配额不能审批——赵旭访谈

◎张栋

配额不能审批
——赵旭访谈

◎张栋

习近平总书记说，把不该管和管不好的事情交给市场去管。什么是政府不该管的和管不好的？政府的权力，尤其是审批权边界应当在哪里？本刊记者围绕此问题采访了天则经济研究所的赵旭老师，请他就审批、配额、监管、补贴等一系列问题分享观点和思考，以飨读者。

记者：行政审批制度改革一直是行政体制改革的重要内容。一般认为，我国的行政审批过多过滥，您怎么看待行政审批该管什么不该管什么？

赵旭：首先，审批的权力和责任应该是对应的，有权力就要有相应的责任，如果权责不能对应，那逻辑上就不能一贯。举个例子，投资项目的可行性审批，可行性应该谁来操心，应该是投资者。如果政府说要审批，那么如果审批通过，项目却失败亏损了，政府要不要赔偿呢，如果不赔偿，那为什么要审批呢？

比如，隔壁老王要开个工厂，该不该干，该怎么干，老王说了算，亏还是赚也是他自己承担后果，难道有谁能比老王自己更清楚、更关心该干什么不该干什么吗？即使政府觉得自己比老王更聪明，比他本人更关心、更了解他的情况和需要，那政府能代替老王对他的投资负责吗？如果不能，权责就不能对应，审批就不该发生。

但如果老王投资了一个工厂，这个工厂排放污染破坏环境，投资产生了负面的外部影响，损害其他人的权益或者说损害了公共利益，那么政府就应该管了，政府管的对象是投资的负外部性，而不是投资本身。

记者：政府管理公共事务的手段并不只有审批，审批适用于什么情况呢？

赵旭：对，政府管理有不同的方式。

审批所适用的情况，首先是它必须涉及公共利益；其次，审批的内容应该是资格或许可，而且这种资格或许可不能有配额的限制；最后，审批的目的无法通过事后管理来解决。

比如驾照是一种许可，你有开车上路的权利，但是技术不过关却开车上路就会成为马路杀手，危害公共安全。要等到出了事，撞了人再管再罚，那就晚了，所以要上路先得证明你有开车的能力，才能给你开车的许可。

这里的要点是审批不能有配额的限制。如果资格的取得在预设条件之外还有数量限制，那就是配额。一种资格或者权利如果有数量限制，就会成为稀缺资源，就应该通过市场而不是审批来配置。如果政府取代市场，直接决定资源配置给谁，价格并不会消失，而是会以寻租或者效率损失的形式体现出来。所以《关于全面深化改革若干重大问题的决定》说，“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”，也是这个意思。

还是说驾照。100个人来考驾照，不管男女老少，高矮胖瘦，考过了就得发，这就是合理的审批。如果说我就发10张，多了没有，这就是配额。有了配额，驾照就变成道路使用权的分配，如果这种配额由政府直接分配，那么必定出现两种情况：一是，同样达到条件的人，有的拥有资格，有的没有资格，这就不公平；二是，开车上路权在不同人那里效用大小是不同的，有人需要却没有，有人不那么需要却拥有，这就没效率，既不公平也无效率。这还是在假定政府完全廉洁的情况下。行政之手直接配置资源，会留下巨大的寻租空间，这是腐败分子的最爱。

记者：我们的行政审批有很多是带配额的吗？

赵旭：当然，很多行政审批实际上就是配额审批。比如股票上市，上市有配额，所以壳资源才有价值。一个上市公司即使资不抵债，连年亏损，但是上市资格本身就值几个亿，上市资格审批给了谁，几个亿的溢价也就给了谁，这就是政府代替市场作出的选择，同样是既不公平也无效率，还滋生腐败。

很多时候政府不仅通过配额审批代替市场进行选择，而且还可能通过行政审批直接配置资源。比如说批项目，项目批完了就有很多钱给你，然后有土地给你，然后有各种各样配套给你，审批本身就带着资源。很多领域，比如见诸媒体的一些腐败案例，批了项目就等于拿到钱、土地和一大堆优惠。

记者：但是很多事情是必须有总量限制的，需要配额的。如何理解配额与审批的冲突？

赵旭：有很多事情需要审批，也有很多事情需要配额。两个事情都是可以的，常常也是必要的，但两者不能混在一起。比如说污水处理厂，污水处理厂是要有管制的，要有一定资格才能建。比如说要有多少注册资本，要有多少技术人员，等等。政府可以批准很多人的资格，但是污水处理厂不能到处建，一个地方只能建一个污水处理厂，那就公开竞标，通过市场竞争决定谁能获得这个项目。目前我们污水处理厂这块，公用事业改革做得还是不错的。

