论中国社区治理
——从威权式治理到参与式治理的转型
2016-02-28周庆智
周 庆 智
(中国社会科学院 政治学研究所,北京 100028)
论中国社区治理
——从威权式治理到参与式治理的转型
周庆智
(中国社会科学院 政治学研究所,北京 100028)
摘要:中国社区是国家体制延伸的一部分,不是具有主体性的整体社会的一部分。中国社区治理是威权式治理,表现为高度的政治化与行政化的特征。从威权式治理向参与式治理转型是社区治理转型的发展方向,但社区治理转型问题首先是一个有关主体性社会的建构问题,或者说祛除社会对国家权力的依附性之后,才有参与式社区治理的转型。从当前中国社区建设现状看,地方不断推出的所谓创新或模式,基于的是旧体制逻辑,是国家传统社区管理体制的延续、巩固和强化,滞后于当前社会的发展和进步。因此,中国社区治理的改革和创新,必须致力于新旧体制的交替,致力于现代社区治理体制的转型,而不是将现代社区治理建设的价值目标理解为加强威权式管理和提高行政效率,因袭和强化传统社区管理体制的制度功能和作用。
关键词:中国社区治理转型;主体性社会;社区自治
中国的社区是国家权力的一个功能实现部分,是国家概念下的“单位”。社区治理的核心内容是政府管控和服务,包括社区管理、社区安全、社区服务。制度建设和社会建设的重点在于解决日益复杂化的社会问题和提高管理服务效率,并表现出不断地走向集权化和行政化的趋向,以实现对社区管控和服务的无边界延伸。
但中国社区应回归于主体性社会的一部分。当前中国社区治理的未来或面对的挑战不是基层政府不断展示的威权式亲民形象和不断强化的管理效率,而是要使社区作为主体性社会的基本单元,让社区居民参与到社区治理中来,建构社区参与机制,由社区居民选择和决定社区的愿景。这意味着,要改变国家主导社区的治理结构,确立社会的主体性,从威权的、以行政人员为基础的治理体制向分权的、以公民为中心的治理体制转变。也就是说,中国的社区治理要从威权式治理完成向参与式治理的体制转型,改变行政权力主导模式,实现社区自治,亦即赋予居民参与社区公共事务的权力,让居民自己决定关系切身利益的社区公共事务,形成以社区需求为中心的权力和资源分配体制,发展社区居民自我治理的理念和能力,让社区发展主体——居民能够有效地介入到社区建设的决策、管理和整个政策过程当中。
一、传统社区变迁:国家权力的基础单位
不回溯中国社区的历史变迁,就不能解释当前中国社区治理的逻辑和现况。第一,中国社区变迁是中国现代国家建构的一部分,如费孝通在《江村经济》一书中指出的,民国时期的地方行政制度的设立是“规划的社会变迁”(planned social change)。历史上看,地方行政制度的设置与现代国家建构密切相关,是国家对社区控制的延伸,是社会变迁的目标之一。第二,近代以来尤其是1949年以来,中国社会发生了巨大的结构性变迁,社区作为中国社会的基本单元,成为国家政权统治的一个基础单位,附属于国家管制体系的现代再造过程当中。第三,当今中国社区处于现代转型阶段,是中国国家体制改革的一个领域,是国家整体治理结构的一个组成部分,或者说,中国社区治理的现代转型是当前国家治理体系与治理能力现代化的一个基础性部分。
以国家与社会关系变迁的观察角度,大致可以将中国社区发展划分为三个阶段:其一,清末至民国。国家权力不断深入基层社区,但并没有从根本上改变传统社区结构和社会联系形式。其二,自新中国成立至改革开放前。国家与社会高度一体化,社区成为国家管制体系的一个组成部分。其三,改革开放以后。中国社区组织体系重组,社区依然是国家体制覆盖的基础单位,但社区自治有了一定的制度发展空间并取得了一定的发育成长。
清末至民国,为实现工业化、现代化,国家权力日益深入乡村,其目的是汲取财税和提升国家控制社会的能力,试图将乡村社会纳入统一的国家管制体系当中,但并没有成功。原因主要有两个:其一,国家能力不足且分散,难以遏制盘踞在乡村社会的旧体制势力;其二,社会组织化水平低下且处于初级社团(基于血缘、地缘、业缘等关系)的层次上。简言之,国家权力对乡村社会的改造并不彻底,后者的结构没有发生实质性的变化,乡村社区不能形成以公共领域为基础产生的、外在且独立于国家的、具有高度自主性和自治的社会形式,依然处在由同质性的血缘、地缘等元素构成的文化共同体的初级社会关系纽带当中。
新中国成立至改革开放前,国家权力在计划体制下深入整个社会,国家能力在财税汲取与社会控制方面获得绝对集中,国家对经济和各种社会资源的分配、运作实行全面控制和垄断,社会结构分化程度很低,国家与社会一体化,即社会依附于国家,社会主体性丧失,基于传统亲缘、地缘关系建立起来的家族、宗族、士绅等民间自治系统迅速解体,国家权力实行了对全社会包括社区的无边界延伸。城市实行单位制辅之以街居制,农村实行三级所有的人民公社的政社合一体制,国家凭借政治和行政的权力将城乡社会组织化、制度化,并强制性整合起来。
