略论“专车”监管的法治化

孙天承

作者简介：孙天承，法学博士，中共中央党校政法教研部博士后流动站研究人员。北京，100091



略论“专车”监管的法治化

孙天承

内容提要专车服务业是兼具创新型产业特征和共享经济特征的互联网新兴行业。交通部公布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》基本照搬了传统出租车的监管模式，使专车丧失了共享经济内核以及互联网特性，显现出在互联网时代政府治理方式所面临的困境，以及具体监管活动与法治价值的脱节。本文认为，专车监管的法治化必须在全面深化改革的背景下进一步转变政府职能，在推进国家治理能力现代化的大格局中寻求各种社会治理方式的协调互补，以实事求是的态度，坚持法治的价值引领，从尊重市场规律、强化社会监管、拥抱技术革命等契合深化改革的维度，去探索符合法治的专车监管模式。

专车互联网+共享经济法治

“专车”又称网约出租车，是指经手机端客户通过互联网平台公司提供的智能应用软件接入互联网约车平台，由平台统一调度，与指定的目标乘客对接，为其提供点对点专程接送服务的非巡游出租车。专车服务肇始于美国加州，2014年随着UBER进入中国大陆，国内(打车)软件服务商滴滴、快的等企业也竞相效仿，推出了自己的“专车服务”。作为网络技术进步和商业模式变革的产物，专车服务显示出强大的生命力，由一线城市迅速扩展至全国许多大中型城市，①不仅对传统出租车行业造成了巨大冲击，对政府在互联网时代的治理方式和治理能力也提出了挑战。2015年10月10日，交通部出台《网络预约出租车经营服务管理办法》(征求意见稿)，旨在将其纳入法治轨道，依法进行监管。然而，该“办法”一经出台即受到广泛的批评和质疑，专车治理问题也超越了其本身的意义，上升到公共管理部门如何回应创新，包容、支持和引领新业态的问题。专车治理方式的探索，作为互联网时代治理变革的一次试验，对于政府治理模式的转变无疑具有特殊的意义。

专车服务：兼具创新型产业特征和共享经济特征的互联网新兴行业

与传统出租车不同，专车是在“互联网+”背景下诞生的，它以新资源(线上平台)、新技术(数据处理)和新工具(移动互联网)为支撑，实现了数字通讯技术、互联网功能与租车服务的有机结合，是一种兼具创新型产业特征和共享经济特征的互联网新兴业态。

(一)专车服务业的创新型产业特征

专车服务本质上是一种平台模式服务。随着平台模式由PC端转移到手机端，即时服务的能力大为增强，因而在即时性较强的出租车行业，专车服务显现出巨大的技术优势。其一，数据平台有效地解决了传统出租车无法解决的信息不对称问题。由于供需信息实现了精准对接，司机与乘客之间以往的随机匹配方式发生了根本变化，司机可以提前知晓乘客的服务需求，乘客也可以提前了解司机和车辆的基本信息，按照自己的出行需要进行主动选择，因而个性化出行需求能够得到最大限度地满足。其二，依托互联网和大数据技术，专车平台能够根据需求的时空变化实行灵活的定价机制，使出租车运力在时空配置上更加合理。同时，依托大数据技术实施的精细化管理，也在很大程度上消除了传统出租车常见的司机“挑单”、故意绕路及拒客宰客等问题，从而大大优化了专车的公共服务功能。其三，互联网技术从根本上改变了出租车行业的经营组织形式和供给模式。在专车模式下，车辆与司机均非企业所有，供给的增加是通过调动已有的社会车辆资源来完成的，任何拥有合格车辆和驾驶资质的个人都可以经过注册成为专车服务的提供者。这种轻资产运营不仅使专车服务能够迅速扩大市场覆盖，而且避免了传统出租车由于供给刚性而可能导致的市场失灵问题。

