人员下沉、事权下移、就近管理——以天津市城市管理执法体制改革为例

◎曹海军 （东北大学文法学院，辽宁沈阳110169）

人员下沉、事权下移、就近管理
——以天津市城市管理执法体制改革为例

◎曹海军 （东北大学文法学院，辽宁沈阳110169）

伴随快速城市化的进程，“城市病”愈加突出，城市社会管理的任务日益繁重，其中，城市管理执法更是关系城市长治久安的重要突破口。经过20年三个阶段的城市综合管理体制改革试点，2015年，时隔37年，中央城市工作会议的高规格召开以及国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的推出，进一步明确城市执法体制改革的大方向。天津市是国家第一批城市管理综合执法改革的试点地区，经过近20年的改革试点实践，从2013年起，天津市推动以人员下沉、事权下移、就近管理的城市执法体制改革。比较与借鉴国内其他地区的典型试点工作，天津市的城管执法体制改革总体上顺应党中央、国务院的改革精神和地方经济社会发展的现实需要。

城市管理；综合执法；人员下沉；事权下移；就近管理

城市，是一个完整的生态系统，是国家的脸面和门户，是一个时代进步的体现，更是人民的安身立命之所。改革开放以来，城市规模不断扩大，城市人口不断增加，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。“善治病者，必医其受病之处；善救弊者，必塞其起弊之源”，提升城市治理能力，实现城市善治根本在于完善城市管理执法体制。党和国家历来重视城市管理，自党的十八大以来，依照“四个全面”战略布局的引领，党中央相继召开四次全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议来推进城市管理，中央城市会议还首次提出“城市治理”的概念，并把城市执法体制改革作为推进城市管理水平、实现城市善治的重要抓手。2015年12月24日，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），进一步明确城市执法工作的指导思想、基本原则、总体目标和重点任务，成为我国当前和今后一个时期城市管理工作的纲领性文件。

经过近20年的试点工作，城市综合管理特别是执法体制改革积累丰富的实践经验，各地又结合本地区的具体情况因地制宜地进行执法体制改革的创新，作为国家级先行先试示范区，天津市城市执法体制改革的经验有其自身的创新之处，也触及和解决整个执法体制改革的一般性问题，对全国范围内城市执法体制改革具有重要的推广意义和复制潜力。

一、问题的提出

多年来，从全国范围内的试点经验来看，各级行政执法部门积极履行执法职能，为城市经济社会发展提供有力保障。然而现行体制机制存在的一些问题，在不同程度上制约基层政府职能的发挥，出现“看得着的管不着，管得着的看不见”传统执法的怪现象，归根结底就是执法队伍沉不下去，上下职责划分不清，所以也就管不住、管不好。

由于我国现行的立法体制多以部门为主导，从条条管理角度出发，所设定的法律规范，在实际工作中容易出现执法部门权力界限不清晰，导致多头执法、重复执法，给企业、群众增加负担，还可能引发横向和纵向部门之间相互推诿、扯皮，不作为或慢作为，形成管理“真空”和执法“空白”的困境。一方面，横向执法部门各自为战，缺少统一协调，不能形成合力，导致执法“横向不到边”；纵向上，基层执法力量不足，执法部门和执法队伍上下职责不清，导致执法“纵向不到底”，不能满足实际监管需要的现象普遍存在。往往是日常监管不到位，违法问题得不到及时查处，小问题积累成为大问题、复杂问题，复杂问题管不了，不得不长期依靠集中整治，联合执法、运动式治理。由于缺少长效的治理机制，集中整治的成果容易反弹，既消耗大量的行政成本，又收不到预期的管理效果。另一方面，街道（乡、镇）作为区政府派出机关和基层人民政府，承担着大量的属地管理责任，但现行法律却没有给街镇赋予相应的处罚权力，形成“责任无限大，权力无限小”的有责无权的现状，使得街镇无法发挥其应有的作用，管理能力大打折扣，难以落实属地管理责任。

