高等学校章程制定主体：理论辨析与实践关照——基于教育部核准的47所高校章程文本为例

侯志峰



高等学校章程制定主体：理论辨析与实践关照
——基于教育部核准的47所高校章程文本为例

侯志峰

摘要：高等学校章程制定主体不仅关涉章程制定的形式合法性，也事关章程内容的实质合法性和合理性。当前关于高等学校章程制定主体的研究存在实质性分歧，不利于理论研究的深入，也影响章程建设的实践。章程制定主体的确立，既要符合法律法规的规定，也要关照当下我国高等学校章程建设的具体情境，强调可实现性。举办者是法定的高等学校章程的制定主体，在条件具备的情况下，举办者可依法委托有关机构具体实施章程制定权。结合教育部核准公布的国内47所高校章程文本，可见我国高等学校章程建设工作已进入新的阶段，但困境依旧存在。破解之道是：一方面完善作为高等学校章程制定基本法律依据的国家教育法律、部门规章等有关章程制定主体的具体规定。另一方面，政府要转变教育行政职能及实现方式，改革参与高等学校治理的工具手段，综合运用诸如教育立法、行政指导、财政手段等。此外，高等学校也需要提升自律意识，优化内部治理环境，以提升基于章程治理的有效性。

关键词：高等学校；章程；制定主体；制定程序；制定权

现代大学治理从本质上讲是通过法律进行的治理，是法律制度下的治理。*湛中乐：《通过章程的大学治理》，中国法制出版社2011年版，第3-4页。高等学校章程依国家法律法规而制，下启校内各项规章制度，是高等学校设立的前提，也是治理的基本依据。上世纪90年代中后期，我国相关教育法规就已明确规定章程是学校设立的首要条件，并就高等学校章程的内容从办学宗旨、内部管理体制等十个方面做出了规定。*1995年开始实施的《中华人民共和国教育法》第26条规定，设立学校必须具备的首要条件就是要“有组织机构和章程”，并明确规定学校的基本权利是“按照章程自主管理”。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第27条规定，“申请设立高等学校应当向审批机关提交章程等材料”，第28条还从十个方面具体规定了高等学校章程应当明确的内容。但纵观其后十多年来的理论研究和实践努力，可谓研究文献凤毛麟角，实践探索踯躇不前。近几年，随着对现代大学制度、大学治理结构的重视，高等学校章程被视为规范政府、社会和学校关系，构建合理分权、相互制衡的内部治理结构的当务之急，众多研究成果脱颖而出，成为法学、管理学、教育学等诸多学科的研究热点。然而，冷静审视当前关于高等学校章程的研究，仿若一片语义丛林，各种不同、对立甚至有待商榷的观点、学说林立其中，实践领域的状况也令人堪忧。以高等学校章程制定而言，学界对其法律地位、法律性质、制定主体、生效程序以及审批主体等关键法律问题的研究可谓众说纷纭、观点各异，实务层面也莫衷一是，存在各种不同模式。本文以公立高等学校为考察对象，在理论辨析的基础上，结合教育部核准公布的国内47所高等学校章程文本，就章程制定主体问题做一探讨，以期对我国高等学校章程研究及现代大学制度建设的推进能有所裨益。

一、高等学校章程制定主体的学术论争

确定适当的制定主体是高等学校章程建设面临的首要问题，也是章程程序合法性和实质合理性的首要要求。对于高等学校章程制定主体的归属，国内学界有不同观点。试归纳如下：

一是高等学校自身说。探索高等学校外部治理结构的合理状态，特别是处理好政府监管和高等学校依法自主办学之间的关系，是当前我国高等学校应对治理挑战的重要课题，也是高等学校章程建设不可回避的关键内容。主张高等学校自身作为大学章程制定主体的学者，一般是从维护高等学校办学主体地位和自主权的角度出发，认为“只有大学作为大学章程的制定主体，才可能充分体现大学办学主体的地位”。*方文晖：《当前大学章程制定主体论析》，载《中国高教研究》2009年第9期。有学者在对高等学校章程制定主体进行法理分析的基础上，认为高等学校的相对独立性、法人地位以及高等学校章程自身的法律属性共同决定了必须将高等学校章程制定主体回归高等学校本身。*曾长隽、胡劲松：《论大学章程制定主体》，载《教育发展研究》2011年第11期。

