我国城市规划公众参与机制现状思考

◎章征涛 孙萍遥

我国城市规划公众参与机制现状思考

◎章征涛 孙萍遥

1960年代开始，欧美城市规划中参与式民主的理论和实践逐步兴起，这一趋势也带来对我国城市规划公众参与的探讨。1990年代以来，我国学者对城市规划领域中的公众参与进行了大量的研究和尝试。特别是2007年颁布的《城乡规划法》，更是从法律体系层面明确了公众参与在“城乡规划实施”和“监督实施”中的法律地位，也在很大程度上推动了公众参与在城市规划实践中的应用。比如厦门的PX项目，以及都江堰灾后住房重建案例都较好的体现了城市规划实践中公众参与的作用，并取得了很好的效果。但是，我们还需要清楚认识到，由于政府意志的强势、公众参与意识相对薄弱、参与组织模式和平台搭建以及配套规范体系不完善等原因，使得公众参与规划在我国仍然处于“告知阶段”，或者说象征性意义大于实际意义。因此，本文拟对当前城市规划参与机制现状进行梳理，并在此基础上提出具体建议。

一、现状与问题

1.不完善的参与机制限制居民权利表达。虽然我国进入以市场经济为依托的社会转型期，但是计划经济时代的思维惯性依然左右着城市决策者和规划执行者。在这种制度惯性下，我国城市规划的组织和决策始终体现着这种“垄断性”特征。实际上政府全面主导、市场配合的方式，作用于城市规划的立项、组织、规划、决策的全过程中。而这种模式在城市更新中表现尤为明显，由于涉及直接利害关系人，因此，也往往成为公共参与话题的焦点。一方面，地方政府具有完全垄断性规划组织，管理权力高度集中。比如，在城市更新规划中集中体现地方政府的“计划权”和“审批权”，在面对城市更新中涉及到广泛的问题和矛盾时，往往采用“一刀切”的手段。另一方面，地方政府在一些规划安排中对开发商妥协，在项目的组织和规划决策方面为开发商提供各种优惠条件。并且，这种决策方式在近年来更新规划中表现的尤为常见。比如，南京老城南历史地区更新规划中，南京市政府因为“项目的特殊性”，而直接将商业开发土地协议出让给具有国有企业背景的开发商。最直接、最重要的当事人，原住居民，一般却被全然置于项目决策和操作程序之外，没有得到应有的尊重。这很有可能导致规划实施的失效，规划的权威性、合法性和严肃性受到空前质疑。比如，在广州荔湾区恩宁路更新规划中，居民对参与权利的落实提出了质疑，《新快报》更是针对恩宁路的更新专门做出新闻报道，指出规划部门不能偷偷摸摸进行。

2.居民利益表达仅停留在形式层面。《城乡规划法》明确了公众参与的原则，将公众参与纳入到各层次规划的制定和修改之中。它强调了公众的知情权、明确了公众表达意见的方法和途径，并着重指出需要按公众意愿进行规划。但是，具体到规划参与的实施和组织层面，公众参与仍是一种公开的原则性规定。因此，通常会出现以下参与性安排：一方面，在一些流程方面并没有设置参与和话语权表达的环节：另一方面，则是给予参与权，但是这种参与仅仅停留于形式上，居民的话语权并不能影响项目的决策和推进。换言之，公众参与被认为是一种形式，常常只是一种满足政府进行决策的程序安排。比如，在城市宏观规划层面，仅通过批前公示和批后公示的“告知信息”，由于并不涉及到直接或者明确的利害关系人，因此，在公示后的意见落实则成为一个不确定问题。简而言之，虽然居民在局部过程中被赋予了参与权利，甚至主动表达参与意愿，但是并没有在规划决策中体现作用，反而在规划项目的决策和实施中被利用，即满足规划中法定的对公众参与的程序要求。

3.市民阶层难以成为规划参与的结构性力量。目前城市规划基本上还是由政治精英和社会精英所掌控,社会公众参与城市规划基本上处于告知性参与阶段。参与的程度还处于低层次上,广大群众特别是弱势群体还没有取得对城市规划表达利益诉求的制度化渠道。市民社会力量较弱，难以对权力和资本形成有效的制约。因此，平衡市民、政府和市场的博弈关系，实现三者的话语权对等，成为城市规划中空间正义的关键所在。具体而言，就涉及到市民权利表达、采纳和反馈机制的建立和有效运行。处于快速转型期的中国，愈来愈面临着市民对城市规划及相关空间运动的参与热潮，但是由于其表达参与机制的不完善，往往个体居民无法将自身的话语权作用于已经形成的决策联盟之上。因此，通过第三方组织的介入，来合理表达和组织居民的参与和平等协商的权利成为关键所在。从西方经验来看，欧美既有民间组织是推进社区参与和权利表达的关键，是在市场经济体系下，保障居民参与得以推进的一个重要条件。没有这类组织权利传达和组织，单个居民的表达权利将受到很大限制，同时也不能促进多元合作格局的形成。有学者指出通过社区参与的做法，是符合市场经济条件下政府运作的一般规律；但是迄今我国城市所实行的政府下放管理权，只是局限在政府内部的上下级之间，而没有将权利权限交给非政府组织；并且理论上具有自治性质的居民委员会其本质并不是真正意义的社区自治，而是政府派出机构。

二、发展与建议

广泛的公众参与可以使得城市规划在编制、决策过程中不断吸纳民意，协调各种利益，沟通政府与社会，从而使得规划实施更具有科学性和合理性。针对我国公众参与规划的实际和现状，提出如下政策建议。