以环境污染为例，审批管不管用？看看我们的河流、土壤、大气的状况，事实能说明问题，污染企业都是通过了审批的。

有些生产必有污染，如果用审批来管制污染，就要订出排放标准，达标就可以排放。但即使政府和企业全都遵守规则，总量也有可能超出环境承受能力。特别是，地方政府在GDP增长的压力下尤其容易批冒。企业个个达标，但整体超标了，怎么办？就关停并转、保大压小。可这是你审批过的呀，我合法生产，你凭什么关我，凭什么压小不压大，这没道理。

怎么办呢？只有靠市场。环境是有容量的，排放就必须有总量限制，就要有配额，而配额必须通过市场配置。企业数量成千上万，不同企业排放的边际效益、治理的边际成本都不一样，有的企业每增加一个单位的排放，赚10块钱，有的赚5块，有的企业每治理一个单位的排放，成本3块钱，有的要2块钱，情况千差万别。这些信息政府不可能完全掌握，但市场可以，价格信号可以。根据环境容量定出排放限额，谁要排，谁就去买排放权，通过交易，市场自然会把排放权分配给最有效率的企业，让容易治理的污染得到治理，让无效率、难治理的企业由于成本压力退出市场。市场会自动平衡排放和治理的成本。

如果企业不守规矩，不买排放权就乱排怎么办？那就需要“监管”。“监”和“管”经常合起来说，但它们实际上是两个事情。“监”是获取信息，“管”是根据所获得的信息作出奖或惩的决定，“监”是“管”的基础。目前的问题是政府“管”得太多，而“监”则非常薄弱，尤其政府还经常倾向于进一步加强“管”，而忽视“监”。“监”和“管”既然是两个事情，就可以分离的。“管”涉及到法律的明确授权，只能由政府专门执行，而“监”是获取信息的过程，可以通过购买服务等方式交给独立的第三方检测认证机构执行，也可以通过鼓励社会组织和公众进行。这样做的好处，一是解决了政府监控力量和专业技术力量不足的问题，二是在制度设计上体现了“监”、“管”互相制约，避免政府对信息的垄断和隐瞒。

赵旭，天则经济研究所研究员，广州天则区域发展研究中心主任。主要研究领域：不完全竞争市场运行与监管、公用事业投融资、PPP与特许经营。

记者：市场监管与宏观调控都是政府职能的重要部分，两者之间的界线是怎样的？

赵旭：一般说政府的经济职能包括宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理，宏观调控和市场监管也是两回事，但是在我国没有很好地区分开来，是混乱的。

宏观调控的目标是经济平稳运行，只能通过货币、财政等政策手段来引导市场，间接诱导企业和公民的行为，宏观调控不能直接针对任何特定的具体企业。而市场监管属于微观规制，是直接针对具体企业的，目的是维持市场竞争秩序，是合规性审查。

目前我们的政策经常会把宏观调控和微观规制弄混。经济形势不好了，政府就加快审批项目来提升经济；产能过剩了，就以环保为理由关停并转。也就是说，批项目并不是以这个项目是不是符合预先设定的审批条件来决定是否通过，而是以宏观调控的需要来决定，这就把宏观调控和微观规制完全搞乱了。这样的结果经常是宏观调控也没做好，微观管制也没做好，两头都没做好。所以李克强总理说“过剩产能都是审批出来的”。微观规制不能也不应该去解决宏观调控的任务。

记者：提到宏观调控，国务院《产业结构调整指导目录》应该是一个宏观调控的重要文件，但其中对于鼓励、限制和淘汰的大量规定都会明确到具体的产品和工艺，这其中是否也存在冲突？

赵旭：这还是严格区分宏观调控和微观规制的问题。宏观调控，只能通过货币政策或者财政政策，必须是通过间接引导，决不能直接去关停落后产能，禁止落后产品和工艺，不然就不是宏观调控。直接去管，作用到企业，作用到产品和工艺，那是微观规制。微观规制只能检查你合不合法，合不合规，违法违规了才能关，才能罚。宏观调控是引导，不涉及违不违法的问题。现在钢铁产能过剩，但是干钢铁不违法，就绝不能直接关停。要是你的小钢铁厂超标排放了，我有明确的法规和标准，那就要罚你，这是微观规制。如果真是过剩产能，真是落后产能，落后产品和工艺，那市场会淘汰它，不需要政府出手去关停并转。