(二)专车服务是遵循共享经济理念和方式的新生业态。

共享经济是移动互联网时代兴起的一种经济形态。资源的共享早已有之，但只有在互联网时代，有了更高效率的信息沟通与分享，资源共享才能在更大的空间范围得以实现，从而成为一种新的经济形态。②专车服务模式是共享经济对交通运输行业渗透的典型商业模式，③通过向车主和乘客开放的数据平台这一“公共资源”，以及平台与司机、乘客之间的信息沟通和共享，将闲置运力、乘客和司机有效地整合起来，形成共享的经济关系。在专车服务流程中，乘客、平台和司机通过车辆供需信息与车辆闲置运力的分享而各得其所。互联网与出租车产业的创新融合所建立的共享机制，使汽车资源的共享由偶然变成必然，由分散变为聚集，从而保证了共享活动有效率、集中化地进行。从宏观层面看，这种共享活化了闲置的社会资源，是对社会存量资源的结构性优化和重组，有利于物尽其用人尽其才，减少社会资源重复配置而造成的浪费，同时也为社会提供了更多的灵活就业机会。

作为一种新兴的业态，专车服务的迅速扩张，在满足人们出行需要，提升城市出行效率的同时，也带来了一系列的问题。概括起来约有下列数端。一是专车平台究竟是信息中介还是专车服务的经营者？专车司机与平台之间是雇佣劳动关系还是伙伴关系？法律属性不明，引起了管理上的困惑，以至迄今尚未正式获得合法的身份。二是安全问题，包括人身安全与信息安全。专车服务模糊了专职与兼职、营运与非营运的界限，发生人身伤亡事故，司机与乘客的权益如何保障？平台是否应承担责任？乘客和司机之间的私人信息如何保护？由于专车平台法律属性不明，这些问题都没有明确的答案，由此引起公众的疑虑。三是专车服务的迅猛发展对传统出租车行业形成了巨大的冲击，引起了出租车行业的强烈抵制，双方的冲突时有发生，由此引发了监管者的维稳焦虑。基于这些问题，设计一套行之有效的监管模式，将专车纳入法制轨道，保障专车服务健康有序地发展，成为社会的广泛共识。

“专车新政”评析

2015年10月10日，交通运输部在官网上公布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《暂行办法》)面向社会公开征求意见。这个《暂行办法》(征求意见稿)可能是到目前为止公众讨论最为激烈同时也是意见分歧最大的法律草案。

虽然《暂行办法》(征求意见稿)给了专车一个合法的身份，但是从具体条文来看，这个被称为“专车新政”的部门规章，并未将专车视为在技术与生产组织方式上迥异于传统巡游出租车的新业态，因而其监管思路存在明显的方向性偏误。许多监管举措直接照搬了传统出租车的模式，没有按照“互联网+”背景下新兴产业的特点提供有针对性的监管措施。以下对《暂行办法》(征求意见稿)的相关条文略作分析。

其一，关于专车平台的监管。根据《暂行办法》(征求意见稿)第5条的规定，专车平台不仅要具备企业法人资格、出租汽车经营资格和互联网信息服务资格，且经营者“服务所在地与注册地不一致的，应在服务所在地登记分支机构”。这一规定，实际上超出了《道路运输管理条例》第8—10条关于客运经营条件的规定，意味着专车平台要在各地开展服务，必须向所在县或设区的市的道路运输管理机构逐一申请设立分支机构，获得经营许可。传统出租车公司由于人工成本的缘故无法实施规模化的经营，而专车平台凭借网络规模效应则可以轻易跨越地域限制，使打车这个原本属于地方性的活动变成全国性甚至全球性的活动。这种监管办法不仅大大增加许可成本和企业运营成本，而且人为地把互联网平台变成碎片式的孤岛，无疑将抑制专车之所长，阻碍互联网技术催生新动能的发展潜力。《暂行办法》(征求意见稿)第16条规定，“网络约租车经营者承担承运人责任”。结合第12条关于“车辆使用性质登记为出租客运”，以及第18条专车平台必须“与接入的驾驶员签订劳动合同”的规定，清楚地显示《暂行办法》(征求意见稿)并没有按照自己在“起草原则”中所认定的专车是“互联网+”的时代背景下，“互联网技术与出租汽车行业融合发展产生的新型跨界服务模式”。非营运性质的车辆和兼职司机均不得从事专车服务的规定，显然否定了“跨界服务”这一互联网企业最重要的特性。事实上，专车平台之所以能够实现客运市场的广泛覆盖，为乘客提供便捷的、多样化的出行服务，最重要的原因恰恰就在于“跨界服务”，通过信息技术动员、整合了这些闲置资源(兼职司机和车辆闲置运力)，从而消弭了专职与兼职、营运与非营运的界限。