二是各方利益主体联合说。有学者对高等学校章程制定权进行界定的基础上，结合域外经验的考察，从利益相关者角度出发，认为高等学校章程的真正制定主体其实就是行使审议和表决通过权的决策主体，具体而言，一般为高等学校各方利益主体的联合大会，而非按照高等学校自治权的表述所推定出的高等学校自身。他们还进一步区分了高等学校成立前和成立后这两种不同情况下的章程制定主体，前者以举办者或其代理人以及其它利益相关者组成，后者则由举办者或其代理人，教职工代表和学生代表等构成。*湛中乐、谢珂珺：《大学章程制定主体及其相关问题探讨》，载《高校教育管理》2011年第11期。还有学者提出“中国式”董事会的主张，也可视为利益主体联合说。他们在借鉴美国大学董事会相关经验的基础上，结合我国国情，倡导高等学校章程制定主体应当是由多方利益主体共同构成的“中国式”董事会。就其构成，应当包括政府、社会各界人士和高校内部各利益相关主体。*吴根洲、李灵琴：《大学章程制定主体——中国式“董事会”》，载《现代教育管理》2012年第2期。

三是立法机构说。该学说反对以高等学校自身或政府为我国高等学校章程制定主体，在法定性和民主性的前提下，主张在应然意义上“公立大学应由举办该大学的政府相对应的人大常委会组建大学章程制定委员会作为章程制定主体；私立大学应按照法律规定的人员构成与选定程序组建章程制定委员会作为大学章程的制定主体”。*苗雨：《论我国大学章程的制定主体》，载《法学论坛》2011年第9期。熊丙奇教授从高等学校学章程审批的角度出发，主张高等学校章程应由高校举办者所在同级人大审批通过。

四是举办者说或举办者依法委托说。此学说主张高等学校的举办者是法定的高等学校章程制定者，拥有章程制定权。而在条件具备的情况下，可通过政府授权，由举办者依法委托有关机构具体实施章程制定权。*杨晓波：《中国公立大学章程的制定主体资格研究》，载《高教探索》2007年第4期。政府应当作为高等学校章程的制定主体，一方面是考虑到政府作为高等学校举办者和投资主体的地位，按照法人理论，理应作为高等学校章程的制定者；另一方面，也是顾及到了政府和高等学校错综复杂的关系，认为高等学校章程必须体现政府办学意志。有学者认为，明确举办者作为高等学校章程制定主体，从实践来看，有利于推动政府主动承担责任，落实职责，也有利于高等学校自主办学。*陈立鹏：《大学章程研究——理论与实践的探索》，北京师范大学出版社2012年版，第59页。

不难看出，关于高等学校章程制定主体的理论研究存在实质性的分歧。究其原因，一方面是因为对高等学校章程的法律性质和法律地位缺乏全面的认识。不同学者对高等学校章程的法律属性秉持不同的理论基础，如契约说、公法人说或者大学自治说等，进而根据不同的理论学说对高等学校章程制定主体进行了各异的理论阐释；二是因为国内学界对高等学校章程的研究还很薄弱，在诸多基础性理论问题上还没有形成广泛的共识，而在高等学校章程研究中进行域外借鉴、吸取国外大学章程建设经验的同时，从一定程度上忽视了中国情境的特殊性；三是因为现有法律法规对高等学校章程制定主体的规定不甚明确。有些学者根据法律相关规定对高等学校章程制定主体进行推定，认为应该是高等学校举办者。有些学者则尽管认可此种推定，但认为结合我国目前高等学校章程制定工作的实际局面，应该采取折中调和的办法，合理确定现阶段高等学校章程的制定主体，如给予高等学校一定的章程制定权；四是从理论和实践的互动来看，尽管政府较早提出了高等学校章程并进行了内容界定，但出于各种原因，国内高等学校章程制定的实践进程及成效均不容乐观。绝大多数高等学校并没有制定或公布其章程，即使已成文了的章程，其制定主体、制定路径和生效程序等也是千差万别。而我国高等学校章程的理论研究与实践探索是在相互交融共生中向前推进的，因而高等学校章程建设的不同实践难免对理论研究产生影响。

