不良行政行为致公民权益受损的法律救济

2016-02-27郑明景

行政论坛 2016年5期

关键词：行政监察救济权益

◎郑明景

◎胡峻

（衡阳师范学院法学院，湖南衡阳 421002）

不良行政行为致公民权益受损的法律救济

◎郑明景

◎胡峻

（衡阳师范学院法学院，湖南衡阳 421002）

不良行政行为不但是行政管理中的一种不正之风，而且会侵害公民的正当权益，但当前对不良行政行为的治理只是注重单方性的内部监督与问责，而忽视公民权益的保障。同时由于相关法律制度的缺位，且没有专门性监督机构，导致公民权益无法得到救济。保障公民因不良行政行为受损的权益，是实现公共行政正义的需要。既要通过完善相关法律制度、畅通公民权益救济途径保障公民权益，也要设置专门性的监督机构切实维护公民权益。

不良行政；公民权益；法律救济；行政监察；法治政府；

不良行政行为又称为失当行政行为或不合理行政行为，是指行政行为虽然不违法，但其却是明显不合理或不正当的行为，是行政管理领域中的一种不正之风，其大多为行政机关及其公务人员在行使行政职权时滥用行政裁量权所致，如行政活动中的任性、偏见、刚愎、疏忽、漫不经心、迟延和不称职等，其主要表现为行政不作为、明显不当行为、不正确行为、不负责任行为等。随着全面依法治国和全面从严治党的推行，党和政府都采取许多有效措施加强对不良行政行为的治理，但其对不良行政行为的治理忽视了公民权益的保障，因此，当下对不良行政行为的治理应当只是一种单边性的规制。如何建立一个有限和有为政府，使政府权力在受到应有控制的同时又能够积极主动地履行职能，充分满足公民的权利诉求，保障公民权利，是当下中国法治政府建设面临的严峻挑战［1］。规制行政权力和保障公民权益是对不良行政行为进行治理的双面，二者不可偏废。

一、不良行政行为侵害公民权益的表现

（一）正当权益受侵害而得不到补救

不良行政行为不只是行政权行使的不当，因为行政权力的行使和民众的切身利益密切相关。行政机关及其公务人员在行政权行使过程中的不作为、乱作为、慢作为等行为会直接影响相对人或人民群众的正当权益保护。不管其是行政权运行过程中的权利赋予的不当还是科以义务的不当，都将对相对人的正当权益构成侵害。正如有学者所言，行政不当包括权利赋予不当和义务科以不当两方面，权利赋予不当包括两种情况：一是权利赋予对象不当，二是权利赋予量不当；义务科以不当也有相应的两种情况：一是义务科予对象不当，二是义务科予以量不当［2］413。行政不作为虽然表面上看是行政机关及其公务人员的一种懒政、怠政、混政，是行使行政职权过程中的消极怠慢、被动的行为，也是“为官不为”现象中最严重的一种，行政不作为会对相对人的正当权益造成损害，所以我国《行政诉讼法》规定对行政机关不履行或者拖延履行法定职责的，法院可以确认其违法。

行政机关及其公务人员对其不良行政行为不能承担应有的责任，导致相对人的权益无法得到救济。公共行政的基本运行规则是权责一致、权责对等，没有责任羁绊的权力将变成脱缰的“野马”。权力不负责任，是权力的失职，更是权力的堕落。不负责任的权力，不仅将败坏掉制度、纪律与规则，还将彻底吞噬社会的正义和良心。一个不能控制权力的社会，势必将纵容权力的恣意和滥用，导致社会公平和诚信的流失［3］。行政权不负责任行为主要表现在：第一，只行使行政职权，而不承担行政责任。在行政执法中只是单方性的权力运行，而没有做到职权与职责的统一，没有实现有多大的权应负多大的责。第二，行政机关只行使行政权力，而将责任推给相对人一方。这是典型的一切权力在一方，而一切责任在另一方，其必将导致整个行政体系的瓦解。第三，不积极主动，也不敢于担当。行政机关及其公务人员在行政执法中不主动作为，往往是采取消极被动的方式对待，采取“守摊子、混日子”的态度对待自己所承担的工作，出现工作中纪律松散、作风涣散，从而出现行政执法工作绩效差，严重影响行政行为的对外公信力。这种不负责任的行政权行使，会直接导致相对人的正当或合法权益受侵害而得不到应有的赔偿或补偿，使相对人因不良行政行为蒙受财产的损失。如果行政权运行能够恪守有权必有责、侵权必赔偿的基本准则，相对人的损失就会得以挽回。