其二，关于专车与司机的监管。《暂行办法》(征求意见稿)第18条规定，从事专车服务的司机必须与专车平台签订劳动合同，成为专职司机。作为专职司机，需要取得《道路运输证》(第13条)和《道路运输从业人员从业资格证》(第15条)。而想要拿到《道路运输证》，车辆就需登记为出租客运性质(第12条)。这些规定，直接将私家车和兼职司机排除在专车服务的市场之外。由于专车司机必须与平台签订劳动合同，因此第23条又进一步规定专车司机“不得同时接入两个或两个以上的网络服务平台提供运营服务”。这些规定完全参照了传统出租车的管理模式，对专车行业的发展并无正面作用。传统出租车行业设置较高的准入门槛，是在当时的技术条件下为应对信息不对称所带来的诸如乘客安全、服务质量等问题所采取的举措。但在专车模式下，乘客与司机能够在信息透明的前提下进行双向选择，且整个服务过程均由平台实时监控。在这种情况下，对专车设置较高的准入门槛，显然缺乏必要。其实，专车平台与司机之间究竟是一种合作关系还是雇佣关系，取决于双方在合意基础上的自主选择，除法律特别授权外，行政机关一般不应干预。同样，专车司机同时接入两个或多个专车平台，属于专车司机的选择自由，只要专车平台能够接受，无须限制司机选择合作对象的权利，强行将其绑定在某一平台。尤其是，根据现行《机动车强制报废标准》，小型出租车运营8年必须强制报废。这一规定原本是针对日夜行驶、里程远超正常车辆的出租车而设置的，在业余时间运营的私家车，其运营里程数显然不能和出租车相比。一旦登记为客运性质，就要和日夜营运的出租车享受同样的8年强制报废的“待遇”。这些规定一旦实施，其结果就是迫使大量兼职司机退出专车服务，从而使这一新兴业态陷入严重的生存危机。

其三，关于数量、价格管制和市场限制。关于专车的数量和价格，《暂行办法》(征求意见稿)第13条规定，“地方政府对专车数量有规定和要求的，道路运输管理机构依据其规定和要求，对车辆发放《道路运输证》”。第3条规定，“网络预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价”。关于专车的市场发展空间，第21条规定“网络预约出租汽车经营者在服务所在地不应具有市场支配地位”。众所周知，传统出租车行业为避免过度竞争、车辆空驶、浪费公共道路资源，保证出租车营收水平，防止出租车定价混乱，等等，最普遍的做法就是对出租车进行数量和价格管制。这种管制虽有一定效果，但在特许经营模式下，也产生了很大的负面作用，以至这种监管方式几乎无法避免自身的异化。对于取得特许经营权的出租车公司而言，并没有增加出租车供给的内在动力。因为，限制特许经营权牌照，维持出租车的供给短缺，能够大大提高特许权租金以及牌照本身的市场价格，最符合他们的利益。所以，在数量管制下，供给短缺成为城市出租车行业的常态。传统出租车服务品质低下，与数量管制有着直接的因果关系，因为在垄断经营且供给短缺的状况下产生不了提高服务品质的内在激励。至于价格机制，既是各专车平台之间竞争的手段，也是专车平台根据特定时空的供需状况进行调整，实现供需平衡的主要方式。专车平台的优势就在于运用大数据技术，实行灵活的、动态的、基于需求时空变化的定价机制。传统出租车行业之所以弊病丛生，正是长期管控导致的结果。对专车再实行数量和价格管制，无疑要使市场化生存的专车再去走传统出租车的老路。至于第21条的规定，首先是于法无据。我国《反垄断法》禁止的是对市场支配地位的滥用行为，并不禁止通过正当竞争获取市场的支配地位。在市场竞争中事先就规定专车平台在服务所在地不得具有市场支配地位，锁定平台的发展空间，不仅是一种歧视，而且超越了《反垄断法》的规定。在市场竞争中，通过正当的竞争途径获取市场支配地位既是合法的，也是值得鼓励的。尤其是，在互联网时代和大数据时代，接入专车平台的司机和车辆越多，就越有利于降低平台的运营成本，从而可以更加便利、充分地满足乘客的需求。禁止专车平台取得市场支配地位，无异于消灭平台最有价值的“网络效应”，窒息其强大的服务功能。不许专车平台具有市场支配地位，实际上是以行政手段维护垄断经营的传统出租车行业的市场支配地位。这种监管思路既缺乏公平，也不符合全面深化改革的要求。