二、高等学校章程制定主体的理论界定

所谓高等学校章程的制定主体，是指法律规定或明确了的拥有高等学校章程制定权的主体。学者在研究高等学校章程制定主体时，大都从日常意义的角度理解制定主体及与之密切关联的制定权之内涵，而少有对其法律规范性的严谨剖析。高等学校章程制定程序一般包括组织起草、审议、审定、核准以及公布、解释等环节。相应的，章程制定权应包含组织起草权、审议权、审定权、核准权、公布权以及解释权。“章程制定权作为大学自治权的核心，在法治原则之下来源于法律的授予”，*湛中乐、谢珂珺：《大学章程制定主体及其相关问题探讨》，载《高校教育管理》2011年第11期。面对高等学校章程制定主体研究的语义丛林，有必要首先回归到对相关教育法律、行政法规甚至部门规章的分析。

在《中华人民共和国教育法》中，“有组织机构和章程”是设立学校及其他教育机构必须具备的基本条件之首。在《中华人民共和国高等教育法》中提及，设立高等学校，应当具备教育法规定的基本条件。此外，申请设立高等学校，应向审批机关提交章程等材料。*《中华人民共和国教育法》第26条规定，设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：(一)有组织机构和章程；(二)有合格的教师；(三)有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；(四)有必备的办学资金和稳定的经费来源。《中华人民共和国高等教育法》第27条规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：(一)申办报告；(二)可行性论证材料；(三)章程；(四)审批机关依照本法规定要求提供的其他材料。而根据办学层次不同，审批机关可以是国务院教育行政部门，或者经国务院授权由省级市人民政府审批。可见，在《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》中，并未对高等学校章程制定主体做出明确规定，但非常重要的一点是，章程作为高等学校的“准生证”予以了明确。由此可推断，作为高等学校设立先决条件的章程，不是高等学校自身制定的产物，而应该是由举办者或者其委托者制定的。我国公立高等学校的举办者是国家。根据《高等教育管理职责暂行规定》，国务院有关部门在国家教育委员会的指导下，管理其直属高等学校；教育部授权地方政府管理地方大学。

如果说之前颁布的《中华人民共和国教育法》等未就学校(高等学校)章程制定主体等做出明确规定的话，在国家提出并高度重视建设世界一流大学，完善中国特色现代大学制度的历史背景下为指导和规范高等学校章程建设工作而于2012年1月1日起施行的《高等学校章程制定暂行办法》则更为明确，值得细加分析。对于新设立的高等学校，《高等学校章程制定暂行办法》第32条明确规定“由学校举办者或者其委托的筹设机构，依法制定章程，并报审批机关批准”。而对于已设立的高等学校，则分别就起草、核准与监督做出了规定。章程起草工作由高等学校按照民主、公开的原则，成立专门起草组织起草，其中涉及到与举办者权利关系的内容，高等学校应当与举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商。*参见《高等学校章程制定暂行办法》第16、19条有关规定。章程的核准则是：地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后，应当报教育部备案；教育部直属高等学校的章程由教育部核准；其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部核准。此外，对于高等学校章程的修订案，规定应当依法报原核准机关核准。

