通过重大环境决策终身责任追究制度提升地方政府环境治理能力

2016-02-28王浩

学术论坛 2016年4期

王　浩

王浩

［摘要］多年环境问题的积累与环境群体性事件集中爆发，显示政府正在失去环境治理的权威，凸显政府环境治理能力不足。而地方政府环境治理中的重大环境决策终身责任追究制度就是通过让政府积极履行职责来重获信任、重树权威的重要方式。现有的问责制局限主要在对在任期间的领导问责，很少关注环境决策失误的终身责任追究。而事实上，重大决策终身责任追究在我国地方环境治理中，可以倒逼地方政府提升环境治理能力。因此，我国有必要在现有的行政问责的基础之上合理界定重大环境决策终身责任追究的范围和对象、明确重大决策追责标准、严格执行和遵守法定程序、明确重大环境决策终身追责时效、加强重大环境决策问责制度建设，将重大环境决策终身责任进一步制度化、规范化和法律化。

［关键词］地方政府；环境治理能力；重大环境决策终身责任制度

在我国经济持续快速发展的同时，环境问题却日益凸显，资源耗竭与环境污染事件常常见诸报端。面对环境问题的严峻性，人们对于健康环境的期待更加迫切。因此，如何治理环境问题，成为建设生态文明国家的关键。地方政府是治理污染主要的责任承担者。《关于加快推进生态文明建设的意见》（下文简称《意见》）指出，国家先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效。然而，频频出现PX事件、恶性环境事件，凸显政府正在失去环境治理的权威，丧失人民群众的信任。而环境治理中的问责制旨在通过问责倒逼地方政府提升环境治理能力。然而，不难发现，现有的问责制主要局限于传统行政问责，即对在任任期的领导问责，而很少关注终身责任。2015年8月17日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（下文简称《办法（试行）》，其中第12条明确提出“生态环境损害责任终身追究制”。在生态文明背景下，如何将政策层面的“重大环境决策终身责任追究制度”制度化、法治化是本文需要回答的问题。

一、传统问责制度的疲软呼唤重大决策终身责任追究的启动

我国环境问题在近年来急剧出现，人民群众对环境问题的关注度也大大提升，而地方政府环境治理能力不足，这自然使人民对地方环境治理能力产生怀疑。一方面，我国粗放式经济发展模式导致立体污染格局的形成。目前，我国各地出现的环境事件表明我国环境问题已经到了无以复加的程度，水、空气和土壤的污染状况都怵目惊心，令人堪忧。另一方面，重大环境问题责任追究的乏力使政府丧失公信力。即使近年来，我国地方政府已经意识到环境问题的严重性，并采取了大量的措施予以防范，但实际取得的效果并不乐观，地方政府备受公众的质疑。而地方政府延续传统的经济发展模式，为了促进地方经济发展而使大量污染环境项目上马，激发民众的不满，甚至导致环境群体性事件。各地出现群体性事件，这在一定程度上意味着人民对环境问题的严峻形势表达强烈的抗议［1］。使人民对地方环境治理能力产生怀疑，导致地方政府公信力丧失。在我国发生重大环境问题时，一般要进行环境问责，回应社会和民众的基本要求，以恢复民众对政府的信赖。

然而，目前在地方政府环境治理实践中，问责力度不够，未起到防微杜渐的实际效果，使广大民众对地方政府失去信心。由于问责的乏力，凸显出传统问责制度的缺位，没有真正转化为治理环境的有效约束力。其具体表现在以下几个方面。

（一）政治责任追究乏力。所谓政治责任，是指相关公权力机构未履行公共职责及没有履行好该职责所应承担的责任。政治责任体现的是环境决策不符合人民的意志，不合理不正当。具体责任承担方式表现为对政府的行为进行监督，包括弹劾、罢免、质询、监察等［1］。具体在地方环境治理中，主要由权力机关来监督环境部门履行职责，主要包括听取和审议人民政府工作报告中关于环境的报告，对环境法律的实施进行检查监督、质询、调查、评议，罢免和撤销政府以及环境部门相关人员的职务。然而，目前我国地方政府环境治理在政治责任承担中缺乏可操作的程序，从而导致政治责任没有真正的得到追究。