总之，不能用微观规制的手段、审批的手段去达成宏观调控的目的。反过来，不管宏观经济如何，微观规制的标准、审批的标准不能变，经济再不好，不合法合规就不能批；经济再过热，产能再过剩，只要投资人愿意投，只要合法合规，就应该批，因为投资失败的责任由投资人承担。

记者：政府除了有惩罚规制之权，还有奖励之权，比如补贴，在什么情况下是必要的？

赵旭：在竞争性行业，凡是补贴基本上都是有问题的。政府补贴不可能覆盖所有企业或个人，不然就不用补贴，直接减税就行了。如果补贴不是给所有企业和个人，有的得到了，有的没得到，那这显然也是一种配额。刚才说行政审批，原则就是不能有配额，不然就是以审批之名行配置资源之实。补贴也是，这也是行政之手代替市场配置资源。

但是有一种情形要区分开来，有些名为补贴但实际不是补贴，是政府在购买公共服务。比如一个人晕倒在地，送到医院，医院救还是不救，救就得花钱，治好了，病人跑了或者病人太穷拿不出钱，怎么办，不救就突破了社会的良心底线，救就得政府掏钱，这虽然名叫补贴，但性质是购买公共服务。再比如PPP（Public-Private Partnership，公私合作模式，政府与社会资本合作，参与公共基础设施的建设）项目，地铁、公路修好，卖票、收费不够成本，政府掏钱补贴，这也是购买公共服务。这种情况是常见的，也是合理的。

记者：政府提供公共服务，比如社保，是不是越多越好，标准越高越好，这也是有争议的，这是否也涉及政府边界的问题？

赵旭：是的，观点不一样，但是都有道理。公共服务都是有成本的，成本也都是由老百姓承担的。有人要更多公共服务，要更好的保障，有人要自由，要减税；有人要大政府，要从摇篮到坟墓，有人要小政府，当好守夜人就行。提供公共服务是政府的职责，多一些还是少一些是政治选择。在西方，不同政府上台政策不同，社会的偏好也经常是处在一种钟摆运动中，经济好的时候，强调劳工权益、社会保障和环境保护，也就是倾向大政府，要求政府多提供公共服务，在经济差的时候，更多强调减税，强调经济效率，倾向激励投资。

在我们的行政体制改革中要紧的，目前还不是公共服务多还是少的问题，而是厘清政府权力的边界，是落实中央的改革方针，真正把不该管和管不好的事情交给市场去管。

记者：大政府还是小政府，不仅有观念的争议，还有事实判断的争议。有学者对比中美财政供养人口比重，结论是中国政府规模小于美国，也有学者对比两国财政收入在GDP中的比例和国有资产在社会财富中比重，得出的结论是我国政府规模远大于美国，您怎么看这种分歧？

赵旭：以财政供养人口比较，存在很多困难，主要的是口径问题。在我国，党青工团妇，以及教育、医疗、科研等各类事业单位都应该算财政供养人口，再加上国有企业，则更不得了，口径不同则难以比较。另外，即使可比，比人数的意义也不大。相对而言，用财政收入或者支出占GDP的比例，是一个比较可靠的比较方式，再辅之财政支出结构和公共服务的比较，就能够比较出一个有意义的结论。

记者：近年来，我国行政体制改革的一项重要内容是权力清单制度在各地各级政府的推广实行，在很大程度上推动了简政放权，您怎么看待？

赵旭：目前我们权力清单制度实行的时间还很短，全面推行也就是近两年的事情，要评价，现在还为时过早。但是权力清单制度实施最大的意义在于确立了“法无授权不可为”的原则，明确了“政府权力存在边界”这个基本观念。政府权力的边界到底划到什么地方，什么地方应该收缩，什么地方应该强化，仍然可以讨论。实际上我们的行政职能并不是在所有问题上都应该收缩，不是一提行政体制改革就要简政放权，很多地方，比如环境污染，食品安全，我们的行政权力“管”的不够，尤其是“监”的还不够。

很多时候，形式先于内容，甚至比内容更重要。虽然改革推进的速度成效还有待观察，但原则的确立本身就是一个很大的进步。

（责编 刘玉霞）