“三旧”改造与城市更新

◎王瑞民

“三旧”改造与城市更新

◎王瑞民

在我国城市化过程中，城中村与城郊村不仅在政府住房保障职能缺位的情况下为外来人口提供了可支付住房，是天然的流动人口聚居区；也为城市扩张中的失地农民解决了失地后的收入来源问题，部分弥补了政府低价征地而对其生活造成的困难。但是，作为快速工业化与城市化的产物，城中村普遍存在基础设施缺乏、消防隐患突出、卫生状况较差等问题；另一方面，由于缺乏规划引导，城中村违建现象普遍。例如，深圳8.2亿平方米的建筑总量中，有3.9亿平方米系“违法建筑”，约占48%。面对不断紧张的用地矛盾，尤其是土地利用密度已经较大的地区，在新增城市空间资源有限的条件下，通过城中村改造等城市更新活动，有效盘活存量土地，对破解资源瓶颈，提升城市品质，促进空间资源的可持续利用具有重要意义。

然而，由于土地历史遗留问题数量庞大，类型错综复杂，牵涉面广，与经济发展、群众利益等敏感问题交织在一起，城中村改造处理难度非常大。城中村改造涉及到政府、原土地权利人、外来人口甚至开发商等多主体的利益协调与博弈。在改造过程中，首先要解决的就是改造主体与被更新地块的土地权利配置问题。能否创设一种各相关利益主体多赢的开发模式，使城中村继续为外来人口提供住房的同时也能实现基础设施提升和城市功能改善，关系到城中村改造的成败。

本文在对珠三角三旧改造、土地权利配置中的核心问题进行充分讨论以及对不同主体开发模式优劣比较的基础上，借鉴台湾“区段征收”的经验，试图建立一个合理的谈判与利益分享机制，有效协调政府与村集体、村集体与村民以及村民之间、村民与开发商乃至本地农民与外来人口之间的利益，使城市更新与城中村改造可以在利益分享和社会和谐的前提下顺利进行，实现土地开发过程中的帕累托改进。同时我们将进一步讨论珠三角城市更新对于中国未来改革、尤其是防止房地产进一步泡沫化的重要政策含义。

一、珠三角城市更新中的三旧改造

所谓“三旧”，是指旧厂房、旧村庄、旧城镇。“三旧改造”是国土资源部给予广东省的特殊政策。其基本思路是在“三旧”集中的地区，按城镇或村庄要求做好规划，将每一宗地块的用途功能、建筑密度、容积率、配套设施等明确规定，进行拆建改造。原则上说，原有土地使用者，既可以自行改造，也可以委托开发商改造，还可以交给政府改造。自行或委托改造的，政府可以返还多达60%的土地出让金。因此，改造产生的收益多归原有土地使用者。

“三旧改造”要处理诸多历史遗留问题，概括起来是“三转”，即：转合法、转性质、转地类。转合法指将一部分以往的违章占地转为合法。这首先要界定现有建设用地合法还是违法。广东省农村建设用地很多，来源渠道不一，批准权限不同，手续档案不清，甄别难度很大，又十分繁琐。为支持“三旧改造”，国土资源部专门下达了用地指标用于处理过去遗留的违章占地，当地政府根据违章情节轻重也规定了处罚办法。转性质是指将列入城市规划区的集体建设用地转国有，这部分内容主要是补缴部分地价，办理转性手续。转地类是指将一部分原有的工矿企业或公益用地转为商业、商住等经营性用地，按照原来的办法，土地使用类型转换，必须将原有土地交还政府，由政府重新通过“招、拍、挂”程序开发。

为鼓励自行改造，“三旧改造”政策允许经政府批准新建项目后，以协议转让形式，交给原有土地使用者或业主开发。“三旧改造”主要针对的是“城中村”，以及新纳入城市规划区的农村产业和人口相对集聚区，和改造区以外的农村并不发生太多关系，可视为典型的城中村改造和城乡结合部建设用地存量优化的探索。在一部分城镇内部，建设用地存量仍然具有很大的挖掘潜力，而“三旧改造”最大的好处是能够实现多方共赢，而不像征地政策那样容易造成严重的利益失衡。广东的试点做法的基本原则，是“谁改造谁受益”，充分利用市场手段，动员社会力量积极参与改造，而不是政府包办。