（二）公民合理诉求得不到实现

在行政不作为中大多表现为公民依申请的行政行为，公民依法要求行政机关做出某种行为，但行政机关不依法及时、准确地做出行为，导致公民正当的申请得不到行政机关及时的回应。这既是行政权行使任性的表现，也是对公民合理化诉求的漠视。民主行政既是法治行政的基础，也是法治行政的应然内容。实现民主行政要求行政管理活动应当采取公开行政、协商行政等方式进行，要通过各种民主方式让民众能够广泛参与行政管理之中，使民众的合理化诉求能够在行政管理的全部过程中得以表达与实现，特别是听取社会弱势群体的正当诉求。公共管理者应特别注意他们的行动对社会弱势群体的影响，并在形成行政决定的对话过程中采取那些社会弱势群体的立场［4］。但行政机关在做出行政决策或行政决定时，往往是恣意或任性行政，完全不顾民众或相对人的合理化诉求，不但不能主动采取公开、透明的方式行政，也不能通过举行听证会、座谈会、论证会等民主方式听取民众的合理化意见与建议。做出或不做出相应的行政行为完全由行政机关或个别领导人说了算，不能接受民众正当的诉求与意见，也不能反映公民正当性的意愿，导致行政行为的做出采取“闭门造车”的方式，注重应急性原则的应用，却遗忘合法性原则与合理性原则的规制。对待相对人提出的合理化要求，相关行政主体甚至采取疏忽或漫不经心的方式应对，导致相对人的正当意志表达与诉求无法得以实现。

（三）不公平的处理与对待

不良行政行为是一种不违法但却不合理的行为，其表现为行政不当或失当，而其不当不只是行为过程的不当，更主要表现为行为结果的不当。行为结果的不当可以分为行政行为本身的不当和对相对人所做的行政决定不当。第一，不良行政行为中的程序失当会导致对相对人处理的不公，如故意不考虑相关因素、故意考虑不相关因素、遗漏或疏忽某些程序导致相对人无从做出选择等，从而使对相对人的行政决定不能根据其具体情节而定，导致处理结果的明显不当。第二，不遵循正当程序原则，导致程序上的不正义。不良行政行为既包括实体上或结果上的不良，也包括程序上的不良，并且不良行政行为结果的不良是由程序的不良所引起的。其程序上的不良表现为：违反信赖保护原则，做出行政行为时往往出尔反尔、反复无常，没有一定的行为标准予以规制；故意拖延行政行为的做出，导致相对人要求办理的事情超过法定时效或继续办理没有任何实际意义；做出行政行为不能遵循正当的形式，由行政机关及其公务人员任意而为；未告知相对人的权利，如听证、申辩、陈述等方面权利。第三，错误性的行政行为，对相对人做出不公正的处理。部分行政行为是明显不合常理的，违背基本的社会公理和基本规律的；有的行政决定往往是相同情况不同处理、不同情况同样处理、畸轻畸重；行政行为形式选择的错误，应当采取书面形式而采取口头形式等。正如学者所言，一切不公平、不合理以及压迫性的行为或不行为都可以被认为是不良的行政［5］。