改革开放以来,基层社会的组织体系发生了重大变化,城乡社区取代了传统的“单位制”和“人民公社”组织形式,行之以居委会和村委会的基层群众自治组织形式。城乡“单位社会”(城市以“国营单位”为基础,农村以“集体单位”为基础)的解体,理论上具备了社区实现自治和现代转型的社会条件和制度条件,但其后的发展实践表明,国家权力(通过党政系统)可以随时进入基层社会领域,能够抵制国家权力不当介入的社会自治尚处于未开化状态,社会主体性并没有建构起来,单位社区及整个社会缺乏自立性、韧性与活力。也就是说,虽然单位制管理体系已经弱化,但作为基层群众自治组织的城市居委会和农村村委会并没有发展成为真正的社会自治组织。一方面,城乡社区只是个地域性或行政性概念,还不能成为真正的社会自治体——这是社区的本质,旧的制度结构还发挥着组织功能和作用;另一方面,社会自治没有发展起来,居委会和村委会没有多少自主性和自治性,它们既是政府的代理人,又是社会自治体的代理人。概言之,虽然城乡社区治理结构的组织化关系已经发生变化,但旧的单位制式管理组织结构和管理方式并没有发生与之相适应的变化。
从社区发展变迁的三个阶段看,中国社区发展是权力主导的变迁,因而社区一直是自近代以来国家工业化、现代化的资源和秩序的来源,而不能成为整体社会的一部分。这也使得社会没有主体性,依附于国家权力,是国家管制体系的一部分,是国家概念的延伸。也就是说,中国社区是国家体制的基础单位,处在政治性支配下,其发展一直是由国家“规划的社会变迁”的一部分,并成为国家权力的秩序基础。这样,社区治理就发展成为威权式治理模式,亦即行政权力主导模式。威权式治理模式是指社区公共事务和公共生活由行政权力主导,治理方式是渗透到社会方方面面的管控和服务,治理的目标是社区的稳定、和谐和秩序。威权式治理模式有两个面相:其一,政府为民作主,它像父亲对待儿女一样(“爱民如子”)管理社区,包揽社会事务,并以行政执行力和意识形态“训导”(比如与国家相联系的集体主义价值以及传统伦理价值取向)来达成稳定与秩序;其二,社区民众需要政府的有力庇护和抚恤关怀,希望“好的政府”大公无私,并能够在其父权式权力荫庇下获得利益或好处。
因此,威权式治理绩效的最直接表征,就是不断堆积的繁荣符号(如高效的专业化管理队伍、通过名目繁多的评比而获得的各种荣誉、对政绩展示场所不惜成本的投入等)、令人惊异的效率(如当今渗入千家万户的“网格化管理”),以及井井有条的社会生活秩序。但这种威权式治理绩效的追求有一个无法克服的悖论:它驱使政府不断地宣誓将给民众带来更美好的生活,甚至逼迫它做出类似“在没有河流的地方许诺建造桥梁”的虚妄之举,而民众则养成依赖政府的习惯,永远要求政府做得更好,反过来说,民众永远不会满足于政府的当下许诺和所作所为。
社区是一个社区居民互动的场域。在威权式治理下,政府与社区民众的互动方式,是科层执行力加上协商的方式。前者要求行政化、职业化和专业化,比如网格化管理、一站式服务等;后者的协商实质上是一种说服,说服民众接受政府的政策要求和管理服务方式,比如冠以各种名目的恳谈会、民主协商会等。诸如此类的所谓协商或参与,实质上是一种如Sherry Arnstein所说的“假性参与”,即形式上的参与,是政府通过让公民参与以“教导”公民的方式。这种参与要求公民必须“在场”,而公民的表达与政府的决策是脱节的[1]。事实上,民众不能通过诸如此类的“协商民主”方式来对政府政策实施实质性的影响,更不可能参与到政府政策制定过程当中。
本质上,威权式社区治理的逻辑和理念就是控制和防范社会,其权力来自上方,是集权体制在基层的一个环节,因而它带来两个后果:第一,层级制的繁文缛节越来越多,各种制度叠床架屋。比如,责任状、契约书、权力清单以及各种运动式的双向评估或评比活动,等等。同时,用行政化的控制方式将权力渗入社区生活的方方面面。第二,社区不像社区,社会自治没有空间,社会组织不能发展起来。社区成为政府政策的试验田和博弈场,而不是一个“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”,其结果是,由规则和制度筑起的“高墙”使民众离政府越来越远,但对其依赖却越来越多。比如,政府逐级权力下放,管理重心下移,通过建立“两级政府、三级管理、四级落实”的管理体制,形成社区服务、社区管理、社区安全等工作体系,将社区居民嵌入这个“纵向到底、横向到边”的全能型治理体系当中。
总之,尽管中国传统社区的组织结构和社会联系形式发生过几次大的社会变革,但社会变革的目标是把社会整体纳入国家统一的管制体系之中,亦即费孝通所谓的“重塑社会”“规划的社会变迁”。这种人为式的社会变革,其结果是中国社区与国家一体化,而国家与社会的现代权利关系并没有建构起来,即社会的主体性没有建构起来,以至于中国社区一直处于行政权力的主导下。尤其是改革开放以后,社会力量构成发生了巨大变化,即分层结构及利益群体结构发生了变化,但社会自治和社区自治并没有得到实质性的发展,社会还是国家的一个没有主体性的管制领域,社区自治形式化,社区依然依附于国家权力之下,成为国家政权体制(而不是主体性社会)的基础单位和基本元素。
二、社区自治与主体性社会
社区自治是社区成为共同体的本质要求,反过来说,没有社区自治,社区就不能称之为共同体。因为社区共同体是一个以归属感、传统和习惯为基础的社会关系概念,亦即相互依赖的关系和社区情感认同是社区共同体得以维系的关键[2]。或者说,社区共同体的基础建立于滕尼斯所谓的“本质意志”(意向、习惯、回忆)之上,社区自治是社区生活的价值和意义所在。
社区自治有两层含义:一是公民个人意义上的自治,二是社群意义上的自治。前者是指公民个人所享有的作为公民的自由与权利,后者是指作为社区共同体成员所享有的自治权利。前者的权利是通过公民个人来实现,后者则是通过社群的集合体共同行使。与公民个人自治权力相比较而言,社群意义上的自治权利与国家权力的关系更为紧密,它的功能是在国家权力与个人自治权利之间起到中介和保护作用。