可见，《高等学校章程制定暂行办法》一方面明确了高等学校举办者应该是章程制定主体，高等学校举办者或者其委托的筹设机构可依法制定章程。另一方面，针对已设立大学需“事后弥补”其章程的特殊情况，从章程制定程序的角度，将章程的起草给予了高等学校，而核准则交由教育行政部门。这种制定路径，充分考虑到了我国高等学校章程建设的现状和特殊性，可以给予高等学校自主办学和学术自由更多的保障，因为高等学校可以依据学校办学宗旨、办学特色和人才培养等现状，清晰规范其基本治理结构，明确政府、社会等主体参与学校事务的方式和边界，在章程内容上加以体现，从而在源头上确保依据章程的治理可以取得实质成效。当然，章程起草组织人员的遴选、构成等直接影响章程起草工作，因而值得特别关注。有学者指出，必须符合法定性、民主性的要求。其中，前者包括人员结构法定、权责法定；而后者则要求多方参与，制度民主。*苗雨：《论我国大学章程的制定主体》，载《法学论坛》2011年第9期。就举办者、管理者而言，章程的核准和监督，与备案完全不同，是实质性的，不仅涉及对章程核准稿的合法性、适当性、规范性的审查，也包括对章程制定程序的审查，是体现举办者意志的重要环节，而只有经核准机关核准通过后的章程文本方为正式文本。

总而言之，这种制定路径十分恰切的关注到了政府之于高等学校的举办者角色和监管者地位，也照顾到了中国情境下高等学校和政府的关系以及高等学校有限自主办学的状况。不仅如此，委托说也很好的解决了政府作为高等学校章程制定主体的资格确认问题，以及确保高等学校章程制定质量的问题，因为政府可以委托真正掌握高等教育规律和特点，熟知高等学校使命和任务，掌握法规范的创制程序等关键问题的专家们来共同完成高等学校章程的起草等工作。因而，是符合当下我国国情的高等学校章程制定主体的合理实现形式，能够为推进现代大学制度建设发挥积极作用。

那么，对于之前提及的关于高等学校章程制定主体的三种代表性学说，我们该如何看待呢？首先，对于高等学校自身说，我们认为它注意到了高等学校作为学术组织的独立自主性，希望通过章程体现和落实法律法规关于大学自主权的规定。但显然仅由高等学校自身制定的章程，不仅法律地位和效力较低，不符合高等学校章程作为高等学校宪章所应具有的法律地位。而且，也难以体现政府作为高等学校举办者和监督者的意志，因而难以保障高等学校章程的有效实施，也难以真正确保能够理顺作为高等学校外部治理的重要维度之一的政府和高等学校的关系；此外，也危及高等学校章程的合法性等本质要求。其次，对于利益相关者联合制定说，值得肯定的是关注到了当前高等学校在社会经济发展过程中逐渐向中心位置过渡，同时也与政府、社会、企业以及非政府组织等不同部门之间的合作日益深入，成为了一个典型的利益共同体。在高等学校治理过程中，不同利益相关者都发挥着不同的作用，因而强调高等学校章程的制定要体现各利益相关者的意志。但问题是，利益相关者参与高等学校章程的制定不等同于高等学校章程的制定主体应为利益相关者的联合。而对于立法机构一说，一经提出，学界就有很大的争议。毋庸置疑，由高等学校举办者所在同级人大制定并通过大学章程，从理论上讲能够确保高等学校章程的法律地位，也有利于明确政府、高等学校之间的权力边界和职责所在，因而似乎非常诱人。但从实际看，此种学说存在着操作层面的难以避免的困境。首先，就我国全国人大及其常委会的主要职权和具体职权而言，并不包括审定通过“上承国家和政府教育法律或政策，下启高等学校内部管理的治校总纲”的章程。*刘菊香、周光礼：《大学章程的法律透视》，载《现代教育科学》2004年第6期。其次，根据教育部有关文献资料，目前全国共有高等学校2700余所(其中95%为地方高等学校)，每校一章，若均由相应人大机构审议通过，也难堪重负。