二、不良行政行为致公民权益受损的法律救济之困

有权利必有救济，没有救济的权利不是真正的权利。法律救济是保障权利的基本手段，也是法治国家、法治政府、法治社会建设的必然内容。法治的治理重心已经不再是人，而是国家或政府及其权力；法治的最终目的不在于防止统治者为恶，而在于敦促政府确保公民的自由和权利［6］。根据现行的法律规定，只有违法行政行为才能通过法律救济得以补救，而不良行政行为导致公民权益受损的却难以甚至无法救济，这对公民个人而言既是不公平的，也是不符合社会正义的。其救济的难行之处，主要表现在以下四个方面：

（一）相关法律制度的缺位

21世纪，是公法的世纪，因为在这个世纪里，公权力比私权利更需得到法的规制［7］。随着中国特色社会主义法律体系的形成，规制行政权力的基本法律法规也先后出台，行政法律体系也逐步趋于完善，但关于行政权力运行的部分法律文件尚未出台，导致行政机关职权不清、责任界定不明确等。完善相关制度既是法治政府建设的必然要求，也是明确行政机关及其工作人员在行政执法过程中职权、职责的需要，同时可以避免在行政执法过程中的互相推诿、扯皮或有利则争、无利就推等现象的发生。当前，对不良行政行为一般是通过党的纪律法规或政府“红头文件”予以规制，上至中央，下至村委会、居委会，都颁布许多纪律惩戒的文件，但在法律上对不良行政行为的规制却是一片“灰色地带”。不良行政行为实际上不只是行政机关及其公务人员的违纪行为，因为违纪行为是一种内部管理活动中出现的行为，而不良行政行为是对外的行为，是针对相对人而为的，其不仅损害行政机关的对外形象，更主要是侵害相对人的正当权益。因此，仅靠内部监督制度是不能对相对人的权益予以救济的。

当前，对不良行政行为侵害公民正当权益救济的法律缺位主要表现在：行政诉讼法对不良行政行为的司法监督制度不全面，其仅规定有限的合理性审查，即仅对明显不当的行政行为，人民法院可以判决撤销或者部分撤销，而在实践中一般只是对明显不当的行政处罚行为才启用司法审查；行政救济制度也不完善，尽管我国已经颁布《行政监察法》《行政复议法》《国家赔偿法》等行政救济的法律文件，但都是注重对行政机关及其工作人员的内部监督，对于行为不当的只是通过内部的行政处分予以归责，并没有明确规定对相对人权益侵害的救济制度，特别是《国家赔偿法》明确规定国家赔偿的归责原则为违法归责原则；统一的“行政程序法”没有出台，也就没有对合理性原则、不当行政行为的统一规定；行政机关行使行政自由裁量权太大，在许多行政执法领域都没有制定统一的行政裁量基准制度，导致行政机关裁量权滥用不能得到应有的规制；对不良行政行为的行政问责制度阙如，对于不良行政行为的责任人进行相关责任的认定和归结没有统一的标准，从而影响对相对人受损权益进行补偿或赔偿的界定。

（二）对不良行政行为的专门监督机构缺位

尽管对不良行政行为的监督已引起各级党政部门的重视，但实践中往往对不良行政行为的监督没能落实到具体的实际行动之中，特别是侵害相对人正当权益的行为没有专门的机构负责。甚至部分行政机关认为不当行政行为是行政机关内部的一种无关紧要的事情，仅依靠本部门或本系统的行政纪律处分就予以解决，完全忽视对相对人的正当权益的救济。法律救济是行政不当行为所产生的一种效果，因为任何有瑕疵的行政行为都应具备法律救济手段，否则相对人的合法权益无法充分获得保障［2］413-414。根据我国现行机构设置，对不良行政行为的监督是通过信访机构、行政监察机关和上级行政机关来予以监督的，但这些机构并不是专门的监督机构，特别是对不当行政行为的监督其重视不够，且这种内部监督并没有能够站在公民方或相对人方的立场，导致对民众权益的保障被忽略。当今，许多国家都设立专门的行政监察专员，负责对不良行政行为的监督，起到非常好的效果。行政监察专员以不良、不合理行政行为作为监察重点，触及法律的“死角”和“盲区”，减少政府从不合理行政走向违法行政的可能，遏制潜在的社会危机和冲突。促进行政权力公平、公正而合理行使，是行政监察专员制度永恒的、根本的价值追求，也是行政监察专员制度的立足之本［8］。没有设立专门的监督机构往往难以对不良行政行为进行相关责任的认定与归结，特别是中立性机构的设置可以摆脱行政权力的干预和内部保护，在程序上对公民权益的保障如果由行政机关自己来主导是不公正的，且对外也不能产生应有的公信力。