我国的城市管理执法体制改革与试点工作大致分为三个阶段：初步探索阶段（1997年前），相对集中行政处罚权和综合行政执法阶段（1997—2008年），重心下移的地方自主探索阶段（2008年至今）。与本轮改革比较而言，以往以相对集中处罚权为重点的综合体制改革虽然在制度上解决执法改革的综合性和一体化的横向协调问题，但没有在事权下移的同时真正做到人员下沉和上下协调以及保障有力的问题，也就无法真正做到就近管理，真正解决城市基层治理的问题。

作为国家先行先试示范区，天津市一直在结合自身实际探索城市管理执法体制的新思路，即强化区县政府和街道乡镇在城市管理中统筹、组织、协调职能的街镇综合执法体制。党的十八届三中全会和《指导意见》就深化行政执法体制改革，提出“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，减少行政执法层级，加强基层执法力量”的总体要求。同时也提出“对于吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”，其核心内容：一是“综合”，二是“下沉”，事权下移和人员下沉正是本轮城市管理执法体制改革的突破口。十八届三中全会的改革精神和《指导意见》为天津市的城市管理执法体制改革提供政策依据，在此基础上，天津市提出“沉得下、管的住、处置快”九字方针，着力解决人员下沉、事权下移和就近管理的问题，推进管理重心下移，在街道乡镇实行综合执法，实现“一支队伍管到底，一支队伍管全部”的新模式，力图构建基层管理的长效机制。

“沉得下、管得住、处置快”，成为近年来各地城市管理执法体制改革的新思路。

二、天津市“一支队伍管执法”的创新与实践

（一）天津市综合执法队伍建设的历史沿革

1983年8月，天津市第一支专司城市管理的执法队伍组建，承担唐山大地震后城市环境秩序的整治和管理工作。1997年8月，为解决“八个大壳帽管不了一个破草帽”的问题，经国务院批准，天津市作为全国首批试点在城市管理领域实施相对行政处罚权的试点工作，2001年，全市各区县全面铺开，市级以原城管监察大队为基础，组建天津市城市管理综合执法监察大队，对全市综合执法队伍监督、监察和指导。2005年11月，天津市政府出台的《关于推进我市城市管理综合行政执法工作的通知》明确规定：在全市的市、区县两级成立城市管理综合行政执法机构，实行“两级政府、三级管理”体制。2007年，颁布的《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》，集中行使6个行政管理部门165项行政处罚权。2006年12月，市城市管理综合执法局成立。2007—2008年，各区县相继成立城市管理综合执法局。至此，天津市城市管理相对集中行政处罚权工作全面推开，综合执法队伍基本建成。

（二）“一支队伍管到底，一支队伍管全部”，天津市启动街镇综合执法试点工作

2009年，天津市在文化市场领域实施相对集中行政处罚权的同时，还先后在东疆港、中新生态城、铁路客运车站等地区推行综合执法工作。特别是华明示范镇在城市管理相对集中行政处罚权的基础上，根据《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》的规定，进一步扩充执法权限，推行“一支队伍管全部，一支队伍管到底”的执法模式，为街镇综合执法工作提供丰富的理论和实践经验。2013年9月，为进一步探索街镇综合执法工作，天津市政府办公厅下发《关于开展街镇行政执法授权试点工作的通知》，在本市15个街镇开展行政执法授权试点工作，并已取得一定进展。2014年9月18日，天津市政府正式以规章的形式印发《天津市街道综合执法暂行办法》，并规定于10月1日起施行。2015年10月，全市各区县的街镇综合执法大队均已挂牌成立，“人”“财”“物”“编”也基本实现全面下移。

（三）天津市街镇综合执法改革的主要内容

天津市街镇综合执法改革是围绕重心下移、赋权街道、强化街道能力、就近解决基层社会治理问题这个中心展开的，主要内容可以总结为“一支队伍”“两个监督”“三种权力”“四套机制”。