当前中国的社区有两类:一类是城市社区,另一类是农村社区。这两类社区的内部结构和社会联系非常不同,比如,城市社区的特征是多元文化为基础的、利益或利害相关的人际关系,而农村社区人与人之间则具有比较密切的熟人社会特点。前者的社会变迁快速、异质性强、现代元素不断累积;后者的社会变迁缓慢、同质性强、传统元素保存很多。30多年的改革开放,使城乡社区在结构和制度上都发生了巨变,这两类社区都不再是封闭的“单位社区”——城市的单位制和农村的人民公社体制,而是由于内部结构和外部条件的变化,城乡社区都出现快速变迁的特征,表现出多元化和异质化的趋向。尤其是改革开放以来不断加快的城镇化进程,城乡社区尤其是农村社区都受到了这一进程的影响,并呈现出现代社区的特征越来越多的趋势。但两者有一个共同特征,那就是,社区共同体意识(社区的本质)均日趋淡化。传统的社区共同体逐渐失去内聚力,现代社区基于“理性驱动的利益关联”以及多元文化等因素,瓦解了各种组织力量和联合形式。虽然社区成员聚居在同一区域,但没有稳定的情感认同和交往合作,不能达成社区整合和社区凝聚力。
从社区共同体的结构和社会关系上看,中国农村社区保存着很多传统的元素,比如亲缘共同体、地缘共同体和宗族共同体等基本形式。这些社区类似于滕尼斯(F.Tonnies)所定义的那种强调亲情关系、人口同质性很强、每个人都自觉是社会秩序一分子的共同生活方式的传统社区共同体,即社区共同体建基于“本质意志”(不同于靠人的理性权衡即“选择意志”建立的人群组合)。“本质意志”表现为意向、习惯、回忆,它与生命过程密不可分。靠“本质意志”建立的人群组合即“社区”是一个有机的整体[3]52。滕尼斯的社区“本质意志”与吴文藻的社区文化共同体概念相通,后者认为“社会是描述集合生活的抽象概念,是一切复杂的社会关系全部体系之总称。而社区乃是一地人民实际生活的具体表词,它有物质的基础,是可以观察得到的”[4]。吴文藻还提出构成社区三要素:人民、所在区域和生活方式(或文化)。在这三个要素中,他认为核心在于文化,文化是某一社区内居民所形成的生活方式,所谓方式系指居民在其生活各方面活动的结果,因而可以划分为物质文化、象征文化、社会文化、精神文化等四个方面。后来的学者对社区的认知基本上是围绕上述定义展开的,核心意涵就是对“共同体”的确认,而“共同体”是社区的本质。概言之,社区是社会共同体的定义揭示了社区的本质、作用和意义,亦即社区(生活共同体、社会共同体、文化共同体、精神共同体)是一个自治的、自律的领域,是一个由于共同的利益、目标和价值自愿的而非强制的集体行动领域,在其中,社会自组织是支持社区公共生活的基本社会形式。
近代以来,中国的主体性社会并没有建构起来,无论是社会还是社区都是国家权力覆盖的一部分和国家管制体系的组成部分。前现代中国农耕社会形态的社区,一直被笼统地、不恰当地指称为“乡绅自治”或社会自治,实际上,它只是皇权、族权和神权相结合的一个统治“环节”。*瞿同祖认为,乡绅自治不是地方自治。首先,参与者仅限于作为少数人群体的士绅;其次,士绅既非地方百姓选举的代表,也不是政府任命的代表,他们只不过凭借自己的特权地位而被(习惯上)接纳为地方社群的代言人而已。参见瞿同祖《清代地方政府》,法律出版社2003年版,337页。近代以来的社会变革,本质意义是“重塑社会”,其最大的特征,就是国家权力向社区无边界地延伸。在1949年以前,总的来说,中国社区维持了一种传统的所谓“自治”形态。当时掀起的“乡村建设运动”*发生在20 世纪二三十年代的乡村建设运动,是以改造乡村社会为直接目标的实践性社会运动。在今天的研究者看来,它也是“中国农村社会发展史上一次十分重要的社会运动”,并对当前的农村治理具有重要的借鉴意义。但也有学者对此持质疑态度:其一,从某种意义上看,它是个失败的实验,给今天的改革留下的经验也没有多大价值,其意义或价值仅体现在学理方面;其二,比之当时,今天的政治社会环境中国家权力对社会的控制非常绵密,没有什么社会运动的空间和条件。就是要改变这种传统“自治”社区,希望唤起农民的主动性和自觉性,最终将其纳入现代国家建构的整体社会变迁进程当中。但这主要是以梁漱溟为代表的中国知识分子的理想,与现实政治经济社会发展有很大的距离。恰当地说,乡村建设运动虽然对认识中国社会的本质做出了不懈的努力,并且对今天的农村社会改造具有一定的启示意义,但对当时及其后的中国社会主体性建构和现代社会变革几乎没有产生实质性的推动作用。自1949年以后,国家权力真正主导了社会,并建立起一个政治、经济和社会高度合一的“总体性社会”,即一种结构分化程度很低的社会。换言之,国家与社会高度一体化,经济社会生活高度政治化。这其中的历史变迁因素非常复杂,一方面,传统社会自治本身就依附于血缘、宗族、地缘等初级组织层次上,所谓乡绅自治也不是现代意义上的社会自治,也就是说,基于传统历史文化资源基础上的社区自治并不能提供多少现代意义上的社区自治因素;另一方面,在国家能力足以统治社会的前提下,国家主义要求社会处于从属和依附地位,这使得社区最终成为国家管制体系的基础单位和延伸部分,似乎亦在情理之中。
