信力

以司法公正为核心的司法体制改革，是社会主义法治国家建设的重点内容之一。自中共十八大以来，在已有理论和实践的基础上，又有了进一步的推进和新的发展。2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平提出：“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”这一理念被写入中共十八届三中、四中全会通过的关于深化改革和全面推进依法治国的文件。以此精神为指导，全社会对司法公正重要性的认识达到了一个新的高度。《决定》指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”目前，中国司法领域中存在的司法腐败和司法不公等突出问题，原因是多方面的，但多与司法体制和工作机制不合理有关。要解决这些问题，就必须深化司法体制改革，提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。

第一，解决领导机关和领导干部违法违规干预司法问题。习近平指出：“做到严格执法、公正司法，还要着力解决领导机关和领导干部违法违规干预问题。这是导致执法不公、司法腐败的一个顽瘴痼疾。一些党政领导干部出于个人利益，打招呼、批条子、递材料，或者以其他明示、暗示方式插手干预个案，甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。”“要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度，对违反法定程序干预政法机关执法办案的，一律给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，一律依法追究刑事责任。”[15]任何党政机关和领导干部都不得让司法机关作违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。这些规定是中共十八大以来的创新举措。

第二，确保依法独立公正行使审判权和检察权。优化司法职权配置，规范司法行为，加大司法公开力度，回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，省以下法院和检察院法官、检察官编制统一管理制度，法官、检察官由省提名和管理并按法定程序任免的机制，探索由省级财政统筹地方各级法院、检察院的经费；探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；探索设立跨行政区域的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。

第三，健全司法权力运行机制。明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制，司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件；建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实“谁办案谁负责”。

10.全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”

习近平指出：“我们党是执政党，能不能坚持依法执政，能不能正确领导立法、带头守法、保证执法，对全面推进依法治国具有重大作用。”[2]110全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚持党的领导。因此，各级党组织和各级领导干部的法治意识、是否带头依法办事、遵守法律，对法治国家建设起着关键作用。

中共十八大以来，党对各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力非常重视，强调各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。“事实证明，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。”[2]120习近平在一些论著和讲话中，对当前中国一些领导干部在法治意识方面还存在的诸多问题，进行了系统、全面和深刻的分析。其一，人治思想和长官意识仍然存在。“现在，一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以权压法”[6]。其二，一些地方和部门不善于运用法治思维和法治方法处理和解决问题。“一些地方和部门还习惯于仅靠行政命令等方式来管理经济，习惯于用超越法律法规的手段和政策来抓企业、上项目推动发展，习惯于采取陈旧的计划手段、强制手段完成收入任务。”其三，不少干部法治意识淡薄，甚至知法犯法，给法治国家建设及党和国家的形象带来了严重危害。“在现实生活中，不少领导干部法治意识比较淡薄，有法不依、违法不究、知法犯法等还比较普遍，特别是少数领导干部不尊崇宪法、不敬畏法律、不信仰法治，崇拜权力、崇拜金钱、崇拜关系，大槁权权勾结、权钱交易、权色交易，一些地方和单位被搞得乌烟瘴气，政治生态受到严重破坏。这些问题，影响了党和国家的形象和威信，损害了政治、经济、文化、社会、生态文明领域的正常秩序，干扰了党和国家制度体系运行，冲击了人民群众对法治的信心，给全面推进依法治国造成了很多问题，甚至是很严重的问题。”[2]118-119

上述种种现象和问题如果不改变，依法治国就难以真正落实。鉴于各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，习近平指出，“必须抓住领导干部这个‘关键少数’，首先解决好思想观念问题，引导各级干部深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”[6]全面推进依法治国，抓住领导干部这个“关键少数”，就是要通过法治宣传教育，提高各级领导干部的法治意识、法治思维和依法办事能力；对各级领导干部，不管什么人，不管涉及谁，只要违反法律就要依法追究责任；要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要依据。

四、构建中国特色社会主义法治理论的框架基础

《决定》提出，要“坚定不移走中国特色社会主义法治道路”，必须从我国基本国情出发，“围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑。”

人类法治文明发展的历史充分表明，没有成熟的法学理论的引领和支撑，就不可能有成熟的法治实践。同样，在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的过程中，完成法治中国建设的具体制度构建是一项系统工程，既需要实践的推动、重视具体法治建设，更离不开成熟法治理论体系的引领和支撑。坚持走中国特色社会主义法治道路，建设社会主义法治国家，必须以中国特色社会主义理论体系、特别是以中国特色社会主义法治理论体系为指导思想。中国特色社会主义法治理论体系是在总结社会主义法治国家建设的理论和实践中形成的。

