加拿大公共政策领域的协商民主实践

◎罗苗 陈文

加拿大公共政策领域的协商民主实践

◎罗苗 陈文

加拿大是一个社会分化程度比较高的多元社会，政府推行的是“多元文化主义”（multiculturalism）政策，鼓励每一个民族保留并且与其它民族分享自己的传统文化。在这样一个多元文化的移民国家，如何将公众的利益诉求控制在一定的范围之内理性调节，是一个值得深思的问题。

一、加拿大公共政策领域协商民主参与主体和参与形式概述

加拿大公共政策领域的协商民主参与主体比较多样，包括联邦、省、地区政府之间的协商主体、原著居民以及各个民族的利益相关者。在实践中，加政府强调淡化政府的行政领导色彩，加强公众的参与力度，协商对话的主导角色一般不会选择政府或者与利益直接相关者。

为了提高协商的参与效能，引导公众积极表达和交流自己的观点，政府有时会将协商对话的运作交给第三方来运行——在加拿大存在一些专门为政府、社区和企业等制定协商对话策略的第三方机构。如“观点学习”（viewpoint learning）就是一家典型的第三方机构。它成立于1999年，业务范围跨越私人企业和公共部门，经营使命就在于为公民之间各类利益相关者“制定有洞察力的协商对话”，寻找协商利益共识。它研发的协商民主对话策略包括如下五个层次：第一，战略层面的协商对话（Strategic Dialogue），主要侧重对外来的不确定性的风险因素等问题进行协商讨论；第二，选择层面的对话，对话讨论深度远远超过一般的民意调查和焦点小组；第三，利益相关者之间的协商对话，旨在追求一种新型的公民与领导人之间的关系；第四，社区层面的协商对话，旨在在社区居民之间培养一种解决问题的互助能力；第五，互联网层面的协商对话，旨在充分利用互联网资源寻找公民之间的利益共识。这些不同层次的对话，使具有不同程度协商参与能力的公众都能参与其中，不仅提高了公众参与协商民主的效能，而且有助于政府实现通过协商民主寻找政策源头的目标。

从宏观上看，加拿大公共政策领域的协商民主参与形式可以分为五个层级：1.通知和教育（Inform and Educate）；2.收集信息（Gather Information）；3.讨论（Discuss）；4.参与（Engage）；5.成为合作伙伴（Partner）。具体见图一。

图一 加拿大公共政策领域协商参与的五个层级

这五个层级并不是五个独立的部分，而是共同构成一个完整的整体。第一个层级是一个单向政治沟通，政府扮演一个临时主导角色，作为沟通信息的发送源头，将一切公众需要的信息公开。政府不是简单地向各个协商对话主体描述性地介绍一项政策，而是向各个协商主体解释相关政策、程序和活动的进程，保证各个协商主体都能理解决策信息，最终能做出一项有意义的决定；第二个层级也是一个单向政治沟通，但沟通信息的发送源头是公众，由公众尽情陈述自己的想法、建议和愿望，政府的主要工作是听取和收集信息；第三个层级是一个双向沟通。政府与公众开始进行充分地讨论对话，同时开始涉及一些复杂问题的协商讨论，并且制定出相应的公共政策；第四个层级是双方在基于各项沟通达成的公共政策的共识基础之上初步展开政策实践；第五个层级是最高水平的协商参与，协商的各项主体能够就各自讨论的问题解决方案达成合作伙伴，将公共政策的问题解决方案长期推崇下去。

二、加拿大公共政策领域协商民主实践特征

加拿大公共政策领域的协商民主发展到今天已日趋成熟，其协商民主的实践特征可以归纳如下。

1.由第三方主持人引导协商对话参与者积极表达观点。

加拿大公共政策领域的协商民主实践一般会引入第三方，且第三方主持人通常不从政府公职人员或者将要参与协商议事的公众中产生，而由独立的第三方产生。主持人在公共政策的协商对话中扮演着一个关键的引导角色，他必须在协商对话中保持中立态度。例如圆桌会议，由10到20人参加，然后再加上一名主持人，它要求每一个人对协商讨论的问题感兴趣或了解部分，在讨论中，没有一个人是会议的领导者。依据协商讨论问题的复杂性，会议持续的时间不等。