社区自治的前提条件或社区自治的结构性基础是主体性社会的自主性和独立性。在现代意义上,社会与社区不同,社会是通过权力、法律、制度的观念组织起来的。在这里,人们通过契约、规章发生各种联系,因而社会是一种机械的合成体。滕尼斯提出社区与社会相比照,主要是用来表示一种理想类型,即“关系本身即结合,或者被理解为现实的和有机的生命——这就是共同体的本质,或者被理解为思想的和机械的形态——这就是社会的概念……一切亲密的、秘密的、单纯的共同生活……被理解为在共同体里的生活。社会是公众性的,是世界。人们在共同体里与同伙一起,从出生之时起,就休戚与共,同甘共苦。人们走进社会就如同走进他乡异国”[3]52-53。也就是说,社会是基于个体主义、市场经济和现代机械文明之上,通过人的思考和选择决定而建立起来的组织,而社区的本质是自生的,是建立在参与协作关系和相关联系之上的社会群体。
反过来说,没有主体性社会的存在,就没有社区自治,也就没有社区居民利益的主体性和本位性。从社区的本质属性上看,社区是一个社会生活共同体,是一个由自治性团体和组织构成的领域,或者说,社区由“私人的”(公民志愿结社为主)机构组成,这些机构独立于政府之外。换言之,社区是与作为“第一部门”的政府、“第二部门”的企业相对应的“第三域”。这个“第三域”形成的前提条件,是社会主体性的确立。所谓社会主体性,即社会相对于国家和市场的独立性、自主性、自治性。主体社会有两方面的理论来源,一个是葛兰西(Gramsci)提出的“公民社会”(Civil Society),另一个是波兰尼(Polanyi)提出的“能动社会”(Active Society)。前者是建立在个人从事经济、文化和社会活动的基础之上并与国家相对应的一个公共领域。各种非政府组织、志愿性社团、慈善组织、社区组织、利益团体构成了公民社会的基本元素。在这个公共领域中, 社会本着自我组织、自我规制的原则,在法治和民主协商的框架下自主运转,并与国家权力相制衡。后者是面对市场的侵蚀,社会本身展开动员,产生出各种社会规范和制度安排,诸如工会、合作社、争取减少工作时间的组织、争取扩大政治权利的运动等,以此来抵御和规范市场[5]。上述两个理论取向有一个共同点:只有确立主体性社会,才能阻止专制主义。
进一步讲,社会的主体性表现为社会当中存在不同层次、不同类型的组织实体。哈贝马斯指出,主体性社会或公民社会“构成其建制核心的,是一些非政府的、非经济的联系和自愿联合,它们使公共领域的交往结构扎根于生活世界的社会成分之中。组成公民社会的是那些或多或少自发出现的社团、组织和运动,它们对私人生活领域中形成共鸣的那些问题加以感受、选择、浓缩,并经过放大之后进入公共领域”[6]。也就是说,所谓社会主体性或公民社会,是建立在个人从事经济、文化和社会活动的基础上并与国家相对应的一个公共领域,各种非政府组织、志愿性社团、慈善组织、社区组织、利益团体构成了主体性社会的基本元素。或者说,社会主体性是指社会的自治与自律,即将社会作为自组织的、独立自主和自治的主体。社会结构是社会主体性的基础,社会组织是社会主体性的载体,而社会制度则是社会主体性的保障,其终极目标是在有限的政府、有边界的市场与自组织的社会三者之间相互制衡与良性互动的基础之上建立多元社会治理模式[7]。换言之,这样的社会就不再是国家权力可以随意摆布的一个领域,而是由社会自治组织构成的一个主体,或者说,这样的社会由各种公民自组织所构成,并以有组织的联合方式——利益凝聚机制和民意表达机制参与到社区治理当中。
三、参与式社区治理
现代社区的核心理念是自治和参与。社区治理就是基于认同感和归属感的社区自治和社区参与,其基础背景是社区结构异质化和多元化。与传统社区比较,现代社区在工业化、城市化进程中,其成员的社会关系不断扩展,那种具有某种同质性的人口,具有共同生活习惯和价值取向,基于血缘、地缘、村落的社区,已经融入了许多异质性和多元性的现代元素。
所谓参与式社区治理,就是社区中的所有主体都有平等的权利,遵循共同认可的规则,民主地决策社区公共事务。作为共同体的社区治理参与有两个特点:其一,协商和协作意识,亦即基于社会伦理文化上的互动关系;其二,公共事务的权利和责任意识,亦即社区公共生活的价值分享与权利分享。因此,参与式社区治理的核心含义就是强调利益或利害相关者自下而上的参与。或者说,社区治理的“参与”指的是社区居民作为发展主体,有效地介入到社区公共事务的决策、实施、管理、监督和利益分享的全程参与之中。托克维尔曾经对早期美国乡镇社区的本质特征做了如下描述:“他们关心自己的乡镇,因为他们参加乡镇的管理;他们热爱自己的乡镇,因为他们不能不珍惜自己的命运。他们把自己的抱负和未来都投到乡镇上了,并使乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。他们在力所能及的范围内,试着去管理社会,使自己习惯于自由赖以实现的组织形式,而没有这种组织形式,自由只有靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处,产生了遵守秩序的志趣,理解了权力和谐的优点,并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念。”[8]这种社区参与是一种实质意义上的决策参与,是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程,参与的核心内涵是公民权利机制。因此,参与是一个体现公民权利和赋权的过程,公民的意志和利益表达是社区参与的基本条件[9]97。所谓公民权利,第一层次是指居民直接决定,即在一定事项范围中,通过适当程序的设置,实现居民的自主选择和自我决策,从而接受相应的结果和承担相应的决策责任;第二个层次是表达和影响,即居民不直接作为决策的主体,但在决定过程中,获知信息、表达诉求,使意向通过制度性或非制度性的方式反映在公共决策中。