综观中共十八大以来党的各类文献对建设社会主义法治国家的阐释，十八届三中、四中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，以及习近平关于全面依法治国的论述，既有对党的十一届三中全会以来在探索社会主义法治道路、制度构建等方面理论成果和成功经验的肯定，对法治实践所取得成果的概括、提炼和总结，也有适应改革开放新形势和针对社会转型期出现的各种现实问题的理论创新和一系列新的举措。以十八届四中全会通过的《决定》为标志，中国特色社会主义法治理论框架体系已经基本形成。

总结中共十一届三中全会以来探索中国特色社会主义法治道路的理论与实践，尤其是中共十八大以来全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的理论和实践，中国特色社会主义法治理论体系的内容可从以下十二个方面进行概括。

第一，确立依法治国的治国方略。依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力，促进社会公平正义，维护社会和谐稳定，确保党和国家长治久安的根本要求。

第二，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的统一。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。

第三，坚持走中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。

第四，加强以人权为核心的公民权利保障。以权利义务为中心是法治思维的主要特征，公民权利保障是依法治国追求的目标。

第五，完善人民代表大会的国家权力机关建设。人民代表大会制度是保证人民当家做主的根本政治制度，人民代表大会制度是实现依法治国的组织保障。

第六，健全宪法的实施和监督机制。宪法是中国特色社会主义法律体系的核心，依法治国、依法执政首先要做到依宪治国、依宪执政，要完善宪法监督机制。

第七，完善中国特色社会主义法律体系。要坚持立法先行，坚持立、改、废、释并举，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系，为全面推进依法治国提供基本遵循。

第八，建设权责统一、高效权威的法治政府。各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格、规范、公正、文明执法。

第九，建立公正、具有公信力的司法体制。深化司法体制改革的重要目的就是提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。通过司法体制改革，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，破解体制性、机制性、保障性障碍。

第十，增强全民法律意识和法治观念。要在全社会弘扬社会主义法治精神，传播法律知识，培养法律意识，使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境，自觉抵制违法行为，自觉维护法治权威。

第十一，加强法治工作队伍建设。全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。

第十二，繁荣法学研究。法学研究与法治建设之间是一种良性的互动关系：法治实践呼唤理论的指引和解说，而法学研究也不断地在回应实务需求的过程中获得灵感与动力。法学研究的繁荣既是法学发展的基本途径，也是促进法治建设的重要动力。

中国特色社会主义法治理论体系是和马克思主义中国化第二次历史性飞跃的理论成果，即中国特色社会主义理论体系的形成密切联结在一起的。中国特色社会主义法治理论体系是在马克思主义法治理论的指导下，立足于中国的实践和文化传统对中国特色社会主义法治道路探索的经验总结，是全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、建设中国特色社会主义法治国家的指导思想和价值理念。

参考文献：

[1]习近平.在中共中央召开的党外人士座谈会上的讲话(2014年8月19日)[N].人民日报，2014-10-25.

[2]习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社,2015.

[3]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明(2014年10月20日)[C]//中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编.北京：人民出版社,2014.

[4]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编[G].北京：人民出版社,2013:8.

[5]陈金钊.法律思维及其对法治的意义[J].法商研究,2003,(6).

[6]习近平.加快建设社会主义法治国家(2014年10月23日)[J].求是,2015,(1).

[7]博登海默.法理学——法哲学及其方法[M].邓正来,姬敬武,译.北京：华夏出版社,1987:368.

[8]西塞罗.论共和国论法律[M].王焕生,译.北京：中国政法大学出版社,1997：219.

[9]张宏生.西方法律思想史[M].北京：北京大学出版社,1983:71.

[10]卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.北京：商务印书馆，1980：57.

[11]黑格尔.法哲学原理[M].范扬,张企泰,译.北京：商务印书馆,1961:295.

[12]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议强调，把抓落实作为推进改革工作的重点，真抓实干蹄疾步稳务求实效[N].人民日报,2014-03-01.

[13]习近平.在十八届中央政治局第十五次集体学习时的讲话(2014年5月26日)[N].人民日报,2014-05-28.

[14]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》[N].人民日报，2016-02-18.

[15]习近平.严格执法，公正司法(2014年1月7日)[C]//十八大以来重要文献选编:上.北京：中央文献出版社,2014:720-721.

[责任编辑：朱磊]

收稿日期：2016-03-10

基金项目：2012年国家社会科学基金项目：“依法执政与构建中国特色宪法体系理论研究”(12BFX029)；上海高校高峰高原学科建设计划资助

作者简介：蒋传光(1963—)，男，教授，博士生导师，从事法理学、法社会学和法治文化研究。

中图分类号：D90

文献标志码：A

文章编号：1002-462X(2016)06-0068-10

·法治文明与法律发展·