（三）受损权益难以界定

法律行为与法律责任是法学中的一对基本范畴，之所以承担相关的责任必须要求行为与损害结果之间存在因果联系。而不良行政行为与公民权益受损害之间往往并不一定存在必然的因果关系，因而实施不良行政行为的行政机关及其公务人员并不承担完全的行政法律责任，在大多数情况下，他们只是承担一种补救性责任，而遗忘惩罚性责任。不良行政行为是一种合法但却不合理或不适当的行为，其本身只能从合理性进行判断，不同于合法性标准，其所包含的内容是不确定的，并且对合理性的评价往往不同的人有不同的评价标准。特别是不良行政行为中许多是程序上的不当，如拖延、漫不经心、滥用权力、欺压、歧视、不当地偏颇、无礼等，其并没有直接对行为人产生权益的侵害，所以要求行政机关对相对人进行赔偿或补偿却缺失相关责任认定的依据。许多不良行政行为只是让相对人感到不公平、不合理或愤愤不平等，而这种对相对人权益的侵害则不是能够以一个具体标准可以进行评价的。从某种意义上说，这种行为对相对人的损害主要是一种精神上的折磨或情感上的伤害，因而其对相对人的损害更多的是一种潜在的损害。一方面，根据精神损害赔偿和国家赔偿的法律法规，对这种行为相对人是不能提起精神损害赔偿的；另一方面，这种潜在的损害往往是无法予以考量的。不良行政行为本身是不违背法律的行为，其仅是一种不恰当的行为，是行政机关及其公务人员在法律规定的范围和幅度内所做出的不恰当的行政行为。而这种不恰当，相对人自身也是无法对其进行判断的，且实践中也没有一个可以量化的标准予以考量。

不合理、不恰当、不符合理性等概念都是模糊性语言，其本身具有包容性和广泛的涵盖性，要准确认定其内涵需要结合具体的实际情况和产生的实际效果才能进行。不良行政行为对相对人或民众所产生的影响或损害如果只是从合理与否或者是否符合理性去认定也只是一个“虚无缥缈”的东西，必须结合其对相对人实际上产生的损害或社会正义观予以认定。同时每个人对合理与否的认知也是存在误差的，也许对张三来说是不合理的，而李四则认为其是公平、合理的。不良行政行为是一种行政行为，其行使必须以符合社会公共利益为前提，因此，其是否以公益出发点，也是在考量行政行为是否合理的一个标准。正如有学者所言，公共权力机关的权力在根本上不同于私人权力，它只能合理地、诚实地行事，只能为了公共利益的合法目的行事，它必须遵循合理原则和公平原则［9］。合理与否还应当和他人的权益保障进行对比性分析与评价，对于公权力的行使不仅是看相对人本身的权利受损情况，还要根据比例原则对个人权益与他人权益之间一个权衡，这种权衡也会影响不良行政行为侵害相对人的权益的责任认定与归结。

（四）注重于单方性的监督与问责

对于不良行政行为，虽然各级党委和政府都非常重视，也采取许多行之有效的措施予以监控，但其普遍注重于行政机关系统内部的监督，一般是采取自上而下的方式进行。如行政监察是由行政监察机关对不良行政行为进行监督的主要手段，但其一般只对行为本身进行监督和对行为人进行问责，而对相对人的损害并没有做出认定和赔偿；行政复议法明确其目的是防止和纠正不当行政行为的，但其却是单方面注重于对行政行为的监督，保障公民正当权益却被忽视。问责是当下对不良行政行为进行监督的一把“利剑”，但对不良行政行为的问责普遍是行政内部责任的问责，如对行为人进行纪律责任、行政责任等的问责，而没有在问责过程中要求其承担对相对人正当权益损害的责任。虽然通过行政问责与监督可以对不良行政行为的行为人起到警示的作用，但如果保障相对人的正当权益，其公共行政正义是不能实现的。同时，这种内部的监督难免会导致系统内的“官官相护”，特别是缺失对相对人权益保障的监督更加使民众难以信赖。