“一支队伍”，即组建街镇综合执法队伍。这支队伍隶属街镇，以所属街镇的名义执法，产生的法律责任由所属街镇承担。这种做法为街镇行使行政管理职能提供了法制依据和制度保障，实现属地管理责任和权力的统一。

“两个监督”，一是在各街镇设立专门法制机构，强化街镇自身的行政执法监督职能，提高街镇依法行政水平和能力；二是在区县层面建立行政执法监督平台，加强街镇和区县行政执法部门开展执法工作的监督与协调。两种监督手段并行，确保街镇严格规范公正文明执法。

“三种权力”，一是赋予街镇能够直接行使的与社区管理密切相关的行政处罚权和相关行政强制权；二是赋予街镇在日常巡查中，对违法行为实施检查并制止的权力；三是赋予街镇协调、组织辖区内各行政执法部门派出机构，配合其开展执法工作的权力。

“四套机制”，一是执法工作衔接机制，包括区县行政执法部门与街镇之间的相互告知、案件移送、业务指导、争议协调和信息共享等内容，确保区县行政执法部门与街镇在执法工作中实现密切配合、无缝对接。二是硬件保障机制，即在“人”“财”“物”“编”方面为街镇执法工作提供必要的硬件保障。三是公安保障和司法对接机制，明确规定公安机关和司法机关对在街道综合执法活动中发生的妨碍执行公务、暴力抗法等违法行为依法严格查处。四是考核评价机制，将街道综合执法工作纳入市依法行政考核和绩效考评体系，并在考核中实行街镇和区县行政执法部门互评机制。此外，要求区县行政主管部门在对派驻街道机构主要行政负责人做出任免、调动、考核和奖惩的决定时，听取该派出机构所在街道办事处的意见和建议。

在街镇、社区实行“一支队伍管执法”，有利于理顺城市中“条”和“块”的纵向管理关系，有利于城市管理机制的完善，有利于城市管理重心下移，有利于促进街道社区和谐稳定，有利于提高执法办案的效率，有利于权责一致，有利于街道服务、管理、执法相结合。

三、多元执法主体利益博弈困局下的“孤岛现象”

“孤岛现象”是指不同政府机构在职能、资源、信息、利益等方面因为不能满足充分整合、及时交流、高效利用的一种状态［1］。城市管理执法中的“孤岛现象”可以从条、块两个角度去理解。“条”是指城管执法中的各职能部门，如城管、交通、环卫、工商、市政、规划等；“块”主要包括市、区县、街镇。

在城市管理执法中，条条上的孤岛现象（见图1）表现为：城市管理职能分散于不同的职能部门，在执法有利可图时会出现多头执法、重复执法的现象，而在执法无利可图时，部门间则相互推诿、效率低下。因此，各地相继实行“相对集中行政处罚权”，建立城市管理综合执法局来解决实际问题，见图2。

图1

图2

在理顺城市管理执法中条条的“孤岛现象”后，条块关系中的孤岛现象就必须得到重视。下沉后天津市的城市管理执法体系，见图3。

图3

如图3所示，下沉后多元利益博弈的三方变成执法局、街道办事处和街镇执法队。街镇综合执法工作由街道领导下的执法队直接履行，业务受执法局的指导和监督。现行的执法体系条块关系中存在的“孤岛现象”可以概括为执法局不想放、街镇不想要、执法队想下沉。

（一）执法局的权力惯性困境

在下沉前，天津市各区县行使相对集中行政处罚权的城市管理综合执法局是挂靠在各区县市容委的二级局，但是可以以自己的名义对外行使职权。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号文件）的规定，执法局的执法事项包括清理占道经营和无证经营；拆除违章建筑；规范门头牌匾和户外广告；整治乱张贴、乱涂写、乱刻画；保护城市绿化带；治理环境污染；查处车辆“遗撒”等七大项的行政处罚权，同时管理总数约两千人的正式执法队员和人数相当的协管队员的人事权和财务权。

