路径依赖与商业银行屡查屡犯问题效能审计

□陈洲

路径依赖与商业银行屡查屡犯问题效能审计

□陈洲

商业银行违规问题重复出现、屡禁不止的原因涉及多个方面，除了员工责任心不强、合规风险意识淡薄、操作技能不高以及个人道德风险之外，更多的还涉及到上级行管理监督部门的监管意识不到位；管理、监督、考核措施不落实以及制度流程系统有缺陷等方面的诸多因素。本文从效能审计的角度对屡查屡犯问题的深层次原因作探讨，并提出政策建议。

一、屡查屡犯问题效能审计案例分析

（一）案例描述。假设在对某一级支行的效能审计过程中发现以下违规问题：一是其辖内A支行（二级支行，下同）行长2013年1月至5月均未对A支行进行全面查库；二是B支行行长2013年第一季度未对柜员李某进行查库，且未对抵质押品进行盘查；三是C支行行长2013年7月份由信贷主管代查，8月份和9月份由行长助理代查。一般意义上的合规监管审计仅仅是对查库责任人进行批评教育，但往往是就事论事，而未能举一反三，未能从管理不到位的角度提出针对性的管控意见和措施，从而导致此违规现象在该支行内不同程度地普遍存在，查库不到位现象重复出现，此起彼伏。

（二）效能审计分析。该支行辖内二级支行行长查库制度执行不到位的现象具有一定的普遍性，涉及辖内3家二级支行。其整改不到位，在检查发现查库制度执行不到位问题后，未能在全行范围内进行全面规范，导致该问题重复发生。究其原因，一是二级支行行长对查库工作重视不够；二是上级行业务主管部门未能对该问题的整改引起足够重视，使此类现象先后在不同网点反复出现；三是业务部门监督检查不到位，此类问题长期得不到彻底纠正；四是未对此类违规现象进行有效的考核管理，并推动此项工作常态化开展。

二、商业银行屡查屡犯问题深层次原因探析

（一）违规问题整改就事论事，缺乏有效的系统性整改措施。当前，各商业银行较为重视各类违规问题的整改，但从实际运作情况看，一是整改工作往往是就事论事，偏重于具体问题的整纠，未能把此类违规问题上升到管理层面，采取系统性管控措施全面加强“面”上工作的管控与整改。二是未能深入分析屡查屡犯问题产生的真正原因，也未能采取针对性强的系统性整改措施，整改工作往往是治标不治本，导致违规问题屡查屡犯现象普遍存在。

（二）业务部门整改履职不到位，积极从自身为出发点加强有效整改的主观能动性不强。一是整改定位不准确。业务部门不主动承担责任，不主动从自身管理不到位等方面查找原因，而是错误地认为整改就是问题发生单位自己的事。二是整改标准不清晰。针对各类违规问题的有效整改，商业银行尚未制定并明确统一规范的整改总体要求和具体标准，整改工作的严密性、严肃性得不到充分的体现。

（三）整改问责不到位，违规成本低。一是整改工作往往是对事不对人，注重了对违规问题表面化的整改，忽视了对违规责任人的合规文化教育以及必要的惩戒措施。二是即使对违规直接责任人进行了责任追究，但也往往是高举轻放，起不到应有的惩戒警示作用。三是忽视了对连带责任人、团队责任人以及领导责任人的责任追究。

（四）一些制度流程与业务现状不衔接，监管审计发现问题难以杜绝。少数制度、流程、系统未能充分考虑不断发展变化的现实环境，其执行的合理性和可操作性不强，甚至于个别制度、流程、系统存在内控过度以及过于繁琐复杂等问题，使得基层机构在执行中难以完全按照制度要求操作，直接影响了审计整改的效果。

（五）合规教育不到位，尚未形成浓厚的合规文化氛围。当前，商业银行尚未将合规文化理念融入到经营管理的各个方面，各部门齐抓共管的局面尚未真正形成，各业务条线部门一手抓经营、一手抓管理的“一岗双责”机制、职责等尚未完全落实到位，未能真正使依法合规经营成为全体员工的自觉行为，未能从根本上解决制度执行力不强的问题。