三、基于国内47所高等学校章程制定主体的分析及建议

2013年底，教育部核准了中国人民大学、华中师范大学等6所高等学校的章程。这是《高等学校章程制定暂行办法》颁布后教育部第一批核准的高等学校章程。有媒体认为，这标志着我国高等学校章程建设取得了实质性进展。也有学者从对章程具体内容的分析出发，敏锐的指出了存在的困惑、难题，并就突破路径进行了探讨。如有学者指出，从6所高校章程文本和调查研究看，高校独立法人地位在章程中体现不佳，内部治理中的多元权力关系平衡也存在种种问题，突出表现是党委领导权和校长行政权存在矛盾和冲突之处，行政权和学术权的规定过于模糊，缺乏操作性，民主参与和监督权流于形式，难以落实。*方芳：《大学章程制定中的困惑与突破路径——基于六所高校章程文本的分析》，载《复旦教育论坛》2014年第1期。也有学者则通过分析6所大学章程的具体内容，指出存在着章程法律效力得不到保障、章程内容具有趋同性、办学自主权在章程中得不到彰显、对章程内容的落实缺乏有效监督等困境。*董凌波、冯增俊：《我国大学章程制定的困境与出路——基于国内六所大学章程的分析》，载《复旦教育论坛》2014年第1期。其后，教育部就加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作发布通知，提出教育部和省级教育行政部门在2014年底前完成全部“985工程”高校和“211工程”高校章程的核准工作；在2015年底前完成所有高校章程的核准工作。*教育部：《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》，http：//www.moe.gov.cn，2014年5月28日访问。截止2014年底，教育部已核准兰州大学、北京外国语大学等47所高等学校章程。暂且不论章程具体内容，此处仅针对章程制定主体就47所高等学校章程文本进行分析。*所有章程均以教育部官方网站公布的文本为分析样本。

1.对于章程的起草组织，47所高等学校章程文本均未提及，这与章程所应载明的事项不无关系。如此，对于章程的专门起草组织的负责人确定、人员构成、职责以及工作方式等情况，无法从章程文本获取任何信息。事实上，章程组织起草权是章程制定权的首要组成部分，章程起草组织承担着形成章程草案的重要任务，其中不仅涉及与章程建设相关的研究调研、意见听取、论证等工作，而且要与举办者、教育行政主管部门及其他相关部门就相关涉及事项进行沟通、协商，在此基础上形成章程草案并征求提交有关部门审议。教育部《高等学校章程制定暂行办法》规定要按照民主公开的原则，成立专门起草组织开展起草工作。我们认为，章程起草组织既应当包含教师、学生和管理人员等核心利益相关者，也应该包含政府、校友代表等重要利益相关者，还应该邀请社会相关方面的代表参与其中。特别是要认真对待作为高等学校主体的教师和学生在章程制定过程中的权利。

2.章程的讨论、审议、审定通过等程序，47所高校的具体做法也不尽相同。最为普遍的程序是，其章程草案提交教职工代表大会讨论，后提交校长办公会(校长工作会议)或校务会议审议，最终经由学校党委会议(学校党委常委会议)审议通过后报上级有关部门核准。此外，也有个别高等学校无校长办公会议或校务会议审议环节。教职工代表大会是教职工依法行使权利，参与学校民主管理和监督的重要组织形式，将章程草案提交教职工代表大会讨论、修改完善，是教职工依法行使权利的体现。我国公立高等学校实行中国共产党基层委员会领导下的校长负责制，学校党委是学校的领导核心，校长全面负责学校的教学、科学研究和行政管理工作，学校党委会、党委常委会和校长办公会是目前我国众多高校对学校相关事项进行决策的主要形式。作为学校依法办学、实施管理和履行职能的根本制度，其章程由校长办公会审议，党委会全体会议审定通过，符合我国高等学校治理现状，是较为科学可行的做法。

3.关于章程解释权和签发权，各校做法有所不同。北京大学章程载明成立章程委员会，负责章程解释及监督章程运行等事项；中国人民大学等26所高校规定学校党委会拥有对章程的解释权；华中师范大学则提出教育部和学校党委常委会对章程的书面解释，与章程文本具有同等效力；东南大学等19所高校章程的解释权则由学校党委常委会或学校党委授权党委常委会行使。值得注意的是，华中师范大学等10所高校规定，其章程核准稿和说明，需由校长或学校法人代表(复旦大学)签发后报教育部核准。绝大多数高校则未就此做出说明。我们认为，章程的解释权应归属学校。而规定章程核准稿需由校长(法人代表)签发，体现了高校的独立法人地位，是必要的。