下沉后，执法局的身份由从前的行政执法主管部门变成业务指导。根据《天津市街道综合执法暂行办法》的要求，执法局机构精简，权力收缩，行政处罚权和正式队员的人事权、财务权移交给街道，协管队员的人事权和财务权移交给劳务派遣机构。在改革的工作移交中，长期积累形成的权力惯性和以往在城市管理综合执法中取得的成效使执法局对改革的必要性存在疑虑，各项权力移交缓慢，还保持着对各执法队的日常点名和巡查，甚至依然直接给执法队下达保障和清理任务。在执法案件上存在甩包袱的思想，将执法权事项下放街镇后，一放了之，业务指导、案件移送等执法衔接机制尚未建立。

（二）街镇的“一国两制”困境

街道—乡镇作为区县人民政府的派出机构，在实际工作中体现出“小政府，大社会”的格局，上面千条线，下面一根针，这是社会主义市场经济体制对基层政府职能提出的现实要求。为了解决街镇、社区发展中的一系列问题，在执法管理的长效机制上就必须强调执法力量的综合性、整合性，突出管理力量的纵深性、自治性。“一支队伍管全部”的街镇综合执法改革充分发挥“短、灵、广”的优势，既可以把问题解决在基层，又可以提高执法效率。

街道需要专门的执法力量，但是因为执法队人员冗杂，社会舆论差，有些街镇没有充分认识到，队伍是自己的队伍，管理是属地的责任，对执法队和街镇机关进行分割管理，对如何用好队伍、提升管理水平想得还不够深。街道乡镇对执法队缺少奖惩激励，在轮休、公假、福利等方面也与街镇机关区别对待。为了规避问责，街道—乡镇希望通过这种“一国两制”的管理方式，由街镇政府充当行政执法的权力主体，街镇执法队充当责任主体，同时期待改革回流。在实际工作中，街道乡镇没有从转变政府职能、改善政府管理结构、强化基层综合管理能力的高度去认识此次改革，片面地认为改革的目的只是为解决执法的问题。有时，自觉人手不足、能力有限，执法稍遇困难，就当成重大疑难问题上交。

（三）执法队的“一仆二主”困境

城市管理执法体制的改革在某种程度上，是为了弥补政府末梢服务不足与政府管理秩序需要之间的落差，而城管执法队伍是城市管理综合执法的直接实施者，从事的职责主要是其他执法部门都“不想要”而又必须由部门管的、屡禁不止而又“费力不讨好”的职责［2］。执法队的执法对象分为两类：一是以失业下岗职工、农民工、城市扩张后的失地农民、旧城区改造涉及的房屋拆迁户以及“两劳”释放人员为主的弱势群体；二是以拥有较多社会政治资源和经济资源的法人或社会团体、富足自然人为主的强势群体。前者是以违法的方式来维持生存，对他们的行为进行处罚和取缔就相当于切断他们的生活来源，容易激发社会矛盾；后者是为了实现或追求自身利益最大化而违反相关法律法规，这类违法行为多是在特定时间做出或是因为公共资源不足造成，一次性处罚不能解决实际问题且事后责任难以追究。

由此可以看出，执法大队的工作难度和工作强度是相当大的，在实际工作中，执法队要承受缺少法定假日、公休和8小时以外加班加点的工作压力，遭遇暴力抗法的工作危险和社会负面舆论的不公正对待，文明执法变成“委屈执法”。从编制上看，国务院63号文件规定：“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”，但执法队员并没有被纳入行政编制，而是采用事业编制，按照公务员考录和管理。编制问题衍生出职级问题，执法队缺少晋升渠道，执法队员希望以这次改革为契机解决各种问题。