参与式社区治理就是公民自主治理,它建立在各种层次的、发达的公民自治组织对公共决策广泛、积极的参与上和对公共事务的自我管理上。一般而言,参与式社区治理遵循四个原则:其一,邻里原则。将公共政策制定与执行过程尽可能放在贴近那些被政策影响的民众位置上,这既可以保证公民直接参与,也可以保证政府的公共项目更富有弹性,能够回应变化。其二,知情原则。能否保证政府的公共政策制定获得最好的结果,取决于公民是否能获得信息,并能对公共政策问题进行自由而公开的讨论,而不是依赖于政府的偏好或者局限于行政官员小圈子内的决策和决断。其三,责任原则。一方面,政府的责任在于提供帮助和支持,对公民负有责任;另一方面,社区居民的责任应该做出必要的决定以确定应该提供什么样的公共服务以及如何运营这些公共服务。其四,协商原则。公共政策是一项重要的事业,它需要审慎的思考,需要公民有表达自己意见并使自己的意见有被听取的机会,以及尊重他人观点的态度[10]14。概括地讲,在遵循上述一般性原则的基础上,各种私人的、非营利性质的、公共的组织和个人,在社区治理中发挥着不同的功能和作用,形成了共同参与的治理。公民权利构成参与式社区治理的制度基础。在个体层面,强调民主和个人权利的表达、实现的过程;在社区层面,参与有利于提升居民的主体意识和社会角色的再定位,是不同利益群体相互学习的过程,是目标群体对发展和社区建设产生认同感和归属感的过程,也是居民自我发展能力的建构过程。社区共同体生活有赖于公民的参与,而参与也是社区共同体的认同感、凝聚力和活力所在。
参与式社区治理,强调在资源配置、利益分配、政策制定、管理模式和发展目标确定等过程中的参与。因此,参与式治理是社区成员基于共享利益和共享价值的选择结果。这就要求建构社区成员共享利益与共享价值的协调机制——协调多元个体利益与公共利益的公共制度建设,而这个协调机制的建立有赖于人们的选择性认同,这样的选择性认同之所以可能,是因为它符合居民个体利益的同时,通过和他人共享利益使个人与公共社会联系起来。概言之,参与式社区治理的利益共享机制,强调的是平等、协商、合理分配资源,其本质是协商民主。通过协商达到不同利益群体间的相互妥协、退让,找到共同利益,达成共识,采取共同行动。参与式社区治理的价值共享机制,强调的是以人为本,相互尊重,秉持公平、民主、和谐的价值观,达成人与人的和谐,赋予社区以团结和动员的力量。建构社区成员的共享利益和共享价值,不仅不会导致社区解体,而且会促进社区共同体意识的增强和社区成员共享责任意识与组织能力的成长。因此,不能把社区力量参与看作是“社会不稳定因素” ,不能把社区力量参与放在社会抗争、社会运动以及威胁秩序的范畴内来理解和处置。恰好相反,“公共官员的作用就是把人们带到‘桌子旁边’并且以一种承认在一个民主系统中有多种复杂层次的职责、伦理和责任的方式来为公民服务”[11]。多元主体社区力量的实质性参与是维系社区共同体存在的基石,是社区“善治”的要素,是达到“好的社区治理”的基础性条件。参与式社区治理的巨大潜力孕育于社区多元主体的广泛参与当中。
参与式治理是一种新型的社区治理模式,即重塑政府与公民的合作共治关系,并推动社区自治的发展和社区共同体的凝聚力。为提高社区参与式治理水平,应在三个方面着手推进。第一,克服居民对行政权力的疏离感,增强对社区公共事务的关注,从而培养公民积极的参与意识,增强社区共同体的凝聚力。在当前的社区威权式治理中,居民差不多是旁观者,对行政管理者的治理行为,要么围观,要么敬而远之。政府不习惯于居民参与,也不希望居民广泛地介入公共事务的政策制定和政策执行过程当中。参与式治理不仅要让社区居民参与进来,而且更要让社会自组织参与进来。参与会使社区居民了解个人与群体的利益所在,了解他们需要为社区治理状况的改善做些什么,如此,参与式治理能够提升公民责任意识和参与能力。第二,倡导政府与社会的平等合作伙伴关系。一方面,“政府与公民社会之间并不存在永久的界限,根据情况的不同,政府有时候需要比较深入地干预公民社会的事务,有时候又必须从公民社会中退出来”[12];另一方面,公民对内维护社会自组织的韧性,对外以集体的力量与政府进行博弈合作。但当前的威权式治理造成社区与政府之间从来就没有清晰的权利分野,行政权力包办社区公共事务,基层政府行政管理者通常将公民排斥在治理过程之外,与社区存在利益关系的公民被置于决策过程的边缘上,不能使社区的重要问题进入公开讨论程序之中。简言之,参与式治理要建构的政府与社会的伙伴关系,强调的是政府与社区其他组织,如社会自组织、企业、辖区内单位、公民个人等,建立一种主体平等的参与机制,使公共组织管理者与社区居民对社区治理共同负起责任,并且,政府与其他治理主体的关系都明确在一套权利和法律保护体系上。第三,培育公民的自主性与社会的自治性。