会议进入正式流程后，主持人进行全程指导。他必须非常了解讨论的问题，必须告知与会者整个会议流程和将要讨论的问题的关键点，指出本次会议的共识需求；他不能独立设计和操作议题，不能轻易表达自己的观点，也不能影响公众的观点表达，而是要始终保持客观中立，积极引导公众表达自己的观点立场，帮助公众提升协商民主参与效能；讨论中，他还要做好正式记录者的工作。他需要一张白板纸来记录与会者的每一个意见、决定以及做出每一个决定采用的标准等重要事项，帮助与会者弄清自己的想法和意见，最终建立一个小组共识。会议结束后，主持人要依据会议协商讨论的结果写一份会议报告，再传送给每一个与会者进行核查，最终确定行动方向，核查完之后，再制作一份会议协商讨论的文档——这份文档必须总结出协商讨论的核心问题、即将要采取的共识行动、支持与反对该行动的理由，以及附带的意见和建议等。

2.进行多样反复信息沟通，为达成共识形成决策消除沟通障碍。

加拿大公共政策领域的协商对话强调要有充分的信息交流与沟通，尽量避免信息不对称造成沟通障碍，影响共识和决策的达成。例如，德尔菲会议（Delphi Process），这是由一群专家就某一个问题的发展趋势进行讨论、寻求共识的一场协商会议，要求与会者之间进行深度的协商讨论。在进入会议的深层次协商讨论阶段后，它将使用多种沟通方式，如面对面沟通和书面沟通等，进行持续的沟通。在面对面沟通中，每一位与会者都要充分陈述自己的观点和口头评价，之后，一个持续的远程讨论过程开始跟进：每周使用一次电话会议，每两周使用一次邮件沟通，以保证协商讨论的问题在与会者的头脑中一直保持新鲜的记忆。这样连续地使用多种方式进行沟通，目的就是力求避免因信息共享不完全而导致沟通不畅、进而对形成共识和决策造成不利的影响。

3.协商对话结束后重视对协商做出的政策的跟踪与反馈。

加拿大公共政策领域的协商对话是一个持续过程，协商对话结束之后并不意味着讨论的终结，而是另一个过程的开始，即对通过协商所产生的政策的执行进行跟踪反馈，并与协商结果进行对比，同时做出相应的实践报告。例如，公开听证会和研讨会（Public Hearing and Seminars），就是一个典型的重视会后跟踪与反馈的协商对话会议。公开听证会和研讨会依据会议协商讨论问题的复杂性，可以召开正式会议，也可以召开非正式会议。在会议进行中，每一名与会者或者与会组织都要针对全体与会成员做一个观点演讲，然后和专门的小组成员进行协商讨论（这其中有可能会用到圆桌会议）。公开听证会和研讨会在协商对话结束之后，要求对会议协商讨论最终形成的实施情况定期做一份书面反馈报告。

三、加拿大公共政策领域协商民主实践启示

从历史经验与现实发展来看，中国与加拿大等西方国家的协商民主虽然拥有不同的生成逻辑和发展脉络，但笔者以为，我们仍然可以从加拿大公共政策领域的协商民主实践中获得一些启示。

1.赋予协商参与者更多的平等机会，增强公众对协商民主的信任感和参与积极性。

协商民主强调平等，包括参与者以平等的身份参加、自主自由地发表意见，并对协商结果产生同等影响效果等。“稳定的公共生活和繁荣的民主政治是以社会中多数人的积极参与为前提的。”（陈家刚，《协商民主与当代中国政治》，2009年。）要促进公众有序参与协商对话，就需要增强公众对协商对话的平等性和信任感。加拿大在公共政策领域协商民主实践中淡化政府行政色彩、引入第三方的做法，有利于赋予公共政策的利益相关者更多的均等参与机会，为实现协商民主过程中的平等提供了前提。

