兰州市棚户区改造中存在的问题及对策分析

李亚洲 董景亮 李萌 廖新

摘要：棚户区改造是我国政府为改造城镇贫民危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。然而，因中国房屋拆迁补偿制度的缺陷和相关政策法规的不完善，房屋拆迁纠纷已成为近几年影响我国社会稳定，激发社会矛盾的重要因素之一。因此，如何调节棚户区改造中各方的利益关系，是兰州市棚户区改造中不可忽视的重要一环。

关键词：房屋拆迁安置；利益冲突；利益诉求

棚户区改造作为城市化过程中的典型现象，有利于协调经济的全面发展，促进社会主义现代化建设，改善城市形象以及解决老百姓的安居乐业等问题，是一项重大的民生工程。棚户区改造涉及政府、居民、开发商等多方面的利益，只有协调实现多方面利益的统一，才能使棚户区改造真正变成“民心”工程。

一、政府与居民的利益分析

兰州市棚户区改造采取“政府主导，企业参与”的拆迁改造模式。政府协调棚户区居民达成土地征收、拆迁、补偿安置等协议，企业作为第三方并不直接负责土地征收、房屋拆迁等工作。此模式减少了企业与居民间的利益冲突，但就政府与居民两方面而言，却不可避免会产生诸多的互动关系，并在政府与居民的互动中进一步演化为政府与居民之间的利益博弈。

政府作为棚户区改造的最权威主体，不仅要协调好同居民之间的利益关系，还要同时处理好同开发商之间的利益博弈冲突。政府有着增加财政收入、推动经济发展、提高政绩、解决民生问题、维护社会稳定、促进和谐发展、改善城市面貌、提升城市品位、兼顾生态文明等方面的利益需求。对于居民而言，则是从局部利益或是眼前利益出发做考虑，以他们自身的妥善安置和经济利益等观念出发。他们有着得到合理的补偿、改善居住环境、提升生活品质、实现长远的社会补偿保障、健全参与机制等方面的利益需求。另外对于少数的棚户区居民来讲，他们主要以俗称是“钉子户”的形象展现在棚户区改造过程中追求更大的利益。

二、棚户区改造中的问题

在兰州市棚户区改造中，政府出台相关规定保障被拆迁居民的合法利益，但在实际操作中由于地方政府存在缺乏执行力等，部分棚户区居民的利益受到损害。通过笔者的实地走访调查发现，主要有以下几个方面：

第一，对施工单位的监督制约不到位，房屋拆除缺乏有效监管。棚户区改造施工的同时必须兼顾周围居民的正常利益，但在实际的运作中，笔者发现一些棚户区改造施工现场缺乏对建筑垃圾的有效处理，导致石子、粉尘等影响附近居民正常生活。政府相关职能部门没有起到应有的监督作用，使周边居民的合法利益受到损害。

第二，安置补偿不合理、不到位，实际的补偿标准过低。在笔者走访的棚户区中，部分被拆迁居民反映地方政府在执行改造安置中并未完全按照政府公开的安置补偿政策，如房屋测量按照房屋面积而未按照政府规定的建筑面积进行测量等，引发棚户区居民的不满。部分棚户区居民反映政府补偿安置的标准过低，货币补偿标准与市场价格严重脱节。另外，在笔者走访的“钉子户”反映，棚户区补偿安置政策不统一，部分“关系较硬”的居民取得更优惠的政策，产生严重的不公平，这也是他们迟迟不肯搬迁的原因之一。

第三，棚户区改造的规划不合理，工程进展安排不合理。兰州市棚户区问题由来已久，部分棚户区生产、居住环境差，政府早在十几年前就已经许诺进行拆迁改造，期间也进行过多次测量，但迟迟没有正式动工，政府方面也未给出明确的拆迁改造时间，居民对于尽快进行拆迁改造呼聲较大。

第四，政府与居民间信息不畅通。棚户区改造涉及政府、居民以及多方面的利益，在实际的开展中难免会产生问题。部分居民反映与政府间交通沟通较为困难，一方面政府多以文件、通告的形式与居民进行交涉，棚户区居民对政府政策的了解多以报纸、网络为主，没有一个很好的政策解读途径。另一方面，棚户区居民表达意见渠道单一且困难，在棚户区改造中遇到的问题很难直接传达到上级部门并得到有效解决。