三、不良行政行为致公民权益受损法律救济的解决对策

（一）完善规制不良行政行为的法律制度

正如哈耶克所言，撇开所有细节不论，法治的意思就是指政府一切行动中都受到事前规定并宣布的规则约束，这种规则使得一切个人均有可能十分确定预测某一情况中会怎样运用其强制权力，并根据这个预测来规划自己的事务［10］。对不良行政行为的治理目前在法律上是一片“盲区”，由于缺失法律制度的规范，不良行政行为不但不能够得到有效规制，而且相对人的权益受损也不能有合法和正当途径得以补救，这是不符合法治国家、法治政府建设的基本要求，也与公平正义、人权保障是不相容的。针对不良行政行为侵害相对人权益的现状，应当从以下四个方面完善相关法律制度：第一，明确确立不利行政决定禁止原则。借鉴诉讼法和行政处罚法中的不利决定禁止原则，凡是对相对人所做出的不利或限制性的处理或决定应当禁止，尽管合法行政行为是可以对相对人的权益做出限制或不利性处理的，因为其是有法律依据的——遵循“法无明文规定不得为、法定职责必须为”的基本准则。不当性行政行为是行政机关及其公务人员行使行政裁量权过程中的合法但却不合理的行为，其如果对相对人做出不利影响或决定时，虽然有相关的法律依据，但却侵害相对人的正当权益，因此，行政机关在做出该类行为时必须进行认真权衡，一般情况下对相对人的不利处理或限制性的不当行政行为应当禁止，特别是行政机关明知行为不当可能会对相对人权益造成不利影响的绝对不能为。第二，明确规定客观过错原则为不当行政行为承担赔偿责任的原则。根据《国家赔偿法》规定，其基本的归责原则是违法归责原则，而根据该原则对不良行政行为是不能进行赔偿归责的，因而相对人因其受到损害的，也不能够得到国家赔偿。只要是行政机关及其公务人员行使行政权时存在客观的过错就应当承担相应的赔偿责任，因而对不良行政行为就可以依据其对相关行为人进行问责，相对人的受损权益也就可得到补救。第三，在行政诉讼法中规定确认不当的判决形式。对于不良行政行为通过人民法院判决的，可以撤销或部分撤销、变更的判决形式裁判，但对于不具有可撤销内容或撤销将会使公共利益蒙受损害的，人民法院对其应当以确认不当的形式做出判决，特别是对于不良行政行为仅存在行为形式、程序上不当而其结果是正当的，人民法院一般是通过确认不当对不良行政行为予以认定。第四，确立行政公益诉讼制度。我国《民事诉讼法》已明确规定公益诉讼制度，而修订后的《行政诉讼法》没有规定行政公益诉讼，行政公益诉讼的缺失必然使一部分行政行为不受司法审查，不能通过法院的司法审查监督行政权的运行。不良行政行为对公民权益的侵害在许多情况下并不是对个别人或特定人的权益侵害，如其懒政、怠政、散政、混政等，其严重影响行政行为的公信力，对于此类行为应当由有关机关或个人提起行政公益诉讼。

（二）设立专门性监察机构

良法是善治之前提，仅有良法并不能实现善治，对不良行政行为的治理仅依托法律制度是不可能实现的，应从本源上对不良行政行为设置防线，落实到对行为人的归责和对相对人权利的保障上。只有实现对人的权利保障，社会本位、民本位的价值观才能得以实现。正如有学者所言：“历史进步的趋势是人的发展，在公共行政的制度建设中，目标也是人的全面发展。”［11］保障相对人的正当权益，是对不良行政行为进行治理的目的。通过畅通行政救济的途径，希冀行政机关的内部救济机制能够发挥对公民权利救济的便捷、高效、利民的作用。