为此，政府需要赋予参与主体更多的程序上和实质上的平等机会，增强公众对政府的理解与信任，提防因社会资源分配权的精英化而导致的参与机会不均等，警惕因经济差异性而导致政治表达话语权的不均等等问题的出现。尤其是在基层协商民主实践中，更应该进一步疏导各种利益群体的政治与经济利益的诉求与表达，提升公众参与协商民主的积极性。

2.协商对话分层级进行，引导公众有序参与协商民主实践。

“参与是协商民主的重要过程”，没有公众的参与，尤其是“缺乏相关政策对象的参与，协商民主就无法重启讨论过程”。因而，协商民主必须引导公众尤其是利益相关者有序有效参与其中。但是根据美国学者谢里·阿恩斯坦的“公众参与阶梯理论”，公众参与程度并不能一概而论，不同的公众参与程度不同。要增强协商效果，在协商过程中，必须根据实际情况确定不同等级的协商参与。应该说，加拿大公共政策领域的协商参与分为五个基本层级，安排协商民主对话分层级进行，引导公众有序参与协商民主实践，体现了对公众参与能力的尊重，事实证明取得了良好的效果，对如何推进社会主义协商民主广泛多层发展具有借鉴意义。尤其是在我们的基层实践中，更需要考虑不同的公众所具有的不同的协商对话参与期望和参与能力，进而设置相应的对话层级，以引导各类利益群体分阶段分类别地有序表达各自的利益诉求，避免使协商民主实践朝简单化与形式化的方向发展。

3.引入第三方介入协商对话操作，提升公众的协商民主参与效能。

政策参与效能是公民的一种政治行动能力。所谓公民的参与效能，就是公民在参与政策过程时，源于政策参与能力（输入）而形成的政策参与成效（输出）。协商民主是公众对公共政策过程的参与。公民要想有效参与其中，就需要不断提高公共政策参与效能。加拿大公共政策领域的协商民主实践引入第三方介入协商对话操作，既能够相对公正地引导各类参与主体充分表达自己的意见建议，又能够比较专业地处理协商会议中及会议讨论之后的各类难题，非常有助于提升公众的协商民主参与效能。

在当前中国，尤其是在基层，公众的协商参与能力较弱，参与层面较低，参与无序性和分散性比较明显，这使得协商民主的成效深受负面影响，因此，引入第三方机构可以成为一个很好的选择。政府可以选择性地尝试着将一些问题交给有能力和有资格的第三方机构来处理，自己只“掌舵”而不“划桨”。这样，不仅能节省不少行政成本，更重要的是，还将有助于提升公众的参与效能，实现协商民主的价值。

4.重视协商决策的跟踪与反馈，提升公众参与协商的满意度。

形成一项共识性决策并不意味着协商民主就达到了终点，后续对于协商民主实践的反馈环节才刚开始。因为对协商讨论的共识性政策所执行的跟踪与反馈，是对公众参与协商行动的一种积极肯定。如果公众获得了协商讨论的反馈结果，并将其与自己的初始期望做比较，会形成一种对于协商对话满意程度的判断，进而影响到自己对协商民主的再参与。

社会主义协商民主建设是一项多层次、宽领域的探索。政府在实践中重视协商决策的跟踪与反馈，对于推进社会主义协商民主建设具有重要的实践与理论意义。尤其是基层政府，作为某些公共政策的直接执行层面，探索建立协商民主决策的跟踪与反馈程序和制度，将有助于激励公众积极参与协商民主，进而为政府科学民主决策不断寻找到新的政策源头。同时，鉴于公众对于协商民主的认知还处于初级阶段，公众参与协商民主的政治心理尚处于构建阶段，政府还应该把握协商民主实践探索初期的政策反馈与公众对于协商民主实践的政治情感与态度。

（罗苗，深圳大学当代中国政治研究所硕士研究生；陈文，深圳大学当代中国政治研究所、社会管理创新研究所副所长，中共中央编译局博士后。本文为国家社科基金项目“社区治理转型研究：自治与管治的调适和衔接”<项目编号：12CZZ049>、广东省人文社科重点研究基地项目“城市基层社会管理体制创新研究”<项目编号：11JDXM74003>、广东省高校特色创新类项目“国际大都市建设与城市治理创新研究”的阶段性成果/责编刘玉霞）