1.政府职能向掌舵、协调和服务转变，即服务于社会而不是管理社会。弱化政府的规划和决策权限，在城市规划中不再包揽规则的制定者、决策者、执行者等多重角色，而是将规划中各个参与主体组织到一起，给他们提供交流平台，使规划安排的形成基于协商和治理，而非强迫命令。美国西北大学都市事务与政策研究中心的约翰·麦克奈特指出，“我们必须严肃的考虑地方政府的某些权利重新分派给地方邻里的可能性，许多经验告诉我们，一个集权式的政府架构不易在邻里层次取得深入与负责的市民参与”。2013年，获得全国创新社会管理“最佳案例”奖的曹家巷自治改造就是成都金牛区政府不以主导者的身份介入其中，而是充分发挥居民主体作用的成功案例。金牛区政府在对改造政策进行广泛宣传和动员的基础上，协助居民确定改造意愿和建立曹家巷“自改委”，并将项目业主的委托权、项目实施的决定权和补偿安置方案都交给曹家巷的居民，引导“自改委”，代表全体住户全程参与，让群众真正成为城市更新的决策主体，实现“改不改由群众说了算”，鼓励发挥曹家巷居民的主动性。该案例也有效的说明多元利益条件下，规划中政府由主导职能向服务掌舵方式转变的重要性。正如全国人大常委会研究室原主任程湘清对曹家巷自治改造的评价：“成都曹家巷的‘自治改造’模式是对社会管理和城市建设工作的创新，为我国城市建设和经济转型提供了典型经验。”

2.细化公众参与技术规范，基于《城乡规划法》的可操作性落实。正如前文所说，《城乡规划法》已经在法律层面明确了公众参与地位和作用。但是，作为普遍性法律，它给予了规划参与程序上的安排：提出规划公开的原则规定，要求确立将公众的知情权作为基本权利，明确公众表达意见的方式和途径，强调按公众意愿进行规划，追究违反公众参与原则行为的法律责任；并明确了规划参与的阶段性要求：报送审批前要组织论证会或听证会来听取专家或者公众对于规划的意见，没有经过公众讨论的城乡规划是不能得到上级主管部门审批的。但是没有给予具体的实施细则和步骤，即谁来组织、谁来推动、谁来实施。因此，建议从国家层面尽快出台“城乡规划公众参与管理办法”，界定一些主要的原则与方向，同时允许地方政府根据自身实际情况制定本地的实施细则，其中具体对公众参与的组织主体、参与方式、人群选择和比例、表达方式、结果分析和落实等细则性要素进行明确安排。可以借鉴加拿大规划参与经验，将决策进度划分为六个阶段，即定义问题、信息收集、设定决策标准、制定多方案、评估多方案和制定最终决策，并针对每一个阶段，提出当前决策需要满足公众需求的明确目标。同时，将公众参与活动与这些阶段安排相结合，保证整个规划过程的各个阶段都经过公众参与，即未经过公众参与的结果与内容则无法进入下个阶段，而保证参与的实证性，并且通过居民对规划设计的确认，保证规划的参与有效性。

3.充分发挥社区和居民的主体作用，推动相应社会组织的建设。回归社区组织权利，不仅仅是能够强调居民的参与和话语，同时也可以反映和保障居民的基本利益。所以，只有通过社区，居民才可能实现公民的基本自由权利，也能更好的实现最具有代表性的参与权和话语权。此外，社区组织仅仅是参与的一部分，我们还需要发挥社会组织的作用。它可以为组织居民或社区组织参与公共事务、形成和表达个人利益，构建更加积极和活跃的公民社会过程中发挥愈来愈大的作用。它还可以满足市场经济条件下多元社区的需求，使更多专业工作者（比如社区规划师）进入社区，提升社区工作的专业化。比如，在广州恩宁路改造中，形成了多个社会组织：学术关注组（建筑、规划、艺术、新闻和人类学等多元的专业背景的高校学生为主）、中山大学公民研究中心，他们根据居民意见和地块文化特色要求形成了《恩宁路地块更新改造规划意见书》和《恩宁路更新改造项目社会评估报告》，它们作为居民参与表达的主要途径，从而影响改造决策向利于原住民安置补偿和街区保护的思路发展。最后，这些意见都较为有效的影响了改造方案的制定，使得早期从地块经济平衡角度出发规划方案，转向更具有包容性，居民利益保障和历史街区保护的方向发展。

三、结语

城市规划公众参与的思想基础是源于多元化思想下对单一精英决策的反思，强调规划的技术性向协商性转变。由此，直接导致了城市规划的社会化，使城市规划从专业技术领域转向了社会政治领域。但是，我们也需要注意到城市规划的公众参与进程和安排通常也容易陷入效率和公平的争论中，由于利益多元化和社会资源稀缺是一对矛盾，更新决策是通过各种不同利益代表之间多次利益博弈后做出的，因而可能导致决策效率低下。但是，需要指出的是，笔者在这里所提到的规划的参与机制，其本质是旨在从公正的角度，强调社会话语权的实现，并不是要过度强调不计成本的妥协、博弈。因此，在推动规划参与的过程中还需要考虑其时间和经济成本，力求减少“公众参与”本身带来的效率损失。

总之，随着社会经济发展，城市开发趋势必然由增量转向存量，即依赖于城市扩张的方式将被更新方式所替代。比如，2016年，上海宣布将实现规划建设用地规模负增长，做到建设用地只减不增。换言之，城市更新将成为未来城市规划的关键，并将以其利益关涉的复杂性，居民维权意识和法制意识的日益强化，对城市规划公众参与机制的完善提出新挑战。面对城市规划的新形势和社会诉求，公众参与，作为城市发展中决策民主化进程的重要内容和手段，将在我国城市规划中获得不断强化，并导致城市规划理念、方法和规划过程出现全面重构。

（章征涛，广东省珠海市规划设计研究院规划师，博士；孙萍遥，广东省珠海市规划设计研究院规划师/责编张栋）