跨边界次区域国际经济合作政府主导的法治思维重构*

赵 俐 王 婧



跨边界次区域国际经济合作政府主导的法治思维重构*

赵 俐 王 婧

文章分析了次区域国际经济合作的生成动因，指出法治思维下政府的角色定位和影响跨边界次区域经济合作功效的因素主要为非制度性一体化 、经济利益和非经济利益的矛盾、交易市场的不完善、地区政府主导作用的有限性，并提出政府调控权限的法治化路径。

跨边界次区域国际经济合作 政府主导 法治思维 重构

从世界经济发展态势分析，充分发挥各国不同地区的比较优势、*英国经济学家大卫·李嘉图于1817年提出了“比较利益”学说，在更深层次上推动了国际贸易的发展。李嘉图比较利益学说的建立，揭示了通过国际分工实现比较利益即节省社会劳动的可能性。深化次区域合作、促进生产要素的合理流动、推进区域经济一体化，已成为经济全球化进程中必不可少的重要组成部分。次区域国际经济合作区的构建正是当前经济全球化驱动下的具有效率的共同发展方式。次区域合作各方可以通过协作做到共赢，并充分发挥各方的经济优势，使得大国经济影响力进一步增强，这种合作模式是合作各方所期待的。

一、次区域国际经济合作的生成动因

从理论上说，跨边界次区域经济合作是一个特定的地理概念，是20世纪中期以后广泛出现的一种区域经济合作形式。一般是指不低于两个国家的边界两侧相邻的一部分地区间或指定的地区间的贸易和投资合作，目前的研究一般将其看成是区域经济一体化进程的一个必经时期，是国际区域经济一体化的组成部分。然而，学者的观点各异，但其共同之处并为广大学者所接受的是：强调生产要素的跨边界流动和市场范围的拓展，*蔡鹏鸿：《亚太次区域经济合作及上海参与的若干问题探讨》，《社会科学》2003年第1期。是次区域经济合作的理论渊源。从经济学的层面来看，我们可以将其定义为“生产要素在边界两端自由流动，资源的配置效率大幅度提高，贸易投资进一步自由化，宏观经济福利向帕累托状态的进一步靠近”*该结论起因于“累积因果论”，是迈达尔对梯度发展效应做了大量研究提出的著名理论。他认为梯度发展中同时起作用的有3种效应，即极化效应、扩展效应和回程效应：极化效应的作用结果会使生产进一步向条件好的高梯度地区集中；扩散效应会促使生产向周围的低梯度地区扩散；回程效应的作用则是削弱低梯度地区，促使高梯度地区进一步发展。。

在我国，次区域经济合作首先是在东亚地区实践中产生的一种适合于边界经济共同体的共同发展方式，学者又称为跨境次区域经济合作。国务院总理李克强出席大湄公河次区域经济合作(GMS)第五次领导人会议，再次强调次区域经济合作是国际地区合作的有效机制，重申这是国际区域合作新亮点，特点是以项目为主导的次区域合作机制。*李克强总理在大湄公河次区域经济合作第五次领导人会议开幕式上的讲话。从我国的经济实践看，更好地取得国内经济发展所需要的生产要素或所期望的生产效率是跨边界次区域经济合作的首要目标，也是拓展本国市场，提升本国在世界经济的影响力；从国际经济交往的角度来看，实现世界资源优化配置的良好途径是跨边界次区域经济合作，它能够通过贸易和投资合作的便利化逐步撤除国与国之间的各种壁垒，推动我国次区域国际合作的生产要素自由流动的一体化。

由此我们可以推论跨边界次区域经济合作已成为我国参与国际合作的重要形式。我们需要关注的是：一方面，从地区经济发展需求来看，要积极参与跨边界次区域经济合作，推动全局效应向地方效应转化，实现国内生产力宏观发展的要求；敢于拓展国际市场，做到高效率地利用资源，提升我国的国际经济影响力。另一方面，与合作各方发展经济合作时，特别要注意市场风险的防范，因为我国还是发展中国家，缺乏有效的防范和应对风险的能力。故而针对次区域经济合作项目要进行严格的风险测量，以审慎的态度对待次区域经济合作，提高规避国际风险的抗震力，为实现多方互利共赢提供平台。