社区共同体的认同感与归属感都建立在互惠关系基础之上,互惠关系是社区凝聚力所在。以信任、平等和相互尊重为基础的社区共同体成员互惠关系是现代社区共同体的本质特征,但这种互惠关系建基于公民的自主性与社会的自治性之上。一方面,公民在本质上的平等自由属性,决定了人与人之间的关系只能是互惠性的,互惠原则是社区共同体生活的基本原则;另一方面,公民自己组织起来的社会团体,是人们多元地、自愿参与地解决遇到的问题,互助互惠地满足共同的需求、兴办公共事业的主要组织形式,这构成了人们日常生活的常态和社会治理的主体[13]。互惠的社区观念建立在对社区成员之间平等关系的了解基础之上。建设社区互惠关系,培育社区意识和公民文化精神,能够促使公民自觉地投入到社区的公共生活当中,为自己的权利负责,为公共事务负责,与其他社会成员分享分担社会责任。反过来说,社区成员不再指望政府来安排自己的生活,不会要求把基于“理性驱动的利益关联”的社会秩序复制到基于认同感和归属感的社区共同体生活当中。
四、社区治理转型:从威权式治理到参与式治理
实现国家治理体系与治理能力现代化,社区治理现代化也不例外。但问题是,国家治理现代化的本质诉求是什么?是要强化和提升传统治理体系的管理能力和效率,还是向着现代多元主体共治的民主治理体制转型?如果是前者,那么这是自近代以来的国家威权治理逻辑的延续、巩固和强化;如果是后者,那么则意味着从旧体制向新体制的转型,亦即现代民主治理结构的再造。几乎所有的经验事实表明,在地方政府的治理实践中,国家治理现代化的诉求似乎落在了前者的意义上,而不是向着多元民主共治的现代治理形态转型或转化。
进一步讲,巩固传统治理体系的做法就是不断地积累权威和加强社会管控能力(这为当下城乡社区治理实践所证明),但它面临的挑战是利益群体的分化和社会分层的固化、社会背景和社会基础结构发生的本质性变化。相比之下,国家治理体系的现代转型面临的则是体制性、结构性问题,即如何实现体制改革,推进制度建设与社会建设。这是突破旧体制的改革和创新,对中国社区治理而言,就是从威权式治理到参与式治理的现代转型,从行政权力主导社区治理的模式变革为社区居民参与社区治理的多元民主共治模式。从党的文件和国家政策文件上看,关于治理体系与治理能力现代化的叙述似乎是要走向多元民主治理形态,比如在十八大文件中就强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。这一政策表述意味着,政府不再只是治理的主体,而且也是被治理的对象;社会不再只是被治理的对象,也是治理的主体。但从近年来地方政府的实践上看,似乎又与国家叙述不相符,前者还是在不断地推进传统管理权威的集权化和行政化,不断强化传统社会治理体制和治理方式[14]。但实质上,国家叙述与基层实践具有内在的一致性逻辑——国家权力逻辑,亦即党政主导模式是政府治理或社会治理的主导和支配力量。从这个角度而言,人们就能够理解为什么地方实践总是遵循一种保守的路径,比如十八大要求改变社会组织的审批制为登记制,但地方不想做或不知道怎么做。因为,一方面要加强党的主导地位,但另一方面,若放开社会组织的准入程序,又会挑战党政权力的主导地位。因此,地方政府一般采取的策略是,在完善现有组织化的同时,采取机会主义的方式搞创新,其结果必然是传统治理权威结构的不断集权化和行政化。
在自相矛盾的治理现代化逻辑下,传统威权式社区治理的地方实践或创新已经触碰到了天花板:当今中国社区治理发展或创新是不断地加强政府的亲民形象和工作效率,而不是致力于参与式社会治理的现代转型。也就是说,对今天的社区治理现代化来说,“我们面对的挑战不是提高效率,而是要由居民选择和决定社区的愿景。这意味着要重新界定公民的角色,即从政府服务的被动消费者变为社区治理的主动参与者。这一新的界定要求公民对自己社区承担更大的责任”[10]23。换言之,就是要改革传统社区治理体制机制,要倾听每个社区成员的声音和意见,要将社区治理置于公民权利和社会自组织的制度性保障上。
现代社区从威权式治理向参与式治理转型,一般由三个现实发展条件所决定和推动:第一,价值多元化。市场经济的发展和市场经济体系的形成促进了社区利益主体和利益诉求的多元化,这也促使人的价值观和社会价值取向日益多元化,并不断发展和强化,而社区公共领域共享价值的形成需要经由沟通和参与,进而达成共识和协作关系。第二,社区异质化。这主要体现在两个层面:其一是熟人社区不断进入外来社会成分,比如,人口流动在逐渐改变着社区成员结构;其二是体制外的资源发展和资源分散化,利益群体日益分化。社会异质化导致参与需求不断扩大。第三,社会自治空间不断扩大,社会成员的自主性、异质性、依赖性及流动性都发生了显著变化,这使社区整合或社区协作关系必须建立在利益共享与价值共享的基础之上。
总之,经济社会的发展不断改变着传统社区的同质性和整体性,促进了社区成员的分化和多元化。社区成员在职业、收入、居住和生活方式等领域的选择空间日益增加,个人发展的途径出现多元分化。同时,社会资源的分散造成社会权力的分散,不同利益群体的权利意识不断强化。换言之,传统威权式治理的社会基础和制度保障条件都发生了结构性变化,多元主体的发展和成长不仅要求分享对社会资源和社会活动空间的支配,而且要求直接参与社区发展的价值分配和目标定向,并通过各种形式影响政府政策的利益取向和价值取向,但它的实现需要三个基本条件。