下沉前，执法队由执法局领导，受执法局监督；下沉后，执法队变为由街道直接领导，工作受执法局的督察和考核。根据《天津市街道综合执法暂行办法》的要求，水务、卫生、人力资源和社会保障、环境保护、民政、房管、公安消防、商务、文化、安全生产、市场监管和教育等部门也要有专人下沉至街道进行执法工作，但只有综合执法队落实到位并已经开展工作，街道要求执法队在做好本职工作的同时，也要承担一些权责之外的工作，如对楼宇内的商户进行规范、清理楼道堆物等。同时执法队还要做好执法局下达的各项道路保障和清理任务。在两个部门的利益博弈中，执法队实际上既受到双重领导，也受到双重歧视，处于“一仆二主”的困境中，工作中的“两头管”，待遇上的“三不管”，工作上缺乏稳定性，心理上缺少定心丸。

四、运用权力清单破除“孤岛困局”

孤岛现象源于合作的制度框架没有到位，机构间的权责没有划清。《指导意见》科学设定组织的职能分工和资源配置，为破除天津执法体制改革中的“孤岛现象”提供政策支持。

（一）坚持权责一致，贯彻执法下沉

《指导意见》指出，城市执法体制改革要落实执法责任，日常管理工作以街道为主。因此，各个街道应落实“权随事走”“人随事调”“费随事转”，实现事权和支出相适应、权力和责任相统一，实行属地管理。充分发挥街镇综合执法队在执法工作中“短、平、快”的特点，不回流，管理中不搞“一国两制”，一视同仁。

（二）列好权力清单，理清部门职责

在明晰各部门权责关系问题上，青岛市黄岛区区分简易执法和复杂（专业）执法的改革值得天津市借鉴。

黄岛区将凡是适合镇街管理与简易执法的事项全部下放。如城管执法中的乱贴乱画、乱停乱放、乱堆乱倒、乱搭乱建、乱扯乱挂、无照商贩、露天烧烤、店外经营、违法建设、损坏花木等行为；文化执法中的“黑网吧”、网吧接纳未成年人、非法张贴出版物等行为；国土执法中的非法占用、使用土地等行为；交通执法中的在农村公路设卡收费、摆摊设点、打场晒粮等行为；海洋执法中的在海岸带非法搭建构筑物、建设参鲍池、盗采海砂及倾倒垃圾等行为，等等，这些事项均由镇街承担，具体工作由镇街综合执法中队负责。对不适合镇街管理与简易执法的事项均由区综合行政执法局承担，具体负责对城管、文化、国土、交通、海洋、环保等六大领域专业执法及重大迎检、专项整治执法保障。如城管执法中的城乡规划、市政公用、园林绿化、户外广告等方面的违法行为；文化执法中的扫黄打非、新闻出版、广播电视、文物保护等方面的违法行为；国土执法中的土地卫片、矿产资源等方面的违法行为；交通执法中的超限超载查处及旅客运输、危化品运输、出租车运营等方面的违法行为；海洋执法中的擅自改变海域用途、破坏海洋环境及无人海岛的保护等方面的违法行为，等等，这些事项均由区综合行政执法局承担，具体工作由专业执法大队负责。

《天津市街道综合执法暂行办法》规定街道作为执法主体的权限和范围，但是没有明确各级城市管理综合执法局的权限，下一步天津市应全面理清城市管理综合执法局与街镇承担的具体职责和执法边界。理清权责边界的目的是杜绝执法中推诿扯皮、管理中越权逾矩的行为。街镇要做好以社区和道路为主的一线执法，执法局要做好业务指导和大案、要案和难点案情的督办。

（三）明确主管部门，做好各项保障

长期以来，综合执法机构没有上级行政主管部门，综合执法体制难以理顺。各地综合执法机构改革主要在县（区、市）级层面推行，没有对口的上级主管部门。从体制上看，不论从法律规范角度还是行政管理角度，都存在法律规定缺失和部门设立缺失等“先天不足”。从工作实践看，综合执法局难以在业务指导、绩效考核、信息共享等方面获得自上而下的足够支持，在日常工作协调上也投入更多的时间精力。