二、法治思维下政府的角色定位

跨边界次区域国际经济合作是我国市场经济发展中对外经济扩张的必然要求，是市场要素流动的价值取向。从合作的推进过程来看，由于地缘因素，地方政府在次区域国际经济合作中起着特殊作用。地方政府是在政策取向上促成跨边界次区域经济合作的重要力量，正确履行政府调控职能，保障社会利益均衡发展，是地方政府的重要法律责任。而政府的参与势必带有公权力介入的色彩，如何在有效实现次区域国际合作的经济目标中发挥政府的正能量，是值得我们研究的命题。

(一)法治思维的内涵阐释

“法律有助于为社会提供维持其内部团结所需要的结构和完型，法律以无政府状态为敌。”*伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，北京：中国政法大学出版社，2003年，第11页。法治思维就是要求人们的行为范式以合法性为起点，以公平正义为价值判断标准，按照法治的逻辑来观察、分析和解决社会问题这样一个思想认识活动和意识过程。强调法治思维就是要坚持法律至上。任何参与社会活动的主体都必须遵守法律，任何个人和组织都不能享有法律之外的特权，要改变领导干部头脑中根深蒂固的超越宪法和法律的特权思想。当前，我国正处于社会转型期，各级领导干部作为行使公权力的特殊群体、作为治国理政的执政主体，无论是在深化改革还是推动发展中都必须运用法治方式化解矛盾、维护稳定，法治思维贯穿于执政的每一个环节，要在实践中逐步养成运用法治方式解决问题的习惯，并使之成为执政理念和决策依据。法治思维的构建不仅关系法治社会的根本要求，同时也承载着无数人实现中国特色社会主义法治的梦想。

(二)法治思维对政府行为的自我约束

法治意识是人们对法治现象的思想、知识和法治观点认同而产生的心理活动，所以它是法治思维的基础，也是我们自觉自发运用法治方式的前提。我国长期的计划经济体制下所形成的执政模式，造成政府对社会经济生活广泛介入的行为习惯，在行使国家权力的同时也成为阻碍经济发展的“重大因素”。*见恩格斯关于“国家权力对于经济发展的反作用”的论述。《马克思恩格斯选集》第4卷，第483页。在治理实践中养成了政府重权力干预、轻权利保障、重治民轻治官、重管理规制轻服务协调等传统思维。法治思维就是要取代政府领导干部头脑中的传统思维定式，让法治精神渗透到领导干部心中，让守法依法履职成为政府行为的行为准则和道德底线，让理性和程序制约政府行为，以成就高效自律的政府形象。

随着我国市场经济的逐步推进，无论是官方还是民间对市场的认识亦不断深入，市场对资源配置的基础性作用乃至“决定性作用”*党的十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”表明更看重市场机制配置资源的效率优势，突出政府配置资源的法治化。成为各界的共识。但市场作用的有效发挥取决于市场规则、竞争机制能否得以保障并充分发挥其作用。在这方面政府行为尤为值得关注，即政府的角色定位。在法治思维下的政府作用，决定了政府行为不能由政府意志决定，而应由市场因素决定。正是因为实践中政府在履行职能时的“强制介入”方式忽视了市场经济的必然规律，强化了政府的公权力行使和地方政府逐利的思维定式，因而资源配置的不当性、无效性成为当前政府与市场冲突的矛盾结点，所以政府的放权和重建法治思维是当前迫切需要达成共识的问题。

三、影响跨边界次区域经济合作功效的因素：范例下的理性选择

作为经济全球化和区域经济一体化补充形式的跨边界次区域经济合作形式，图们江次区域经济合作与大湄公河次区域经济合作就是两个有影响的(次)区域合作机制形式。次区域经济合作形式主要的特点是若干小区域地理范围内跨国界经济合作活动，*丁斗：《东亚地区的次区域经济合作》，北京：北京大学出版社，2001年，第21页。并非是国家层面的国与国的经济合作，各国政府往往通过提供地方区域政策方面的扶持来实现对次区域经济合作的支持，而较少有资金等其他实质性投入。因此，次区域经济合作有成功的范例，但鲜有大的有进展的范例。究其原因，影响次区域经济合作功效的因素有以下几点：