（二）法律问责体系不健全。法律责任是指政府的重大决策违反了法律的程序以及实体的规定而所应承担的责任。其中具体包括民事、行政、刑事等法律责任，其主要体现的是环境决策违法。但是，从我国地方政府环境治理的实践中可以看出，我国法律责任追究存在较多问题。比如，《环境保护法》虽然在第六章里规定了行政机关不当行使行政权力致使环境问题造成了严重后果，主要负责人要引咎辞职。但是，如何界定“严重后果”还不明晰，以致问责出现空洞化，难以落到实处。另外，在应然层面，《环境保护法》作为环境保护领域的基础性法律，理应对水源、空气、土壤等污染防治与居民生活休戚相关的环境问题作出规定，但其规范不足，使问责难以把握［2］。

（三）纪律责任不规范。这里谈到的纪律责任是指“根据党内规范性文件，追究重大决策违反党内纪律的相关责任人责任”［3］。纪律责任主要违反党的纪律。中国共产党历来重视党的纪律工作，在纪律处分方面，《中国共产党纪律处分条例的》规定有警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等几种责任承担方式。受到上述纪律处分，将会导致政治信任度降低，升迁受到影响。然而，由于该责任形式主要强调组织对责任者的制约，忽略其规范性建构，导致纪律责任追究制度化不够。

正是由于传统的问责制度不能回应现实中严重的环境治理问题，导致刚性治理缺失，而重大决策终身责任追究恰恰能形成强有力的倒逼责任机制对其进行纠偏。

二、重大环境决策终身责任追究制度对地方政府环境治理能力的促进作用

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）提出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。这就要求决策者应当承担决策严重失误所产生的法律责任。因此，在重大环境决策过程中，只有让环境决策者真正为决策失误“买单”，增强环境责任的威慑力，才能倒逼环境决策者减少决策失误。为此，建立重大环境决策终身责任追究制度，有利于提高政府依法处理环境问题的能力，形成倒逼地方政府提升地方政府治理能力的机制。第一，倒逼地方政府环境民主决策能力的提高。这里所说的环境民主决策是指环境决策主体提供公众参与重大环境决策的程序，即让其参与到环境决策过程中，了解民众的诉求，把民众的意见和建议作为环境决策时的重要参考，以期获得多数人对环境决策的理解和支持，进而提高环境决策的水平。在重大环境决策领域，倒逼政府运用协商民主方式，建立政府和民众环境决策沟通机制及政府、各民主党派、社会组织在环境决策中的参与作用，通过听证的形式听取社会公众的意见。更进一步要求，重大环境项目启动前在全社会开展广泛协商，坚持重大环境问题不协商、不决策的原则。第二，倒逼地方政府科学决策水平的提高。简单地讲，科学决策要求环境部门在决策时要尊重客观自然环境规律。因此，建立重大环境决策终身责任追究制度倒逼决策者在环境决策过程中发挥专家咨询作用，组织专家对环境决策方案进行客观评估和论证，防止环境决策者拍脑袋决策，做到决策时有理有据。第三，倒逼地方政府决策法治水平提高。依法决策就是要坚持各项决策严格遵守法律规定，保证环境决策时权限、程序、主体合法。《决定》也对决策从民主性、科学性、合法性、风险性的角度进行了阐释。因此，重大环境决策终身责任追究制度倒逼政府建立重大决策合法性审查机制，通过法律来规范政府环境决策行为，努力降低决策的法律风险［4］。

从根本上来说，推行重大环境决策终身责任追究制度的作用在于能够倒逼机制，提升地方政府环境民主决策、科学决策、依法决策的能力和水平。

三、我国环境治理中重大环境决策终身责任制度的缺陷及其完善

《决定》提出的“建立重大决策终身责任追究制度”在我国的环境治理实践中已经开始实践。比如，《湖南省重大环境问题（事件）责任追究办法（暂行）》（下文称《办法》）第12条提出：应当对造成重大环境问题（事件）的历史过程进行追溯调查，对于因失职渎职造成重大环境问题（事件）的责任人实行终身问责。这对于提升地方政府环境治理能力具有极大的促进作用。但是，重大环境决策终身责任追究制度只是刚刚起步，在实践中存在缺陷，需要进一步从理论上予以拓展并在实践中完善。

