流动人口公共教育服务差序化分析

文/周秀平



流动人口公共教育服务差序化分析

文/周秀平

摘要：费孝通提出的“差序化”，是描述中国人社会关系和中国社会结构的一个分析性概念。差序化概念中所蕴含的关系远近与责任高低的不同，对分析政府供给流动人口公共教育服务具有启发意义。从教育层级、教育类型、教育水平三个方面的类型不同和质量高低，可以发现地方政府供给流动人口公共教育服务的“差序化”特点。社会权利供给水平受制于经济社会发展程度的客观规律决定了公共教育服务供给“差序化”的现实必然性，但“序”的程度还需要讨论，并直接决定公共教育服务政策的改革方向。因此，建议依据不同阶段公共教育服务的公共性水平进行政策调整。

关键词：流动人口；公共教育服务；差序化

2015年两会前，国务院农民工工作领导小组办公室主任、人力资源和社会保障部副部长杨志明表示，目前我国农民工总量达到2.74亿人。[1]《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出：“农村劳动力在城乡间流动就业是长期现象”，因此要“积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题”。[2]城镇化的核心是人的城镇化。在承认乡—城流动人口应然流动权利的今天，如何通过公共服务的均等化实现流动人口的实然流动权利已经进入政策议程。公共教育服务是基本公共服务的重要类型，分析中央与流入地政府提供给农民工在内的全部流动人口的公共教育服务，可展现我国教育政策、我国公共服务供给现状的一斑。

一　研究视角和问题

“差序”是中国社会科学研究中较为突出的本土概念与分析范式。最初，费孝通用“差序格局”与“团体格局”来表征中西不同的社会关系结构，“我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。……以‘己’为中心，像石子一般投入水中，和别人所形成的社会关系，不像团体中的分子一般大家在一个平面上的，而是像水的波纹一般，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄。”[3]“差序格局”中表达性质的“差序”，是一个分析性的概念，包含了类别、等级的含义，它如同《乡土中国》中的其他概念一样，“不是一个具体社会的描写，而是从具体社会里提炼出来的一些概念，”[4]是一种分析的工具，也不仅仅是分析中国人社会关系的工具，同时也触及了中国社会结构的基本特性。

已有关于“差序”的研究，多围绕中国人社会关系、[5]权利实现、[6]基层社会治理[7]等个体社会行动的分析来展开，其中郝铁川从权利主体的逐渐扩大（差）和权利类型的逐步实现（序）勾勒了权利实现的差序格局特征，有创新意义。权利分为实然权利、法定权利和应然权利三个类型，后两者是前者的经验表现形式，三者是层级而非并行关系，但有很多重叠的部分。经济社会文化权利属于积极权利，需要国家、政府积极主动承担给付、服务和干预，没有国家各种资源的提供，这类权利就难以实现。从世界各国的实践历程来看，积极权利的实现是一个“逐渐达到”的渐进过程。国家的政治理念与经济资源共同影响积极权利的实现程度。教育属于积极权利，因此国家的政治理念与经济发展水平会影响公民教育权利的实现。教育权利的实现具有个体、群体和区域差异。[8]这启发了笔者对流动人口教育服务供给的思考。

流动人口公共教育服务的差序化，指的是流入地地方政府依据其责任大小、高低的不同，为流动人口提供类别不同、质量相殊的公共教育服务。下文一方面从层次差序、普职差序、质量差序三个角度描绘了公民户籍类别与公共教育服务供给的相关性，同时也进一步追问户籍是否是确定政府责任高低的标准？以户籍为分类依据供给公共教育服务的内在逻辑是什么？如果不彻底改变该思路而是用别的政策标签，如“居住证”来继续这一公共服务分配的内在逻辑，那么户籍改革会成功吗？城镇化的国家战略能如期实现吗？

二　层次差序

层次差序一方面表现为低层次的公共教育服务先于高层次的公共教育服务供给流动人口，另一方面表现为取得流入地户籍的流动人口先于未取得户籍人口、优势地位流动人口先于弱势地位流动人口获得公共教育服务。

我国的教育体系包含义务教育、中等程度教育和高等教育。1998年以前，人口流动是不被鼓励的，流动人口的教育权利自然也不可能进入政府议程。随着国家教育改革发展，需要整体性推进“普九”工程，流入地政府的义务教育服务供给责任取代流出地政府的流动儿童流动管制责任成为教育政策主导价值取向，在流动人口社会政策氛围整体放宽的2000年前后，“两为主”（以流入地为主，以公立学校为主）政策逐渐形成、实施。到2014年底，“落实”农民工随迁子女在流入地接受义务教育政策，超过80%的处在义务教育阶段的流动人口适龄随迁子女在公立学校就读。[9]