(一)非制度性一体化

市场经济国家的定位以及经济发展的崛起模式决定着各国都需要谋求区域内市场的整合以增强国际竞争力，并且构筑以自身为核心的经济一体化战略，其内容往往涉及对重要资源、边界接壤地区的联合开发，涉及关税、优惠政策等层面。政府未必是次区域经济合作中的主导，而作为主导的企业，其功能性一体化作用却十分明显。跨边界次区域经济合作从合作内容看大多不属于制度性经济一体化的范畴，需要解决的核心问题并非关税以及投资和贸易壁垒问题，而是在地方区域功能性经济发展中怎样合作。

各成员国的行动显现出较强的单边性是由于经济合作还没有形成强有力的组织约束功能，尤其是一些不发达国家及地区的自身经济发展状况决定了其大多追求当前经济利益，导致参与国在开发目标和内容方面难以达成一致，这样势必影响或对跨边界次区域合作的推进造成阻碍。纵观我国周边国家次区域经济合作的范式或实例，不难发现，只有合作各国作出必要的或一定的前期投入，将长远利益看得大于眼前利益，这样才能确保合作各方的后续利益得以实现。然而当前权利和义务的分配不平均使参与国都不愿作当前利益的让渡者，使得很多有建设性的建议在没有资金和协议的保障之下难以推行。*比如在图们江合作过程中，朝鲜、俄罗斯参与图们江次区域经济合作的动机在一定程度上是要取得联合国开发计划署资金的优先支持。自1991年10月，联合国开发计划署公布筹资300亿美元开发图们江地区的计划后，朝、俄两国先后单边建立了自由贸易区，其目的就是要“搭便车”，并没有为国际经济合作付出成本的主观意识，所以当参与目标与实际利益获得发生冲突的时候，即选择消极应对。因此，在当前利益与长远利益发生冲突的时候，选择消极应对，不愿付出，影响了次区域经济合作参与国行动的一致性。

(二)经济利益和非经济利益的矛盾

次区域是一个特定的地域概念，跨边界次区域经济合作往往形成于边境地区。尽管当前边境的抵御防范功能减弱，边境地区经济区位功能凸显，但在贸易和投资合作方面政治因素的考量在一定程度上超过对经济利益的追求，跨边界次区域经济合作中政府的参与表现出浓烈的政治色彩。次区域合作中的诸多因素如政治、文化、军事都会掺杂进来，反而使得经济利益并非处于核心地位，上述因素都会使合作参与方的行为具有相当的复杂性。

(三)交易市场的不完善

传统贸易要素理论将国家在技术成本上的优势、地理位置上的优势、政府产业政策上的优势等包括在比较优势要素中，与此同时，国家之间相互依赖程度、自由竞争政策和完备的交易市场等因素也作为相关比较优势的因素来考虑。次区域经济合作成为比较优势理论运用的成功范式，需要一个国家整体的宏观调控和政策及资金的支持。理由是边贸需要参与国在涉及服务贸易、货物贸易等相关领域能够达成共识，对于人员通关、动植物检验检疫、海关等领域签订相关合同。上述的实际工作必须通过立法或协调从国家层面予以解决，仅仅依靠次区域省份自身是很难解决的。受上述原因的限制，加之边境区域整体经济发展相对落后，造成跨边界次区域合作中的专业交易市场规模较小、层次较低，影响次区域经济合作功效的实现。

(四)地区政府主导作用的有限性

实证中参加次区域合作的地区在本国大都属于经济较落后地区，这些地区的政府为了寻求经济较快发展，发起和推动了有关的次区域经济合作，这是因为地区政府的政策安排可以使得次区域经济合作的成本较低，其承担的政治和经济风险也相对较小；但同时也对地区政府的行为有较严格要求，实行中还存在一些制度障碍。因为地区政府的政策制定和邻近国家的经济合作的加强以及推动边境贸易和区域投资自由化策略，必须得到有关成员国的中央政府对地区政府予以确认或支持，一方单边政府行为有其局限性，对双方约束力有限。