（一）我国环境治理中重大环境决策终身责任制度的缺陷

目前，各级政府对因环境决策失误导致污染严重、生态破坏事故，追责力度在不断加大。但是，重大决策终身责任制存在一些问题，主要体现在以下几个方面：第一，责任追究事项范围的界定不清。在环境保护领域，明确界定追究事项范围是重大环境决策责任追究程序启动条件。在具体的实践中，一些地方制定重大行政决策的办法，比如，2012年发布的《常州市人民政府重大行政决策程序规定》第3条以及《西宁市人民政府重大行政决策程序规定》规定列举了重大行政决策的范围。上述实践各地采取不同的标准确定重大决策范围，造成各地标准不一而产生追责混乱的局面。并且，各地只是决定重大行政决策的规定，而对于重大环境决策没有相应的规定，这势必给追责带来困难。第二，责任追究的对象混乱。由于我国地方党政部门之间职能定位不准，重大事务是由地方党委和政府联合决策，而在追责的时候一般由地方政府承担，很显然，党委决策政府买单使政府沦为“替罪羊”，让真正的责任承担者避过责任［5］。我国重大事项的决策，采取集体决策，这种决策模式虽然满足了决策民主性的要求，却要面临追责的困境。由于我国是典型的上级导向型行政体制，下级政府决策难免会遇到上级政府干预下级政府决策，出现决策权力在上级、责任承担在下级政府的权责不平衡问题。另外，专家和公众参与而作出的决策难以追责也是经常会遇到的问题［3］。上述现象反映出的问题，使重大环境决策终身责任追究制度困难重重。第三，责任追究的依据缺失。目前，我国没有统一的行政决策法，其主要依据是各党政部门的政策性文件和地方政府规范性文件，法律位阶低、可操作性不强、执行难度大。第四，责任追究效果不明显。较多地方环境项目的“上马［3］”缺少专家的咨询论证，也缺少民众参与，出现部分领导“三拍”决策，其民主性和科学性备受质疑。

（二）重大环境决策终身责任追究制度完善

建立重大环境决策终身责任追究制度需要健全责任追究制度体系，使其制度化、规范化、法律化，并具有操作性。

1.清晰界定重大环境决策终身追究范围。重大环境决策一般是指针对重大环境问题制定的具有普遍适用性的政策、措施、决定、命令等。尽管对重大环境决策终身追究范围的判断有一定难度，我们还是可以从实践中达成一些共识：主要是人多、经济价值大、社会风险因素明显。我们可以从上述因素中抽象出来一些具体的判断标准，制定重大环境决策事项目录。具体来说，下列因素需要参考：其一，与该决策利益相关的人的多少。其二，从经济的角度考量，自然资源开发利用、对经济社会发展有重大影响等方面的重大措施等等。其三，环境决策实施的结果。主要是从决策的风险程度考虑，例如，大型的水库建设或者PX项目的实施，如果决策不当其不利影响将不可逆。此类重大环境决策事项范围目录应当根据实际情况进行调整。

2.明确重大决策追责标准。重大环境决策追责标准即是对重大环境决策不当的认定，该标准是追责制度化的前提。根据《决定》要求，“未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交讨论……对于决策严重失误……造成重大损失、恶劣影响的，严格追究责任”［3］。可见，重大行政决策不当包括程序不当与结果不当。对于程序不当的判定，具体标准如下：重大环境决策是否听证，环境决策有没有经过专家的论证，对潜在的环境风险是否评估、是否对重大环境决策进行合法性审查，有没有遵循集体讨论的程序。若没有遵循上述程序，重大环境决策面临民主性、科学性、合法性问题，可能导致邻避事件的发生、环境风险的出现以及违法的困境。对于结果不当主要是对造成的重大损失以及恶劣影响的判定，在实践中，2007年出台的《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》第27条以及2012年南京市发布的《南京市重大行政决策程序规则》第39条分别规定了经济损失，政治、社会影响作为追责的标准。实质上，上述规定的重大经济损失，严重的政治、社会影响应当作为判定决策结果不当的标准，只是这些标准在实践中还需要进一步细化。