一般认为，2000年以前，流入地政府为流动人口随迁子女提供义务教育阶段的公共教育服务，中高等教育服务那时还未进入公众视野。2012年，国务院办公厅转发教育部、发展改革委、公安部、人力资源和社会保障部四部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地升学考试工作的意见》，标志着由“异地高考”诉求引发的中高等公共教育服务社会事件倒逼高等教育服务的整体性改革取得阶段性进展。流动人口从制度政策层面确认了高层次教育权利的“应然”与“法定”地位，虽然与落实到“实然”层面还有相当长的一段距离。

高考考试招生的公平性是衡量国家教育公平的核心指标，是整个教育体系的“牛鼻子”，万众瞩目。同时，由于教育问题“最复杂”“最艰难”“最长远”，教育领域利益冲突集中，各利益相关方歧见纷呈，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的，很难达成一致的行动方案。[10]为缓解高考改革的压力，有专家提出实施“中考改革”，认为多地实施的异地中考政策在一定程度上解决了流动人口随迁子女义务教育后的教育服务供给问题。[11]纵观近十多年的公共教育服务政策演变过程，低、中、高层次的教育服务逐渐分类（差）分层（序）向流动人口供给的脉络异常清晰、突出。

从20世纪80年代开始，乡村人口通过升学、参军、婚姻、投亲靠友、“买户口”、盲流等形式陆续向城市流动。1990至2010年，非农户籍的比例由20%上升到27.7%，20年间户籍城镇化率增长了7.7个百分点。[12]或者按照流入地的“居住”管理办法，通过“积分”取得不同类型的居住证，并依据居住类型享受相应层次的公共教育服务。在“属地管理”教育体制下，获得户籍的流动人口可以与流入地户籍人口一样享受义务教育、中等教育和高等教育服务，非户籍流动人口则依据居住证明的优势层次获得相应的公共教育服务。

以上海为例，2014年，非上海市户籍流动人口随迁子女可以在上海参加中考报名的资格标准一共有八类，其中前五类属于《中华人民共和国户口登记条例》管理的范围。前三类需持有2014年4月30日仍在有效期内的《上海市居住证》或《上海市海外人才居住证》，居住证的积分应达到120分的标准值或以上，其子女为应届初三学生或18周岁以下。第四类是在沪高校、科研机构博士后流动站（工作站）人员的子女。第五类是经市政府合作交流办审核登记的地级市以上（含地级市）政府驻沪办事机构有关工作人员的子女。与具有经济、教育经历、工作单位优势地位的流动人口相比，在第三产业、中小企业和劳动密集型产业，制造业、建筑业和服务业就业的弱势地位的乡—城流动人口，难以获得同等类型和质量的公共教育服务。公共教育服务的供给和分配体现出取得户籍流动人口、优势阶层流动人口、弱势阶层流动人口的“差序”格局。

三　普职差序

职业教育与普通教育的结构分割是引起社会分化的一个因素。我国的普通教育和职业教育主要在初中后分流，从教育政策的制度设计看，二者的关系是平行的类型关系而非上下隶属关系，但在现实中，职业教育被视为教育的一个层次而非类型，使得普通教育与职业教育的区别具有了社会地位高低的“序”含义。

20世纪80年代以后，职业教育办学体制、投入机制等内部因素的变革带来了其本身由“地位教育”到没有出路的“断头教育”的演变。80年代至90年代初，职业教育特别是中等职业教育的学生不用缴纳学费，享受国家助学金，毕业后国家包分配，就业多为国家机关、事业单位、国有企业等高社会地位单位，工作身份为干部，处于整个社会分层体系的中上层。一度成为初中毕业生特别是农村学生的首要义务教育后的教育路径选择。[13]但90年代以后，职业教育的办学经费转变为以学校自筹为主，学生也不再享受国家助学金，毕业自谋出路。同时，普通教育序列的高等教育在同一时期急剧扩张，到2013年高等教育毛入学率达到了34.5%，[14]高等教育由精英教育演变为大众教育。职业教育遭遇内外两面夹击。一方面是职业教育内部被切断了公共财政供给脐带，另一方面普通高等教育又从外围对职业教育形成挤压，这进一步压缩了职业教育发展的空间，降低了职业教育的吸引力。职业教育在实质上逐渐演变为普通教育的一个“层次”而非教育的一个类型。这样，我国教育体系内部就形成不仅体现为学前、基础、中等、高等四个具有递进关系的学段，同时还体现为普通教育和职业教育具有社会地位高低之别的两类“差”与“序”。