通过有效的地方支持和企业引导作用的发挥，激活跨境次区域合作的市场潜力，通过广泛的民间学术交流，“促进跨越边境区间的战略互信，形成跨边境的区间共同发展的意识”*柳思思：《“一带一路”：跨境次区域合作理论研究的新进路》，《南亚研究》2014年第2期。。依据要素流动和优化配置所带来的高效生产以及降低成本的国际贸易动因，共建跨境次区域经济合作区域是各国促进对外贸易合作与维护区域共同安全的理性选择。

四、政府调控权限适当的法治化路径

我国区域经济发展的多层次性和社会经济的二元结构特征决定了地方政府的经济调控行为具有双重属性，既具有为实现国家制定的经济目标和社会目标在经济决策上所具有的相对独立性；又具有国家调控政策的绝对执行性，服从和贯彻于中央的调控政策。在这种治理框架下使得地方政府在地区经济发展中的决策行为有了相对灵活的空间和法律保障，因而许多地方政府在调控本地区经济时，为实现一定的政绩目标，常用行政手段达到经济短期增长的效果。“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约——这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下当局将如何行使强制力，以便根据这种认知规划个人的事务。”*哈耶克：《通向奴役的道路》，滕维藻、朱宗凤译，北京：商务印书馆，1962年，第71页；转引自邱本：《经济法研究》(上卷：经济法原理研究)，北京：中国人民大学出版社，第156页。因此，法治思维要求公权力行使者在作出重大决策、实施行政行为的时候, 要克服个人的主观随意性和无原则的弹性，必须有法律程序意识，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。因为地方政府的经济决策不仅与国家利益和社会利益直接相关，也与政府的合法化能力直接相关，因而会涉及社会评价和经济评价。民主和法治是现代国家的基本要件，法治不仅仅是社会成员所要遵从的治理模式，法治首先是政府的行为规制，所以政府权限适当显得尤为重要。

(一)决策行为需以社会公共利益选择为导向

跨边界次区域经济合作在很大程度上是由地区政府启动、由政府推进的模式展开的，因而体现了它的政府主导性，所以次区域经济合作顺利进行的根本策略是地方政府调控权的实施效果。“国家的利益绝不是工厂主的利益，而是把生产所得的利益在一切参加生产的人中进行合理分配。国家的利益要求劳动所产生的国民收入，由各个阶级来分享。”*西斯蒙第：《政治经济学新原理》，何钦译，北京：商务印书馆，1983年，第226页。地方政府的重要作用就是在于建构次区域经济合作区经济作为时的理性控制，对因显露其独特的经济利益而倍加利用的可支配资源项目，在开发利用实施微观决策权时，应从社会整体的长远利益、子孙后代的生存环境保护为出发点，对行为的合法性作出判断，避免实现了地区、本部门所拥有的权力和利益而破坏了地区生态平衡，导致民众利益受损的情形发生。一个较为良好的社会生活形态既需要优良的现代民主，更需要优良的法治和法治的践行者，否则就容易出现制度溃败、治理失效的情形。地方政府的决策行为决定着一方区域的社会安全和经济繁荣，决策行为的制衡是民主社会的制度保障。

(二)加强决策行为的过程监控

第一，凡涉及次区域经济合作区的重大决策，要充分调研体现民意，从已参与边境贸易的企业所遇到的问题和成功之处着手，考察和评估合作开发项目的可行性及区域安全性，体现地区政府调控权能的行使，从而对企业先行行为给予政策上的支持和提供相关的服务保障，尤其是从政府层面参与磋商会晤与对方协议签订，明确双方的权利与义务，减少合作风险。与此同时，从主体参与机制上，要改变以往行政干预下封闭、僵化的单一决策模式，建立体现现代政府功能的公众广泛参与的开放、透明的民主决策模式，对于仍然以个别人的主观臆断、政绩决策的做法应该予以摒弃。