4.章程修改提议权和发布权。关于章程修改提议权，有17所高校未明确规定，其余高校的规定则各不相同，大致有：由教职工代表大会的五分之一以上代表提议或校长办公会议提议(如中国农业大学)；由校务会议提议(如中南大学)；由学校章程建设领导小组提议(如中国矿业大学)；由党委会、校长或三分之一党委委员联名提出(如北京航空航天大学，北京理工大学)；由党委会提议(如厦门大学)，由校长或学术委员会或教代会提议(如上海交通大学)。中山大学章程则指出，如下个人或机构均可提出章程的修改动议：校长，教职工代表大会三个以上代表团联合，教职工代表大会三分之一以上代表联名，五个以上二级单位(包括学院、独立建制的学系、行政部门)联合以及学生代表大会或研究生代表大会三分之一以上代表联名。此外，就何种情况下可以启动章程修改动议，仅有个别高校做出了规定，但也各有不同：一种规定是，如有与国家法律法规相抵触之处，按国家有关法律法规执行并按程序及时修改；还有就是提出学校根据国家政策和法律法规调整及学校发展实际需要，按照程序对章程进行适时修订；此外，也有学校作出了更为详细的列举，如上海交通大学章程载明，在章程依据的法律发生变化、学校的举办者发生更替等。关于发布权，则仅有武汉理工大学、上海外国语大学、东北师范大学等5所高校明确章程经教育部核准后由学校向社会发布。其余高校未就章程发布事宜做出明确规定。《高等学校章程制定暂行办法》第3条明确规定，高等学校应当公开章程，接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估。向社会公布章程文本，是高等学校章程制定程序的重要环节，不可或缺。

可见，就章程制定程序而言，尽管与之前国内部分高校公布的章程相比有了很大的改进，但问题依然很多。以公布为例，必须在明确公布权所属的基础上，选取可行的具体公布方式，将已具法律效力的章程文本公之于众，以为了解、执行、遵循、监督。虽然章程文本未必适宜就具体公布方式予以明确，但公布权归属理应清晰，这是高等学校章程制定程序合法性的客观要求。此外，从现有章程文本看，关于章程解释权、修改程序等的研究还值得深入。

随着《高等学校章程制定暂行办法》的颁布，特别是教育部核准通过47所高等学校章程，应该说标志着我国高等学校章程建设工作进入了一个新的阶段。如果之前关于高等学校章程研究呈现语义丛林局面的话，如今我们需要尽快摆脱徘徊其中的尴尬状况，积极构建高等学校章程的完整图景，推动现代大学制度建设。就高等学校章程制定而言，一方面必须考虑到其应有的法律属性，体现其法律特质；另一方面，也必须结合我国具体国情和不同高等学校的历史积淀和人才培养特色，让章程能够落到实处，确确实实起到章程应有的效用。通过之前的分析不难发现，就章程制定相关问题而言，依然存在着很大的分歧和困惑。而如下几个方面，能够为破解这种困境提供有益的支持。

一是完善《教育法》、《高等教育法》、《教师法》和《高等学校章程制定暂行办法》等作为高等学校章程制定的基本法律依据的国家教育法律、部门规章关于高等学校章程制定主体的相关规定，明确高等学校章程制定主体及程序，确保章程制定合法、规范。当前在高等学校章程制定过程中出现的程序性问题，很大方面是因上位法规定不明确所致，这种制度性的缺失直接影响高等学校章程建设的实践，也关乎章程制定的合理、合法。有学者指出，中国大学章程制定形成了以《教育法》和《高等教育法》为核心、相关教育法律为基础、地方性法规作为重要补充以及部门规章为具体指引的法律规范依据体系。*湛中乐、赵玄：《中国大学章程内容的缘法与求新》，载《陕西师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第3期。细化上位法中关于章程制定的有关细则，或者对若干条款加以必要的清晰解释，是制定高等学校章程的客观需要。特别是明确章程制定主体，对于强化政府职责，明确高等学校角色和地位，促进高等学校的共同治理具有重大意义。就作为目前章程制定工作具体指南的《高等学校章程制定暂行办法》而言，在章程生效程序等具体规定上，依然需要加以细化和明确。地方政府和教育主管部门应该结合实际情况，制定适应地方高等学校章程建设的有关办法，推进属地各高等学校章程制定工作。