由于《暂行办法》(征求意见稿)按照传统出租车的监管模式来规范专车，因而真正契合专车特点，有效针对专车的新风险和新问题的监管措施却不多见。比如，(1)关于平台数据接入监管机构的问题。《暂行办法》(征求意见稿)第5条第4款规定“网络服务平台数据库应当接入服务所在地道路运输管理机构出租汽车监管平台”。这一规定首先是超出了《道路运输管理条例》的要求。其次，监管部门要以信息共享的方式加强对专车平台的监督，前提是要厘清专车平台数据的权属问题。这些数据既可能包含专车平台的商业秘密，也可能包含涉及隐私的个人信息。如何将监管的需要与平台数据的保护统一起来，《暂行办法》(征求意见稿)中则无任何规定。(2)关于专车服务中个人信息的保护问题。在大数据时代，个人信息基本上是以网络化的方式存在，专车平台和司机都有可能泄露乘客信息。《暂行办法》(征求意见稿)第22条只是规定专车平台不得违规采集、利用和泄露乘客的个人敏感信息，而对司机和第三方收集、泄露、滥用个人信息则没有作出规定。同时，也未对平台和司机违规使用信息规定相应的处罚。(3)关于购买保险的问题。交通行业属于高风险行业，分散交通风险的通行做法是运用商业保险。《征求意见稿》第24条没有考虑专车的经营模式，只规定了专车平台应当为乘客购买相关保险，显得过于简略。

总之，《暂行办法》(征求意见稿)规定的专车监管举措，基本上是套用传统出租车的监管方式，监管目标与监管手段不匹配。采用这种监管模式，专车只能成为传统出租车的“升级版”。尽管《暂行办法》(征求意见稿)给了专车一个合法的身份，但丧失了共享经济内核以及互联网特性的专车，还是原来意义上的专车吗？

专车监管的法治化路径

在分析具体条文中存在的问题的同时，我们还应关注一个更具普遍性的问题，即现实层面的依法治理活动如何与宏观层面的法治理念和制度紧密衔接起来。在当前全面推进依法治国的语境下，对这一问题的思考无疑具有更为重要的意义。

现代法治的本质内涵在于法律支配权力和保护公民权利自由。④依法治国的推进可分为两个层面，一是法治的价值理念与基本制度。法治体现了人类以社会价值为基点对社会秩序的理解。“只有当我们在辨析对与错、公正与不公正、合法与不合法的标准上达成共识时，我们才能企望人类关系的合理秩序。”⑤法治的制度环节包括立法、执法、守法和法律监督等，都离不开法治的价值引领；二是以法律法规为基准而进行的各个领域和层面的依法治理活动。政府部门依法定职权进行的监管活动，是依法治理的最基本的内容。理论上，具体的依法治理活动作为法治由理念向现实状态转换的基本路径，都应包含法治的价值追求和基本制度框架这种共性的内容。然而在现实中，偏离法治主旨和价值追求的依法治理活动并非鲜见。造成这种状况的原因虽然能够找出很多，但在当今中国的现实语境下，最为重要的原因是政府职能转换的滞后。依法治理是依托政府的管理职能来进行的，在政府管理职能“缺位”、“越位”和“错位”问题尚未得到根本解决的前提下，依法治理活动偏离法治主旨的现象是无法避免的。政府职能转变的状况，必然在总体上制约法治建设的目标方向和法治化水平。可以说，在当代中国的现实语境下，法治建设的核心问题，是政府角色与作用的重新定位。因此，在全面深化改革的趋势下，提升依法治理的水平，不仅要关注具体的治理活动，还必须在宏观层面把握三个维度。