在高考矛盾最为集中的北京、上海等地，中等教育服务供给成为政府首选方案，这其中又以中高等职业教育服务供给为优先考虑。“自2013年起，（随迁子女）可以参加北京市中等职业学校的考试录取。其中来自农村的学生和学习涉农专业等符合相关规定的学生享有北京市中等职业教育免学费和国家助学金政策。学生从中等职业学校毕业后，可按照有关规定参加高等职业学校的考试录取。”“自2014年起，可以在北京参加高等职业学校的考试录取。”[15]于是，职业教育服务被部分人口集中流入地、优质高等教育资源集中地政府优先供给非户籍流动人口。

普职差序不仅体现在户籍人口和流动人口中，也体现在流动人口内部。流动人口内部的普职差序除了在层次差序中论证的取得流入地户籍流动人口和未取得流入地户籍人口的不同外，在未取得流入地户籍的流动人口中城—城流动人口与乡—城流动人口获得的公共教育服务迥异，乡—城流动人口内部依据工作单位性质、收入水平、教育经历的分层，也与公共教育服务的普职差序高度相关。高技能的乡—城流动人口在流动初期与当地劳动力相比处于劣势，但经过一段时期之后将追平本地劳动力，实现经济地位方面的上升与城市融合，但低技能流动人口的劣势无法改变。[16]不同群体的利益分化是中国公共服务供给面临的一个重大挑战，这种挑战也存在于不同服务对象之间，其中最大分化可能是不同身份的城镇居民、农民工与农村居民。80后青年升入高中的总体比例是53.9%，农村孩子初中升高中的比例为20% 至30%，而城市孩子的比例可以达到70%。高（货币）成本和机会成本的上升是农村学生普通高中入学率偏低的主要因素。[17]1940年至2010年间，城市家庭子女进入高级中等教育的几率是农村家庭子女的1.9倍，而二者的升大学比例没有显著差异。[18]当今教育不平等问题已延伸至中等教育阶段的普职分化。流动人口内部的再分层与普职差序的相关性将是教育政策研究的重点。

四　教育质量差序

教育质量公平与教育机会公平是教育公平的一体两面。无论是在政策制定的价值取向、文本内容，还是政策实施过程中，都可以观察到：流动人口公共教育服务基本处于“有学上”阶段，从根本上还未涉及质量保障，即确保“上好学”。

农村学生、经济欠发展的中西部地区学生上北京大学、清华大学、中国人民大学等名牌大学的比例越来越少。为此，保障处境不利学生获得优质高等教育机会的补偿性政策陆续出现。2015年政府工作报告明确提出要“通过对口支援等方式支持中西部高等教育发展，继续提高中西部地区和人口大省高考录取率”。教育部将推进“中西部高等教育振兴计划”列入2015年工作要点，通过“改进普通高校招生计划管理，提高中西部和人口大省高考录取率，缩小录取率最低省份与全国平均水平差距。进一步增加农村学生上重点高校人数”，以继续大力推进入学机会公平。研究表明，教育机会扩展在达到一定的临界点后能够产生平等化的效果，但这要求优势阶层子女的入学率饱和后，劣势阶层子女才有机会。但从世界范围来看，高等教育入学机会的饱和在发达国家也没有实现。[19]教育不平等问题的多项历时性实证研究得出一致结论，国家整体性的教育机会扩张和教育政策改革目前为止还未能有效解决高等教育不平等问题。[20]