《指导意见》强调，国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导，研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计，各省、自治区、直辖市政府应当确立相应的城市管理主管部门，加强对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。根据中央的指导意见和天津的实际情况，笔者建议由天津市行政执法监督局对天津市的城市管理综合执法工作进行归口管理。

《天津市人民政府关于加强行政执法监督工作的意见》要求在市和区县法制机构加挂执法监督局的牌子，代表本级人民政府统一组织行政执法监督工作。天津市本次城市管理执法体制改革由市政府法制办公室牵头，城市管理综合执法工作由市执法监督局进行归口管理，贯彻改革深入、全面落实，对综合执法工作就近管理、就近指导、就近监督。同时要为执法活动做好各项保障。

一是保障行政执法与刑事司法的衔接机制，形成打击违法犯罪行为的合力，建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。

二是保障执法监督，切实提高城市管理综合执法监督工作的规范水平，形成监督程序严密、监督措施有力、监督结果共享的性质执法监督机制。强化外部监督机制，畅通群众监督渠道、行政复议渠道，城市管理部门和执法人员要主动接受法律监督、行政监督、社会监督。

三是保障执法人员的培训与培养，使用行政编制，建立符合职业特点的职务晋升和交流制度，切实解决基层执法队伍基数大、职数少的问题，确保部门之间相对平衡、职业发展机会平等。完善基层执法人员工资政策。研究通过工伤保险、抚恤等政策提高风险保障水平。

五、比较与讨论

除了天津市，深圳市、重庆市涪陵区、广州市荔湾区、上海市浦东新区和北京市石景山区也开展了城市管理综合执法的改革工作。

（一）综合执法权限整体扩大，但整合领域各不相同

2007年，深圳市率先推行城市管理综合执法改革，但由于综合执法范围过大、执法工作难度大，在2013年将执法范围缩减为城市管理（市容秩序、环境卫生、园林绿化、市政设施、犬类管理、户外广告）、道路管理（占用道路、人行道）、环境保护（废弃物焚烧）、畜禽屠宰、文化市场管理、林业管理（新增）等8个大项。2004年，重庆市在渝中区、南岸区、大渡口区、北碚区等多个区（市、县）开始推进综合执法改革，但截至目前，只有涪陵区和忠县保留综合执法体制模式，涪陵区综合执法范围涵盖11个大项。在广州市荔湾区、上海市浦东新区和北京市石景山区，综合执法范围分别覆盖18个大项、10个大项和13个大项。

从各地执法体制改革思路看，均坚持推进综合执法改革和实施执法重心下移的基本方向；从综合执法进程看，深圳市和重庆市经过较大的调整。从执法权限看，深圳市、上海市浦东新区、北京市石景山区的综合执法权限是基于市政设施、市容秩序、园林绿化、规划、工商、交通等城市管理执法权限相对集中上的稳步拓展，重庆市涪陵区做了进一步延伸，广州市荔湾区为“大综合”。

（二）综合执法模式框架相近，但各有特点

各地均采取规范机关科室、设置直属执法队、建立街道（镇）执法队的基本模式，但在执法力量下沉程度、直属队和派驻队的关系、派驻队的管理方式上有所区别。在深圳市和北京市石景山区，大幅度实施执法重心下移，进一步强化直属队的监督指导和街道队的具体执法职责；在重庆市涪陵区，实施直属支队划片综合执法和乡镇执法队综合执法；在广州市荔湾区，实施直属大队专业执法和街道队城管执法；在上海市浦东新区，实施直属队的专业执法、督察队的督察指导和街道（镇）队的综合执法。