第一,社区居民拥有更大的控制权。现今的社区,绝大部分是由城镇的居民委员会改名而来,少部分由并入城镇的村委会改名而来。社区是党和政府传递、落实政策和了解民情的最基层,社区在行政上接受街道办事处的领导,由街道办接受并传达县级政府和各科局的任务、指示。无论从治理原则还是从现实社区支配关系上看,居委会或村委会都是政府权威的一个环节或部分。在威权式治理结构中,社区只是一个地域概念,一个人们休息的场所,社区认同和社区参与非常不足,社区还不是一个共同体,社区居民只是秩序的一个“网格”和被动的服务消费者而已。从对政府权威“普遍服从”(prevailing deference)的治理向居民拥有更大控制权的参与式治理转变,必须向社区居民自主治理价值回归,回归到由非职业人员和公民拥有更大控制权的参与式社区治理,这意味着传统的基于行政权力、控制、职位“合法性”的威权式治理势必失去存在的依据和意义。
第二,祛除社区的过度官僚化、职业化和专业化。当前,中国社区的行政管理者追求的是政绩和效率,并以日新月异的所谓“精细化管理”来不加节制地推行官僚化、职业化和行政化,其目标是管理和秩序。与此同时,为了标榜民意,它不断地制造和培养“样本代表”——社区参与的“积极分子”,以加强自身的合法性和执行力。但经验证明,精细化管理比如网格化只对秩序的维护有利,但对社区协作关系的有机整合,几乎没有任何益处。理由是,一种秩序是行政权力强制管控的结果,另一种秩序是基于社区成员价值共享与利益共享的结果。前者是威权式治理惯用的方式,后者则是参与式治理的基本构成要件。在这里必须明确社区的“本质意志”,社区不是靠权力、法律、制度等强力整合起来的机械合成体,而是建立在参与协作关系和相关联系基础之上的。因此,回归到由非职业人员和公民拥有更大控制权的参与式治理,乃是当今中国社区建设的第一步,也是非常关键的一步。
第三,社会组织的发展壮大是实现参与式社区治理转型的结构性条件。社区是具有认同感和归属感的人组成的社会组织的空间或地域单元。独立自主的社会组织是社区和谐、有序的力量源泉,是具有合作精神的载体。一方面,它自我约束、自我管理,不受制于外力或他人;另一方面,让社区成为一个有机共同体,使社区成员具有归属感和认同感。但现实的社区治理结构却没有上述社会组织存在或成长的社会空间和条件。比如,十八大提出,取消社会组织的审批制,实行登记制,但在地方却不能实质性推动,原因可能是多方面的,政治的、行政的、法律的、历史惯例或文化的,等等[15]。至今,遍布社区的是官办的或半官半民的社会组织,诸如所谓的“三社联动”(社会组织、社工、社区志愿者)、“社会组织孵化器”等。另外,基于集体产权的居民(农民)经济合作组织,是政府的公产而非居民(农民)的私产,这样的所谓民间经济合作组织并不是真正意义上的民间社会组织。诸如此类的社会组织大都出于体制,在人事关系、组织结构、资源配置上,与政府有很多很密切的联系,并未充分体现社会自治组织应有的独立性、自主性。“不仅其主要的资源来源于党政机关,且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面,都严重依赖于政府,甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。即使民间自发建立的非营利组织,由于要挂靠在业务主管单位上,也会受到政府各方面的限制和干涉。这种状态随着政府改革的进一步深入,不仅束缚了自身的手脚,也严重束缚了政府的手脚”[16]。也就是说,以如此面目出现的社会组织,基本上不是具有独立性、自主性和促进性的社会组织,类似于“封闭性自治组织”(close corporation),亦即“授权治理”或依附于政府权威的社会组织,这类社会组织的发展对基于价值共享与利益共享的参与式治理,没有任何实质性推动意义。归根结底,也许问题的本质,不是真正的社会组织能否成长起来,而是威权式治理不能容忍这类社会组织与之形成一种权力竞争关系,更不能容忍与之分享或分割社区治理的权力。
总之,传统威权式治理的社会背景和社会基础已经发生变化,尤其利益分化和价值多元化使公民权利意识和权利主张诉求日益增强。也就是说,当今的公共政策是一系列涉及多种团体和多重利益的复杂互动的结果。从社区的本质属性上看,社区不需要权威的集中管理,社区自治是社区居民的“本质意志”。传统威权式治理需要做出改变,问题的关键在于“如何将有效的政府公共管理过程与公民积极参与的热情和行动有机地平衡或结合起来,即如何将有序的公民参与纳入政府公共管理过程中来,在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与”[17]。重建社区共同体是传统威权式社区治理转型所面临的挑战。靠权力宰制可以得到社区片刻的安宁,但无法赢得社区的未来。因此,当今的社区治理创新就不应该是不断地巩固和强化威权式治理,而是要改变政府自身的社区角色,从父权式治理思维向社区召集人或博弈参与者的角色定位、转变;从全能型治理方式向民主共治的责任型治理方式转变,这是中国社区治理的未来,也是中国社会治理的未来,而且,别无选择。
结论与讨论