3.明确重大环境决策追责对象。在重大环境决策过程中，需要坚持“谁决策、谁负责”的原则，厘清重大环境决策责任主体。首先，在地方合理划分党政在环境决策中的职责权限，应明确党、政人员的分工与职责，决策失误仍然与政府官员同样的责任追究，实际上，中共中央办公厅和国务院办公厅于2009年联合发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》已经表明了上述态度。其次，明晰对应决策集体的具体责任。明确领导在集体决策中发挥的作用，避免“集体决策，责任主体虚化”问题出现，因而应当规定个人在集体决策中所承担的参与性责任。再次，明确上下级政府在决策中的职责权限进行追责。上级政府不能干预属于下级政府应该决策的事务，然而，在我国的行政体制内，一般是上下级隶属关系，下级决策一般会受到上级政府的影响，对此种情况，现行《广西行政过错责任追究办法》第25条规定“上级行政机关改变下级行政机关的决定，导致行政过错发生的，上级行政机关承担行政过错责任”，该规定上级行政机关承担行政过错值得借鉴［5］。最后，对于公众或者专家对决策产生实质性影响的决策责任，仍然由听证负责人承担，原因在于，承担行政决策责任的前提是行使行政决策权，决策对于听证意见的采纳仍然由听证负责人把握，公众参与和专家更多的是体现决策民主与科学的要求而已。

4.明确重大环境决策终身追责时效。何为“终身”值得分析，在法律上其实是一个追诉时效的问题，对于重大环境决策追责时效主要是指在什么时间段追责会得到法律的支持。在刑法、民法中有具体的关于追诉时效的规定。从行政法一般原理来看，环境决策属于内部行政行为，对其决策失误主要在行政体系内处理［6］。然而，我国关于内部行政行为产生的行政法律责任没有追责时效制度；也就是说，重大环境决策追究的时效就不能套用行政诉讼法时效的规定；与此对应的外部行政法律责任，是通过司法权对行政机关进行追诉，理应受到《行政诉讼法》第46条时效制度的约束。综上所述，行政机关内部责任不用受时效制度的约束就可以追究终身责任；外部行政法律责任与民事责任和刑事责任一样，应当遵循法定的诉讼时效。对于纪律责任而言，由于其与党员身份相统一，党纪与国法在不违反法律的前提下，可以终身追责。就政治责任来说，主要考量其政治地位，领导干部对在任责任者与离任或者退休责任者可以追究责任，只是离任退休干部承担的责任方式不一样。与此同时，在法治精神的指引下，应当尽快制定重大环境决策相关法律，协调党内法规、纪律与法律之间的关系，将重大环境决策纳入法治轨道。

［参考文献］

［1］韩大元，林来梵，郑贤君.宪法专题研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2008.

［2］周孜予.社会问责与地方政府环境治理探析［J］.行政论坛，2015，（2）.

［3］陈建科.重大决策终身责任追究制度研究［J］.中共贵州省委党校学报，2014，（6）.

［4］刘峰.建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制［J］.理论视野，2015，（1）.

［5］王仰文.行政决策责任追究对象的类型化认定研究［J］.江南大学学报（人文社会科学版），2014，（6）.

［6］徐继敏，熊丽珠.领导干部重大决策终身责任追究制探析［J］.中国井冈山干部学院学报，2015，（4）.

［责任编辑：索原］

［基金项目］国家社科基金一般项目“‘省直管县’改革法治保障研究”（12BFX036）

［中图分类号］D63

［文献标识码］A

［文章编号］1004- 4434（2016）04- 0028 -04