在街道（镇）执法队伍的管理上，主要实施双重管理，但管理权归属不同。深圳市、重庆市涪陵区各街道（镇）执法队以执法局名义执法；广州市荔湾区街道执法队由执法局派驻，日常管理由街道负责，执法人员编制和考核在执法局；上海市浦东新区则大幅下放执法权限，将街道执法队伍实行区属、街管、街用，24个镇执法队伍实行镇属、镇管、镇用。街道（镇）执法队伍的双重管理方式是各地实施执法重心下移的基本举措。

（三）体制机制基础强化，综合保障较好

在机构性质上，深圳市城市管理行政执法局（监察支队所属）、上海市浦东新区城市管理行政执法局（执法支队所属）、北京市石景山区城市管理综合执法监察局、重庆市涪陵区综合执法局、广州市荔湾区综合执法局均为区政府工作部门。同时，各局均已获得省、直辖市政府的授权，深圳市监察支队和上海市浦东执法支队以执法局为执法主体实施执法。

在机构设置上，各综合执法局均保持行政办公、法制、督察、综合业务的基本部门分工，但广州市荔湾区存在较大不同，广州市荔湾区执法局设置4个综合业务科，分别与各直属队归口对接，提升了综合业务水平。

在人员编制上，深圳市均为行政执法编制；广州市荔湾区采用行政执法专项编制，均为公务员编；重庆市涪陵区行政编制20名、参公事业编制262名；上海市浦东新区以参公事业编制为主；北京市石景山区均为公务员编制。

在人员配备上，各地基于编制人员不足，均配备协管（保安）员队伍。其中，深圳市配备协管员900余名，涪陵区配备协管员240名，北京市石景山区配备110名。而上海市浦东新区和北京市石景山区采取与保安公司签订委托协议的方式，将保安公司引进日常城市管理，聘用保安员队伍。

（四）管理机制各有亮点

在强化基层管理方面：深圳市在各街道开展“执法进社区，执法进物业”的“双进工程”。建立重点社区工作站，派驻一名执法队员，会同社区的两名综合执法协管员集中行动，强化日常巡查管理；成立“物业管理联络办公室”，由一名副大队长负责定期走访辖区各物业管理公司，实行以物业管理推动城区“六乱”整治工作。

在强化公安保障方面：在深圳市，成立市公安城管民政联合执法大队；在重庆市涪陵区，从公安部门抽调20名人员成立治安特勤支队，特勤队员的编制在公安局，考核和管理在执法局；在上海市浦东新区和北京市石景山区也建立与公安部门的协作联动机制。

在强化综合治理方面：北京市石景山区在各街道成立社会治理指挥中心，由城管综合执法和公安、环保、工商、交通等8个常驻单位（另有15个挂牌单位）安排执法队员常驻工作。

无论是天津市还是国内其他试点单位在推行城市管理执法体制改革以来，在一定程度上打破行业和部门的界限，执法资源实现整合，执法力度空前加强，执法效果明显改善，社会效益逐渐显现。但是也不能忽视一些逐渐凸显出来的深层次问题，如改革的涉及面广、集中度高，在伴随综合执法权限扩大的同时，综合执法的责任风险也明显增加；监管与处罚的边界难以界定，行政监管职能趋向弱化；“一专多能”的客观要求与整合后的执法队伍素质参差不齐现状间的矛盾等。构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制还任重道远。

［1］陈柏峰.城镇规划区违建执困境及其解释——国家能力的视角［J］.法学研究，2015，（1）：20-38.

［2］杨书文.中国城市管理综合执法体制研究［M］.天津：天津人民出版社，2009：78.

（责任编辑：温美荣）

D63-3；D922.297

A

1005-460X（2016）05-0080-06

2016-06-27

马克思主义理论研究与建设工程重大项目暨国家社会科学基金重大委托项目“天津市深化行政体制改革的创新与实践研究”（15@ZH029）；国家社会科学基金规划项目“城市政治理论研究”（15FZZ003）

曹海军（1975—），男，吉林长春人，教授，博士研究生导师，东北大学民政部城乡社区建设研究院副院长，从事城市政治与城市（社区）治理、中国政治与政府研究。