教育质量差序具有累积性，高等教育质量是这个链条的末端，处于教育链条底部的中小学教育、学前教育的教育质量过程性的决定着这个链条的发展程度。从教育经费投入来看，2008年时北京小学生和初中生均预算内公用经费支出标准分别是江西的11.7倍和9.9倍。[21]沿海一地级市实施技能培训补贴政策过程中的具体做法之一是，给本地户籍的流动人口参加职业资格认证补贴1000元，流动人口则不享受。对参加实习的本地户籍中职学生给予三个月的实习补贴，标准是一个月300元，同样流动人口也不享受。从教师质量来看，流动人口、乡—城流动人口，特别是处于底层的乡—城流动人口随迁子女就读的学校，多是教学质量差的薄弱学校。教师的来源复杂，多数都没有经过教师教育、教学方面专业化训练，不具备教学经验。[22]从就读的学校来看，底层流动人口随迁子女多在民工子弟学校、城乡结合部学校等就读，学校的硬件设施和整体的教育教学管理水平都很低下，城市优质学校资源与非户籍流动人口，特别是底层流动人口随迁子女基本无缘。[23]

五　进一步的讨论与未来方向

上文借用中国社会科学本土化的“差序格局”概念，从学段、教育类型、教育水平三个方面对流动人口公共教育服务的层次差序、普职差序、质量差序进行了具体分析。“差”在于强调处在一个平面上的类的不同，就如同男女，在社会性别的意义上就是不同，不具有优劣等级的含义。而“序”则是一个强调程度、水平、地位等有高低的概念，就是不在一个平面上。“差”与“序”是一个矛盾统一性的概念，是平面与立面的统一体。

从社会演变历程来看，“差序”有其现实性与合理性，“不平等的分配是现实的，但它是不正义的；平等的分配是正义的，但它是不可能的”。[24]因而多少类型、在什么程度上的“序”是真正与经济社会发展水平相适应，是符合一定社会历史时期、一定文化价值观下的社会期待，才是问题的关键，也是不同群体利益分歧的核心点。

从世界范围来看，包括教育权利在内的社会权利的实现——体现为公共服务的差序化供给是一个普遍现象。不同社会群体的权利实现是参次不齐的，权利主体的范围是逐步扩大的，不同种类权利的实现也是循序渐进的。我国教育思想与教育制度的变革，也是逐渐从维护特权到追求平权发展的。教育自其产生便首先是贵族阶层的权利，至西周以前，“能够受高等教育的只有少数贵族阶级，能够受初等教育的或只有住在城市中的市民，至于一般庶民受到教育的机会是有限的”。[25]教育不平等的根源是不同社会阶层占用财富的多寡，是注重效率的市场经济与注重平等的公共治理理念冲突的外在表现。只要社会上经济有不均、地位有高低、声望有厚薄，那么教育权利、公共教育服务供给也会具有差序特性。在此意义上，流动人口公共教育服务政策的层次差序有其自身的合理性和客观现实性。普职教育服务的“差”别供给，在尊重两类教育的发展规律下也有其适切性。基础类公共教育服务应该遵循实质平等，即“无差别”“同一”“等同”地向流动人口随迁子女和户籍居民、本地学生提供。非基础类公共教育服务，以能力为本位，具有选拔性，更多遵照形式平等，即有“差”别的平等原则供给，鼓励卓越创新人才培养，为个体多元化的发展留下空间。[26]

但另一方面，供给教育服务之“序”与户籍的高度相关，与社会阶层的相关，且户籍与社会阶层的影响还高度重叠，则显然跃出了“序”的合理区间。教育权利属于积极权利，需要政府主动供给。政府供给受制于整体经济社会发展水平和其现实公共财力，总是不充分的，尤其是优质公共教育服务的供给总是稀缺的。如何确定“序”的分类依据和程度范围构成了公共教育服务供给的核心。现实中，拥有/获得流入地城市户籍户口、处于相对优势的社会经济地位——有稳定工作、合法住所、连续缴纳社保等，是否及如何作为“差序”供给公共教育服务的依据与现行宪法、教育法的相关规定是违背的。由于相对弱势流动人口所遭遇的不利处境往往是多维度的、整体性的，即处于较低教育水平、难以保证稳定的工作与居所，也难以持续缴纳社会保险，更加剧了其获得公共教育服务的不利处境。

流动在客观上已是当代中国的“长期”现象，流动人口中相对优势阶层获得公共教育服务的路径并不少于、质量并不低于具有本地户籍的相对弱势人口，而弱势流动人口则持久地固化在公共教育服务供给的底层。中国公共教育服务政策的设计，应该分类型合理确定效率与公平原则的主次地位。对于以公平为定位、以公共财政为支撑的基本公共教育服务，特别是基础阶段的公共教育服务，应取消其竞争性供给原则，应削减直至消除其与制度性差异的关联。对于中高等阶段的公共教育服务，以效率原则为主，兼以“补偿性政策”，如各专项计划。从区域上看，流动人口向特大、大城市的集聚仍在延续甚至加强，北京、上海等大城市的公共教育服务供给单以城市功能定位来制定排斥底层流动人口随迁子女的教育政策，在实践中引发了大量以教育权益为诉求的社会事件，这是有问题的。应该在城市功能定位之初就引入教育规划，将人民群众的教育需求整合进城市整体规划，即改变政策制定中的“受益者缺席”状态，若非如此，实现教育政策科学化民主化的目标仍将遥远。