第二，确立评价机制。地方政府应建立经济决策评价程序，包括决策评估和信息质询。要求地方政府作出的经济决策首先应当以客观、科学的预测为前提，在对目标评价和充分咨询论证的基础上完成以促进次区域经济合作的长期发展。

第三，建立经济决策责任追究制是有效控制地方政府决策失误和偏差的利器。责任依据是否是大力推进了资源的科学合理有序开发、是否采取了确实有效的生态保护措施、是否维护了国家核心价值观，这对于地方政府的决策具有一定的制约作用。

(三)积极有效适用国际惯例和国际规则

在跨边界次区域经济合作中免不了与其他成员方发生贸易摩擦，要认识到我们的许多经济、贸易政策与法律的决定权并不完全取决于地方政府，还要受到双边条约、国际公约的约束，因此地方政府要形成尊重、遵守国际法的作风，善于运用国际惯例和规则，而不仅仅是依靠政治、经济实力或单边国家的法律解决问题。通过双方官方和非官方往来、参照WTO多边规则，确立特定或默认的约定或规则约束双方，以减少合作的风险，规范双边贸易行为。此外，地方政府的重要作用是要为地方企业创造、维护良好的公平、公正的国际贸易竞争环境，减少对企业运营的不必要干预，减少企业的行政成本和司法成本，保护企业的合法权益。

(四)地方政府的作为义务

市场经济本质上是一种自由的经济，在价格、供求、竞争、风险、利率等要素的自发调节下，依市场主体利益最大化的驱动，靠自由的市场竞争来实现社会资源的自动配置和社会经济的高速发展。但是，随着竞争的深入，市场主体的趋利本质决定了竞争过程中存在着损害社会利益和企业利益的可能。次区域经济合作无疑也是在市场经济条件下的运作模式，摆脱不了市场缺陷的消极桎梏，也会出现为追求利益最大化而失控的不规范行为。因此，需要地方政府积极作为，矫正经济主体和经济行为的功利性，依法有效发挥政府的监管职能，通过政府推行制度创新和制度供给来发育、完善市场，为社会动力的企业贸易顺利进行创造有利的外部环境。与此同时，地方政府还应采取必要措施，鼓励边境两侧的民间交往和学术交流，通过对双方文化及风俗习惯的了解，增加感情、拉近距离，以改善合作关系，提高彼此信任度，减少来自各方面的阻力，推动跨边界次区域经济合作的健康发展。

在当代市场经济条件下，政府主要是一种市场监管主体，但以企业本位要求政府干预减少到最适当的限度，并且这最适当限度的政府干预也必须依法进行，政府并非万能，也有自身的能力边界。不能完全依赖于政府的主导和调控，也应充分发挥市场主体——企业的动力，为企业的经济行为提供舞台和保障，夯实跨边界次区域经济合作的民间基础和培养民间新生力量，否则政府的行为就会导致干预非效率。正如英国经济学家亨利·西格维克所说：“并非在任何时候自由放任的不足都是能够由政府的干预弥补的，因为在任何特别的情况中，后者的不可避免的弊端都可能比私人企业的缺点显得更加糟糕。”*王卫国、李东方：《经济法学》，北京：中国政法大学出版社，2008年，第143页。次区域经济合作离不开参与方政府的支持，次区域经济合作的可持续发展离不开政府的引导，当然次区域经济合作的利益平衡同样需要政府的调控。在次区域经济合作构建的系统工程中，政府调控的缺位和越位都是政府必须承担的法律责任。一个负责任的政府应该富有理性、高效，能够自律、依法执政，这是促进次区域经济合作发展的基本要求。

责任编辑：万小燕

*本文系新疆高校人文社科重点基地重点项目“新疆经济发展中政府宏观调控法治化问题及对策研究”(XJEDU915B01)、新疆财经大学校级博士启动基金项目“新疆跨越式发展中政府宏观调控法制化问题及对策研究”(2014BS009)的阶段性研究成果。

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1009-5330(2016)04-0090-06

赵俐，新疆财经大学法学院教授；王婧，新疆财经大学法学院副教授(新疆乌鲁木齐 830012)。