其一，在全面深化改革的背景下，依法治理(监管)必须体现政府职能的转变并与简政放权的改革方向相协调，妥善解决政府与市场、政府与社会的关系。政府职能转变的意义不仅在于为市场和社会提供更大的自主空间，更重要的是使政府真正摆脱与经济主体的利益联结，增强中立性，从而能够站在公正的立场，制定和维护市场竞争秩序和利益博弈规则，提升社会治理能力。政府职能的转变在某种程度上是政府管理体制与社会力量互动平衡的结果，因此，要进一步完善政府与社会的制度化互动机制，使政府的职能转变从社会的发展变革中获得持续的推动力量。

其二，在全面深化改革的进程中，法治建设不可避免地包含着某种内在的矛盾。一方面，改革是对现有制度、规范的突破或变通，依法治理所依之“法”本身就可能成为变革的对象。另一方面，过分固守尚不成熟或已滞后于社会发展的法律法规，往往又会阻碍改革的进一步深化，反过来影响法治的完善。因而在治理活动中必须审慎处理法律规制的界限，首先考虑能否由市场机制或社会机制去解决问题。即使必须由政府来规制，也要始终坚持有利于市场机制充分发挥和社会主体自由创造的原则，审慎选择治理的方式、范围和程度，避免以法律调整的形式遏制创新，将政府对市场和社会的不当干预合法化。

其三，要在推进国家治理能力现代化的大格局中看待法律治理。中共十八届三中全会明确地将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为深化政治体制改革的中心任务。⑥随着改革开放以及国家——社会关系的深刻重塑，社会力量参与国家政治进程的深度、广度也在不断拓展，社会秩序的和谐稳定越来越需要国家与社会在合作基础上的共同治理。因此，实现国家治理能力的质的飞跃，首先要深刻认识政府作用的限度，改变传统的由政府单向主导的治理体系，积极引导和协调各种社会力量参与社会治理，在确立以法律治理为基本方式的前提下，妥善处理法律与其他各种社会治理方式之间的关系，实现多种社会治理主体、多种社会治理方式和整合机制的协调互补。

回到专车监管问题。既然将专车治理称为“新政”，就必须跳出传统监管的窠臼，以发展的眼光，实事求是的态度，坚持法治的价值引领，从尊重市场规律、强化社会监管、拥抱技术革命等契合深化改革的维度，去探索适当的监管模式。应当说，在“互联网+”时代和共享经济的发展趋势下，专车治理模式的探索具有典型的意义。因为在这个时代，很多创新都跑在了规范的前面。可以预期，随着互联网与经济的深度融合，在专车之后，许多领域都会出现“互联网+”的模式，因而也都要面对如何适应新的业态，转变监管思路和模式的问题。