注释：

[1]《人社部副部长杨志明：农民工适应新常态迫切需要技能培训》，2015年3月4日，http：// news.xinhuanet.com/politics/2015-03/04/c_1114520580. htm，2016年3月26日。

[2]《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，《人民日报》2014年3月17日，第9版。

[3]费孝通：《乡土中国》，北京：北京出版社，2005年，第34页。

[4]费孝通：《乡土中国》，第3页。

[5]孙立平：《“关系”、社会关系与社会结构》，《社会学研究》1996年第9期。

[6]郝铁川：《权利实现的差序格局》，《中国社会科学》2002年第9期。

[7]贺雪峰：《差序格局与乡村治理的区域差异》，《江海学刊》2007年第4期。

[8]郝铁川：《权利实现的差序格局》，《中国社会科学》2002年第9期。

[9]《2013年全国教育事业发展统计公报》，2015年4月8日，http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/ business/htmlfiles/moe/moe_633/201407/171144.html，2016年4月5日。

[10]劳凯声：《社会转型与教育的重新定位》，《教育研究》2002年第2期。

[11]吴霓：《农民工随迁子女异地中考政策研究》，《教育研究》2011年第11期。

[12]《清华大学调查显示中国户籍城镇化比率仅为27.6%》，《中国青年报》2013年11月5日，第7版。

[13]李红卫：《增强职业教育吸引力制度研究——基于职业学习出口、学术出路视角》，博士学位论文，北京师范大学，2012年。

[14]《2013年全国教育事业发展统计公报》，2015年4月8日，http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/ business/htmlfiles/moe/moe_633/201407/171144.htm，2016年4月5日。

[15]《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作方案》，2013年1 月5日，http：www.gov.cn/zwgk/2013-01/05/ content_2305015.htm，2016年4月5日。

[16]谢桂华：《中国流动人口的人力资本回报与社会融合》，《中国社会科学》2012年第4期。

[17]世界银行和国务院发展研究中心联合课题组：《2030的中国：建设现代、和谐、有创造力的社会》，北京：中国财政经济出版社，2012年。

[18]李春玲：《教育不平等的年代变化趋势（1940-2010）——对城乡教育机会不平等的再考察》，《社会学研究》2014年第2期。

[19]李煜：《制度变迁与教育不平等的产生机制——中国城市子女的教育获得（1966-2003）》，《中国社会科学》2006年第4期。

[20]相关研究还有：郝大海：《中国城市教育分层研究（1949-2003）》，《中国社会科学》2007年第6期；李春玲：《社会政治变迁与教育机会不平等——家庭背景及制度因素对教育获得的影响（1940-2001）》，《中国社会科学》2003年第3期；刘精明：《高等教育扩展与入学机会差异：1978-2003》，《社会》2006年第5期等。

[21]胡祖才：《努力推进基本公共教育服务均等化》，《教育研究》2010年第9期。

[22]中央教科所教育发展研究部课题组：《中国进城务工就业农民子女义务教育研究》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2007年第2期。

[23]卢晖临、梁艳、候郁聪：《流动儿童的教育与阶级再生产》，《山东社会科学》2015年第3期。

[24]姚大志：《分配正义：从弱势群体的观点看》，《哲学研究》2011年第3期。

[25]陈青之：《中国教育史》，上海：上海书店出版社，2013年。

[26]刘复兴：《我国教育政策的公平性与公平机制》，《教育研究》2002年第10期；石中英：《教育公平的主要内涵与社会意义》，《中国教育学刊》2008年第3期。

责任编辑 刘秀秀

金项目：全国教育科学规划教育部青年课题“影响随迁子女义务教育后就地升学的社会因素研究”（EGA130389）

作者简介：周秀平，北京师范大学中国教育政策研究院讲师，社会学博士，北京市，100875。

中图分类号：C91-03

文献标识码：A

文章编号：1006-0138（2016）03-0093-06基