中国社区治理并不具有多少民主治理的价值和意义,历史发展如此,现实实践亦如此。迄今为止的所谓社会改革,必然是以国家政权发展目标为依归而不是以建设主体社会为取向。因此,前者的实践逻辑不变,后者也就不可能有多大变化。当下的民主治理,从民主的含义上看,不是以选举为核心的代议制民主的扩展;从社区自治意义上看,也不是社会自组织的自我管理和平等主体参与。事实上,在国家治理逻辑上,“它不是‘公民控制’理念目标的回归,而是在经济全球化和政治稳定性的双重压力下,对19世纪舶来的西方民主理念和近半个世纪社会主义(共产主义)实践的两条脉络的续接。因此,中国当代公民参与的激励来源于执政者以民为本的传统‘民本’执政理念、西方现代民主思想、人民民主主权观等不同方面,也就具有复杂的含义”[9]5。或者说,从中国现代国家建构的历史逻辑和其后发展的历史轨迹上看,所谓民主治理尤其是社区民主治理,实质上是传统历史文化资源和近现代以来各种民主主义思潮的混合物,并没有多少现代元素。之所以要以民主治理为旗帜,盖因国家治理矛盾的内在逻辑使然,即在经济社会等领域已经发生结构性变化、政治体制改革滞后、社会矛盾和社会冲突不断的情况下,只是一种以管控效率为目标而不是以民主共治为诉求的治理体系和治理能力的所谓“现代化”而已。
因此,作为“参与式民主”的实践[18],当今中国社区治理并不具备多少“参与式治理”的民主意义。从社区发展的实践上看,几乎所有的所谓社区治理创新,无一例外是对传统社区治理体制和治理观念的延续、巩固、强化。或者说,这些所谓创新实践,无非是为当下传统威权式社区治理模式增添了一些公民参与(实际上是“假性参与”)的元素而已。第一,治理的本质取向依然是管控。以服务和秩序为名的网格化或一站式服务,或社会组织孵化器,等等,都不出其右。第二,以民主治理名义进行的创新,结果却是政府权力的无边界延伸。第三,社区主体性没有建构起来。在社区中,从公民权利的生长特别是公民自组织的形成及其在社区参与中的作用看,公民个人和公民社团没有多少自主性、自治性和独立性,并且,社区依然是一种“封闭性的社会关系”,社区不是一个社区成员互动的场域,而是政府政策的试验地和博弈场。
实现中国社区治理的现代转型,应具备如下条件:第一,主体性社会建构。国家直接面对公民个体,后者始终处于被支配关系,这都源于主体性社会的缺失。只有主体性社会确立,才能完成社区自治的再组织化。第二,社会自治。社区治理转型的基础条件是社会自治的成长壮大,换言之,治理转型与社会自治具有内在的关联性,而且后者是社区治理转型的基础性力量。换言之,没有一个自治的社区或社会,就不能达到从威权式治理到参与式治理的转型,就没有力量能够解构社区行政权力主导模式。第三,政府与社会、市场关系的再造。传统治理体制只有政府治理,没有社会治理和市场治理,因此,社区治理转型有赖于国家权力与基层社会之间关系的合理安排,尤其是在如今加快转变政府职能的背景下。成功的社区治理转型必须有国家治理体系现代化的推动,而国家治理现代化的方向理论上应该是主体性社会建构,包括葛兰西的所谓公民社会和波兰尼的所谓能动社会的建构;与此互为表里的是,社区自治与社区参与式治理的型塑和壮大,将社区共同体的基础奠定下来。
但上述讨论也只是一个理论预期,事实上,中国社区治理转型存在诸多不确定因素:第一,政府治理与社区治理的关系。现实的问题是,国家治理覆盖了社区治理,后者是国家治理体系的一个基础单位,国家在社区的权力没有边界。尽管经历20多年的市场经济改革,但国家与社会的关系还没有完整地确立在公民权利和社会自治原则之上。不仅如此,社区组织和社区自治空间也日益走向行政化和单位化,“权力机构挤占社会空间,吸纳社会资源,但却并不能生产出自组织的公民社会,以及真正意义上的社会生活。不难预期,由权力主导的社会建设必将导致总体性权力的重建,并进而生产出我们并不陌生的总体性社会”[19],结果是,个体权益和社会自治得不到发育和成长。第二,基层政府掌握深入社区的权力和资源。一方面,它不会轻易放下手中的权力优势和资源优势,并不断地加强和强化这种优势;另一方面,它通过不断调整自身的定位来积极影响社会进程,同时有意识地营造良好的政策环境,有计划地培育社区公民和非营利组织的自治能力,从而有选择地逐步退出直接控制的社会领域,实现在政府有效治理基础上的社会转型。第三,社区成员原子化。集权化与行政化的后果是社区居民自主支配空间日益萎缩,社会自组织的缺位,使社会分歧和冲突加剧并外溢,政府与公民之间缺乏整合机制,彼此沟通渠道不顺畅,社会矛盾不断积累,分歧和冲突成为社会生活的常态。总之,只要人的社会性或者说人类的共同体意识不发生改变,社区治理就必须认识到人是具有共同体情感和伦理需求的群体——这样一个社会学基本事实。反过来说,把人作为一个符号或数据来处理的威权式社区治理是无法维持长久的。在回归社区自治、回归社区共同体本质的过程中,民众的参与才是社会和谐、社会进步的动力源泉。
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[责任编辑:巩村磊]
收稿日期:2016-03-20
作者简介:周庆智(1960—),男,研究员,博士生导师,从事中国地方政治、 基层治理、社会转型与社会变迁、政治社会学研究。
中图分类号:D669.3
文献标志码:A
文章编号:1002-462X(2016)06-0038-10
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