一要更新监管理念。解决专车治理问题的关键，是转变思维方式，以发展的眼光看待专车这一新型业态，不仅基于一时的发展状况，而且要看其今后的变革潜力。这一理念的内核在于认可变革的可能性，开放、包容和灵活变通是其应有之意。⑦其次，专车监管模式的选择必须尊重市场经济规律，体现简政放权的改革要求，在尽可能减少市场干预的前提下寻求服务品质的最佳保障。尊重市场规律，首先就要树立“相信市场”的思维，健全的市场本身就具有自我监管的机制。在竞争的压力下，“监管”是企业为了生存发展而自发做出的一种行为，这种自发的监管恰恰是以“最大程度地满足消费者的需求”为标准的，因而使得企业利益、员工利益和消费者的利益相统一。政府监管部门要尽可能地减少规制，让市场机制充分发挥作用。为此，监管部门应当遵从法治的要求，按照法无授权不可为的要求，明确自己的行为准则和权力边界，每一项监管举措的出台，都应当对其必要性与合理性进行审慎评估。

二要实事求是地界定专车平台的法律属性，给专车一个恰如其分的合法身份。⑧网络平台经济的发展对传统的劳动关系带来了颠覆式的挑战，专车平台的法律属性及其与员工的关系如何认定，成为监管上的一大难题。认知分歧背后的核心问题，是专车平台究竟应当为平台上发生的事故和侵权风险承担何种责任。专车平台的法律属性，需要从专车运营的法律关系结构来分析。专车运营包含了三方主体即平台、供方(司机)和需方(乘客)，就专车平台而言，虽然形式上只是为供需双方提供居间信息服务，但与单纯居间服务不同的是，专车平台的服务对象具有不特定性。信任是不特定的陌生主体之间发生交易的前提，⑨在专车服务中，这种信任是由专车平台自身的信用以及平台的信息交流功能支撑起来的。为降低交易成本，保证这种共享经济模式的运行，供需双方交易的价格条件、费用支付方式、双方的违约责任等都是由平台单方决定的，供需双方只有接受才可以进入交易，没有讨价还价的余地。因而专车平台对供需双方都具有一种单向的约束力。就专车平台与供需双方的关系而言，虽然专车服务形式上是专车司机与乘客之间缔结并履行运输合同的行为，但是将司机与乘客的各自要求进行对接匹配，则是由平台完成的。在此之前，司机和乘客都要与专车平台签订电子合同，接受专车平台在电子合同中单方面提出的所有条款。此外，专车平台还设有专门的处罚条款以保障双方履行合同并对服务进行适时监管。从这个角度看，专车平台不仅与供需双方建立了一种代理关系，而且对供需双方具有强大的监管能力和履约保证能力。为推广市场，专车平台还频繁对供需双方进行反向补贴。显然，专车平台的行为远远超越了单纯的居间服务，对整个交易结构的存在和交易关系的维系都具有决定性的作用。从另一方面看，专车司机与平台的关系更接近一种伙伴关系而非雇佣关系，司机并非绑定在某一平台，而是可以在多家平台之间自由转换，甚至同时接入多家平台。这种法律关系与传统的出租车运营有很大的不同，区分司机或车辆的属性，是在专车监管中生搬硬套传统出租车监管模式才产生出来的问题。而专车监管的实质问题，是如何依据这样一种不同于传统出租车的法律关系，合理地分配法律风险和责任。比如，如何防止平台滥用权力，以及根据营利需要选择性公布专车服务质量评判及司机情况？平台出现破产、财产被查封扣押等情况时，如何保障供需双方的利益？供需双方发生违约或侵权时，法律责任与风险如何分担？在司机和乘客的个人信息与隐私权保护上，如何分配责任？等等。此外，还有如何规范专车平台之间的竞争秩序，防止竞争走向异化？怎样兼顾专车与巡游出租车的利益？等等，这些问题才真正是专车监管需要面对的问题。

三要适应移动互联网技术和共享经济的发展趋势。在移动互联网时代，互联网平台已成为聚集资金、技术和人才等各类资源的重要载体，新的经济模式和新产业的重要支撑，为经济增长提供了新的动力。专车服务模式就是互联网技术催生的具有共享经济特征的新型业态，相对于传统出租车，这种新型业态显现出了巨大的技术优势。在中央决策层的大力倡导和支持下，“互联网+”与共享经济已成为推动经济增长的战略性抓手。不仅明确规定要支持基于互联网的各类创新，加强对灵活就业、新就业形态的支持，而且要研究调整完善不适应“互联网+”发展和管理的现行法规及政策规定。专车的监管要充分认识新的技术和模式为治理提供的新的条件和选择，适应移动互联网技术和共享经济的特点及发展趋势，使专车服务充分发挥互联网技术和共享经济的优势。