三、棚户区问题的博弈论分析及对策建议

博弈的目的是争取利益和解决矛盾，最大的效益均衡是利益相关方互相博弈的均衡。在现有的规章制度下，一旦政府确定了要开发某地并获得相关批准后，被拆迁方在大多数情形下就必须同政府签订合同并限期搬迁。拆迁本身具有行政强制性，也就意味着拆迁交易往往并不是一种完全公平的自愿交易。另一方面，政府在管理具有市场性质的房屋改造拆迁时，容易产生权力寻租等行为，因而时有发生损害国家行政机关形象、侵犯公民合法权益的事件。根据博弈论的相关理论，在棚户区改造中，居民的行为发生在政府行为之后，两者的行为决策具有先后顺序，居民根据政府的决策选择做出相应的行为选择，是一种动态的博弈过程。同时居民在做决策之前并不完全知道政府具体会做出哪种决策，而且也无法确切得知自己在与政府进行互动的收益大小，属于一种不完全信息博弈。简而言之，政府和居民之间的博弈是一种不完全信息的动态博弈，居民在与政府博弈的过程中处于弱势地位。

借鉴博弈论中纳什均衡理论，笔者认为缓解棚户区改造中政府与居民间的冲突关系，促进棚户区改造高效、平稳进行，政府需要做到以下几个方面：

1.政府由从土地的经营者向土地管理者转变，由“理性经济人”向居民的迁拆补偿安置的保障者转变。棚户区改造中土地的出让是建立在牺牲居民的房屋所有权基础上的，政府不应该以经营者的地位进行居民的土地使用权交易，而应该以管理者的身份对棚户区的房屋重建进行有效管理。政府将自己从“理性经济人”的角色中转变出来，修正好自身的位置，真正做到把居民的利益放在第一位，将居民的合理安置和合法补偿落到实处。

2. 扩大公众参与，完善信访制度。在以往的城市拆迁改造工中，居民往往处于弱势群体地位，政府与居民间的冲突和矛盾频发。扩大公众参与可以有效的提升居民在旧城改造中的角色地位，更好的维护居民权益，其在拆迁工作中的配合度也就会有所提高。信访制度的完善可以使居民的意愿有效传递政府部门并进行解决。政府要加强对信访制度的执行工作，积极做出处理意见并落实到实处，确保居民的合法诉求能够被及时有效地解决。

3.制定符合切实可行的棚户区改造规划。政府在进行棚户区改造时，首要要保证在居民原有生活水平的基础上提升棚户区居民的生活质量。一方面，在进行经济补偿时要尽可能与附近相同地段房价持平，在进行房屋面积测量时严格按照政府规定的建筑面积进行测量，保障居民的正常居住生活。另一方面，政府在棚户区改造规划中要听取居民意见，制定切实可行的改造计划。

4.建立城市拆迁安置行为的制约机制。城市拆迁中的一切行为包括拆迁规章制度的制定必须以国家基本法律为行为准则，建立用以约束拆迁行为的规范、合法的城市拆迁行政制度，强化城市拆迁管理权限的约束，建立对城市房屋拆迁从业人员的道德和技能的约束制度，并健全对拆迁管理过程的监督制度。同时，要提高拆迁执法管理人员素质，加强行业法制建设，要修改完善拆迁法规和管理制度。

同时，对于涉及棚户区改造工作的居民，也要从以下几个方面着手：

1.合理追求补偿，积极配合拆迁。一般来说，棚户区居民在旧城改造中的主要出发点是自身的损失是否得到了最大的补偿，而至于改造规划的是否合理、土地是否得到了最有效的利用等并不太关心。棚户区居民应当在利益得到合理的补偿的同时有效的配合政府的拆迁工作，避免出现拖延工程进度寻求自身私利更大化的现象。

2.积极参与棚户区改造，改善自身的弱势群体地位，有效行使监督权。居民是棚户区改造最直接的利益相关方，是旧城改造的最直接受益人群。居民应该对这一切身相关的改造工作积极参与，让棚户区改造工程真正成为便民利民工程。居民也应增强维权意识，主动提升相关的各项知识技能和法律知识，積极了解和运用各种可行的参与方式，改善居民在旧城改造中的弱势群体地位。

参考文献

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[基金项目]本文系西北民族大学国家级大学生创新创业训练计划资助项目（项目编号：201510742009），Project 201510742009 supported by National Trainning Program of Innovation and Entrepreneurship for Undergraduates.

[作者简介]李亚洲，男，（1994—）；董景亮，男（1994-）；李萌，女（1995-）；廖新，女，（1993-）。西北民族大学本科生。

[指导老师]马忠才，曹义杰，西北民族大学教师