现代行政法的发展趋势是行政行为与行政管理手段的多元化、复杂化，而行政救济制度的一个基本原则是救济途径、救济方式和方法必须与被救济的行政行为相适应，因此，在行政救济领域，必然要求和必然导致多途径、多渠道地实施救济。救济途径与被救济行为相适应原则要求，对不同的行政行为，应当设置不同的救济途径、解决方式和方法；反之，救济途径、解决方式和方法应当与被救济的行为相适应，应当根据被救济行为的不同特性而设置，具有与被救济行为相适应的程序和制度。救济途径的设置与被救济行为不相适应，不仅达不到设置救济制度的目的，反而会产生负面影响［12］。根据我国现行的行政内部监督制度，公民因不良行政行为受到侵害的，可以通过信访、行政监察、行政复议、行政赔偿等方式寻求相应救济，但这些方式对不良行政行为的监督和相对人通过其对受损权益进行补救是有限的。信访机构一般是没有调查处理权的，其救济的效率低下且权威性不够，信访机构受理民众投诉的主要标准还是注重于行政行为是否违法上，对不当行政行为往往有时也是无能为力的。而行政监察则更多地注重于行政监督层面，忽视对相对人的权益受损的救济。西方许多国家为有效规制不良行政行为，普遍设立专门性监督机构——行政监察专员，如瑞典与英国等国的行政监察专员、法国的调解专员、新西兰和中国香港特别行政区的申诉专员等，借鉴国外的行政监察制度，我国宜设立专门性行政监督机构——行政监察专员。有学者认为将隶属于行政系统的信访与行政监察机构与职能合并，整体划转到各级人大常委会之下，成立人大常委会监察委员会，为不当行政行为提供救济［13］。笔者认为，行政监察专员应当是一个独立性的机构，要摆脱行政机关的领导与监督，因此，其不应当设在行政机构系统内部，根据我国现行的机构设置情况，宜在各级人大设立行政监察专员，其专门处理民众或相对人对不良行政行为的申诉，其行使的监察权力有调查权、批评权、建议权、公开调查结果权等。

（三）畅通行政救济途径

徒法不足以自行，仅有良法并不能保障公民的正当权益，良法还需善治。善治的目标是善政，通过善治不但使行政行为趋于良善，而且能够保障相对人正当与合法权益。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治生活与公民社会的一种新颖关系，是二者的最佳状态［14］。根据我国现行的法律规定，公民因不良行政行为受到侵害的，可以通过信访、行政监察、行政复议、行政赔偿、行政诉讼等方式寻求救济，因而相关部门通过这些途径最大限度地保障相对人的正当权益。行政监察部门不能只是采取自上而下的方式对不良行政行为的行为人进行监督，而应当受理民众的诉求和听取民众的意见，对不良行政行为的行为人不但要通过追究行政责任予以处理，而且要对相对人造成损害的予以认定，并做出相应的赔偿或补救决定。“对于法律监督体系而言，不能倚重事后的救济，而更应注重争议前的防范。”［15］行政复议和行政诉讼是对不良行政行为的相对人进行救济的两种经常性、权威性的途径，应当发挥其保障公民权益的有效作用。《行政复议法》明确规定：其目的是为防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保障公民、法人或其他组织的合法权益。并且具体规定在决定撤销或变更不当行政行为的同时，必须要通过行政复议切实保障相对人的正当权益，要对被申请人的受损权益进行认定，并做出相应的赔偿决定。司法是社会正义的底线，对于不良行政行为侵害公民权益的，公民应当能够通过诉讼的方式寻求最终的救济。法院对于不良行政行为侵害相对人正当权益的诉讼必须予以受理，特别是对于明显不当的行政行为不但要审查其行为的当与不当，而且要对不当行为侵害相对人权益做出明确的裁判，给予相对人受损权益以赔偿。

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