第四，实行合作监管。现代社会由于组织结构和运行机制越来越复杂，政府实现监管目标越来越依赖社会的合作。随着互联网服务的不断增长以及共享经济覆盖范围的扩张，合作监管模式的应用范围也越来越广。专车的监管也应适应治理模式转型的趋势，实行合作监管。其一，专车平台本身即拥有足够的自我监管手段和监管能力，这种自我监管比单纯依赖行政许可进行事前监管更加有效。同时，良好的自律监管也是平台建立信任机制的基础。其二，就政府监管部门而言，在专车平台已经具有较高的自我监管能力的情况下，再去对平台、司机和车辆进行直接监管，显然不会产生好的效果。而全面深化改革，则要求政府简政放权，摒弃以往那种包揽监管的做法。因此合作监管应当成为保障专车服务有序发展的基本模式。合作监管应以专车平台的自我监管为基础，政府监管部门需要做的，是为平台设计相应的法律责任制度。基于平台对司机和乘客的约束力，要求平台对交易双方的过错行为承担一定责任，是合理的，能够促使平台强化自我监管。但是，平台责任的设计要适应互联网特性，限定于履行合理注意义务，根据过错承担相应责任，不应简单地比照传统的出租车。在平台强化自我监管的情况下，政府的监管应由直接转为间接，着重于事中事后的监管方式，从外部对专车平台的内部监管进行监管。此外，专车的监管还涉及保险责任、信息安全、信用管理、劳动关系的认定等问题，需要其他相关法律法规相应地予以完善。在合作监管上，政府监管部门还应创新监管方式，强化行业协会的服务功能，从政府的单向管制走向社会的协同治理。通过完善决策程序，畅通参与渠道，实现与其他多元主体的合作，共同应对市场出现的问题，维护市场秩序，推动市场创新。应注重信息互通在监管中的作用，在依法保护平台商业秘密与乘客个人隐私的前提下，应规定专车平台向主管部门提供信息的义务。信息不仅应包括车型、司机、价格标准等，还应包括乘客对“专车”服务的投诉以及平台对投诉的处理结果等。监管部门通过主动的信息公开机制，将企业未履行相关监管职责的情况公之于众，让社会公众参与专车的监管，推动专车平台不断提升自我监管的能力。

①在北京、上海等超大城市，专车的数量已经远超传统出租车。根据中国互联网信息中心(CNNIC)的测算，截至2015年6月，北京市出租汽车总量为6.6万辆，而专车数量高达9.5万辆。参见中国互联网信息中心《专车市场发展研究专题报告》(2015年12月)，载http：//research.cnnic.cn/,访问时间：2016年1月20日。

②参见[美]雷切尔·博茨曼、路·罗杰斯《共享经济时代：互联网思维下的协同消费商业模式》，唐朝文译，上海交通大学出版社，2015年，第91页。

③参见蔡余杰《共享经济：引爆新一轮商业革命》，企业管理出版社，2015年，第148页。

④参见张恒山《法理要论》，北京大学出版社，2009年，第253-275页。

⑤迈克尔·麦金尼斯主编：《多中心治道与发展》，上海三联书店，2000年，第491页。

⑥参见《中共中央关于关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《人民日报》2013年11月16日。

⑦参见信息社会50人论坛《互联网+交通新业态下网路约租车的监管政策》，载《电子政府》2015年第11期。

⑧薛兆丰：《如何让专车监管成为良法》，载《经济观察报》2015年9月21日。

⑨参见张维迎《信息、信任和法律》，三联书店，2006年，第6-8页。

作者简介：孙天承，法学博士，中共中央党校政法教研部博士后流动站研究人员。北京，100091

〔责任编辑：蒋秋明〕