三、效能审计与解决屡查屡犯现象的实现路径

效能审计是从风险为本、价值创造、精细化管理的角度，考量分析其经营管理工作的经济性（E-conomy）、效率（Efficiency）与效果（Effectiveness），也称管理审计、绩效审计或“3E”审计。就商业银行效能审计而言，应至少树立三个方面的审计理念：1.效能审计是一项监督检查评价活动。商业银行效能审计基于合规检查、合规审计为前提，并以其独特的视野对监管检查发现的各类问题再分析和深加工，且更多的是侧重于对业务主管部门自身履行职责过程的审计。2.效能审计不同于一般的审计监督活动。效能审计应全面包含并超越了合规为本的查错纠弊的监管层次，是一种深入的由感性到理性的过程。在对表面现象进行深入剖析的同时，更多的应从违规问题表象中查找分析风险覆盖面、风险积聚以及管理不到位的制度、流程、系统、机制等方面不到位的深层次原因，进而提出管理建议。3.屡查屡犯问题效能审计工作更多的应从管理层查问题、找原因、提建议。具体来说，屡查屡犯问题效能审计，不仅要在强化执行上下功夫，还要在宣传教育、制度建设、监督检查、整改纠偏、考核奖惩等一系列管理层面上查找不足，并提出全面的管理改进建议。

（一）屡查屡犯问题效能审计实现路径探讨。屡查屡犯问题整改的总体标准应包括问题纠错到位、风险控制到位、责任追究到位等三个层次。第一层次的问题纠错是指监管检查发现的问题本身得到了纠正；第二层次的责任追究包括对违规责任人以及整改责任人两个方面；第三层次的风险控制是整改工作的最高要求，也是最终要求，要求商业银行从问题表象入手，深层次剖析问题产生的控制力和执行力两方面原因，控制力分析要从环境层面、制度层面、流程层面分析原因。针对检查发现的问题，要求被查行对一定范围内、一定时间内的业务进行自查，以样本检查推动面上工作，举一反三，对症下药，从而采取系统性、针对性的措施来全面控制风险。这三个层次环环紧扣，既体现了对事的管理，又体现了对人的管理教育，三者之间缺一不可。

（二）屡查屡犯问题的多维度效能审计分析。屡查屡犯问题效能审计工作，必须做到问题与风险的联动分析和辨证思考。前提是要辨别问题是否会产生风险，会产生什么样的风险，并由所产生的风险推及落实到责任单位、责任部门以及责任人。一是从违规问题发生频率看，要区分偶发问题还是频发问题，屡查屡犯、屡查不纠、屡纠屡错等频发问题的风险要特别关注。二是从违规问题发生的环节看，一笔业务多个环节都存在违规行为，这笔业务的风险度就较单个环节风险的累加还要大得多。三是从违规问题发生的覆盖面来看，如果在多个不同网点经常性地出现某类问题，那么条线职能部门就存在管理监督不到位的风险。四是从违规问题责任人看，如果一个人经常性地发生这样或那样的违规问题，那么这个人不是存在能力不足的风险就是存在工作责任心不强的风险，甚至于是道德风险。五是从违规动机与成因看，要善于辨别主要涉及哪些主观原因以及哪些客观原因、哪些占主导因素。在此基础上，辨证分析主客观原因。其中，主观原因主要包括合规意识、风险意识不强、责任心不强、能力不足、不知道规定、明知违规而故意为之等方面；客观原因主要包括制度流程系统有缺陷、考核机制不完善等方面的内容。六是全面明确屡查屡犯和普遍性的问题就是条线管理部门自身的问题，必须从面上采取系统性、针对性的措施加以管控。

四、效能审计研究结论与建议

通过前述案例分析，我们认为：一是单个问题的说明可能不具有较强的说服力，容易理解为个性问题，效能审计要求归集所有同类问题进行联动分析，所提出的效能建议不仅要针对具体违规责任人，还要针对管理责任人。二是在审计发现问题的基础上，应充分联动已有的审计检查结果，深度分析管理不到位的深层次原因，能够引起被审计对象的高度关注，达到预期效果。三是效能审计的着力点应从具体违规事项延伸到管理层面以及全面风险控制、内控合规管理等更高层面发挥作用。

（作者单位：农业银行江苏省分行）