二是探索政府、学校和社会协作共治的有效模式，改革政府参与高等学校治理的工具手段。在举办者或举办者委托说的框架下，我国高等学校章程制定主体的合法性困境和合理性困惑得以较好解决。但在章程制定过程中，政府不同的参与形式会直接影响章程制定内容及其实施效果。传统的政府依靠行政化的指令来管理大学的模式，建立在政府和学校对自身权利和职责意识淡薄不清的基础之上，不仅阻碍高等学校学术自由和自主办学，也与公共行政职能转变的趋势相左。高等学校章程建设的目的之一就是合理划定政府参与高等学校事务的方式和边界，进而吁求改变传统上按照行政指令性模式直接主导高等学校事务的管理模式，向构建政府和高等学校、社会等共同参与高等学校治理的整体性治理模式转变，增进民主化程度，降低等级化程度。因而，就章程制定而言，政府不能主导整个过程，而是应该作为共同治理的多元主体之一参与其中，推动章程建设，既不越位，也不缺位。举办者和学校的关系是章程的重要内容，必须在两者充分沟通、协商的基础上在章程中予以明确，否则会给治理带来很大的不确定性。联合国教科文组织在1995年《关于高等教育变革与发展的政策性文件》中指出，高等教育和国家之间建立良好的关系是高等教育变革与发展的先决条件，而这种关系应当建立在学术自由和学校自治的原则基础上。从我国高等学校的发展变革看，主要趋势是谋求自主办学的独立法人地位，政府的宏观管理和监督必须与此达致一种动态的平衡，促进高等教育使命的实现。进而言之，在公共性的指导下，政府参与高等学校治理的工具也需要多元化，诸如教育宏观调控、教育立法、政策干预、行政指导、财政手段以及提供公共服务等。而高等教育质量监督等则应探索经由政府资质认证的专业组织负责的新模式。

四、结语

以高水平大学为支撑的强大的高等教育在引领国家和社会未来发展方面发挥着至为关键的作用。可以说，高等教育和国家的命运从来没有像今天这样紧密地联系在一起。在知识经济和全球化竞争的背景下，世界各国纷纷面对更加深刻的社会变革而对高等教育进行了持续的改进。我国的高等学校在近二十年来得到了快速发展，伴随着高等学校组织规模的日益扩大，面对着复杂的竞争环境，高等学校治理问题更为凸显。高等学校治理的基本问题是，用什么样的制度才能保证其目标和理念的实现。而对于高等学校章程的重视恰恰表达了学界和实务界的这一呼声。尽管治理并不处于高等学校事务的核心，也不是一剂万能的灵药，能够化解高等学校治理中的所有问题。但契合高等学校理念和使命，适应高等学校人才培养特色和文化环境的妥善的治理结构，无疑能够极大的促进高等学校的发展。*张维迎：《大学的逻辑》(第三版)，北京大学出版社2012年版，第1页。良好的章程是高等学校治理得以展开的根本依据，上文关于我国高等学校章程制定主体相关问题的研究，从一个维度揭示出当前章程建设的困境，也表明我国高等学校章程建设绝非一朝一夕之事。在当前我国法治环境日益成熟，政府职能切实加以转变的有利背景下，高等学校应提升自律意识，通过大学章程的建设，合理定位与外部的关系，调整高校内部治理结构，推进现代大学制度建设，确保高等学校理念和使命的实现。而不可让高等学校章程成为形式主义的“纸老虎”，或者，一件可有可无的摆设。

基金项目：教育部人文社会科学研究西部和边疆地区青年项目(项目编号：13XJC630007)。

作者简介：侯志峰，兰州财经大学财税与公共管理学院副教授，兰州大学公共管理学院博士研究生。