二、土地权利配置的核心问题

要顺利进行三旧改造，实现城市更新，必须解决被更新地段的土地权利配置问题，核心是超越土地所有权和使用权的两分。在传统理论中，如果通过私人交易来完成土地资源配置，就被称为“私有化”；而如果通过国家征收完成土地资源整合，就被称为“国有化”。通常，解决问题思路局限于“非此即彼”的选择。但实际上，土地产权制度设计完全可以超越两分，在特定制度背景下关注具体权利的运作机制及其可交易性与可抵押、可融资措施。

中国的特定制度背景，是城市土地归国家所有，而农村土地归集体所有。根据国家有关规定，集体建设用地流转和抵押有着严格的条件。由于转让权的缺失，农民无法直接分享城市化带来的土地增值收益，必然与通过征地制度坐享土地收益的地方政府产生利益冲突。当集体建设用地通过转让直接入市非法时，集体土地权利人就无法通过抵押实现有效融资，也就极大地限制了权利人利用土地资产创造收益的能力。这不仅抑制了城市更新与城中村改造的质量，也降低了城市更新与城中村改造的速度。土地权利的配置是不同利益主体相互博弈的结果，但不同利益主体间的博弈，要受到土地相关法律法规的限制。

深圳的城中村基本上都在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，如果按照《土地管理法》的规定，应该都纳入征地范围。但恰恰是传统的征地与补偿方式，无法实现有效的城市更新，才会有广东省城市更新与三旧改造的相关政策的出台。这些改革的措施，其本质就是不调整征地制度本身，但调整征地方式，包括制定优惠的补交土地出让金政策的方式，让集体建设用地通过一定程序转为国有，但赋予原土地权利人与开发者一定比例的国有土地开发权利，这样，就不仅在既有的征地制度框架内完成了对征地模式的突破，也合理地实现了土地收益的全社会分享和公平分配。

我们近年来在深圳多个城中村的调研表明，除极少部分年纪较大的村民外，绝大部分村民并不反对城中村改造后土地变为国有土地。这里的关键问题，是土地转为国有后，土地使用权授予谁进行开发。如果除基础设施改善和公益事业用地之外，相当部分被转性后的国有土地使用权能够授予村集体与原住村民，或者允许村集体与开发商进行合作，而开发商在开发后的物业和住宅中能够充分保障村集体与村民的利益，那么作为原土地权利人的村集体与原住村民实际上可以大大受益。这是因为，基础设施改善和公益事业用地提升了村集体与原住村民所留用开发土地的价值，合法征转的国有土地使用权本身也可以用于抵押融资，为城市更新与城中村改造提供了资本。更重要的是，在合法征转的国有土地上经过改造或重建的房屋具有大产权，这对村集体和村民无疑是一个巨大利好。因此，村集体和村民并不会反对国有，因为他们最需要的就是获得自己原有土地部分的合法开发权和相应的收益权。

三、不同主体开发模式的优劣比较

目前，“城中村”改造存在政府主导、村集体自改及开发商与村集体合作三种改造模式。

1.政府主导的开发模式

在政府主导的城中村改造模式中，地方政府作为改造主体和责任人负责改造政策、住宅拆迁补偿和村民安置方案制定和实施。政府在制定改造方案后，由财政投资解决村民住宅拆迁补偿。在该模式下，地方政府的利益体现在完成拆迁安置后通过招、拍、挂方式出让剩余地块获得土地增值收益。但上述模式下，往往出现部分村民要价过高、拆迁安置成本太大，政府和村民很难谈拢，改造难以推进的情况。

2.开发商主导的开发模式

由于城市更新需要大量资金，仅仅依靠政府财力无法完成城市更新的任务，很多更新工程因此长期停滞，政府要加快更新就不得不引入私人资本。在城市更新项目中，政府资本往往是作为诱导，用以吸引大量的私人资本，作为城市更新的主力。但是，私人资本参与城市更新也存在问题，尤其是私人资本投资往往要考虑改造地区潜在的开发价值、工程初期的投资数额、资金回报率和更新工程的地点选择等因素，这会导致城市更新私人资本目标与政府目标未必一致。

从深圳以及珠三角的情况来看，开发商在三旧改造，包括现有的城市更新项目中，确实普遍存在“挑肥拣瘦”现象，即只选择最具有商业价值的地段进行开发，而这些地段，往往是区位较好、原有容积率较低的城中村。这样做的结果，使不少改造价值稍差的村庄，往往因不在核心地段无法实现改造，基础设施与公共服务无法得到完善，即使进行有限的功能更新和综合整治也难以进行，大量流动人口居住与生活品质无法得到有效改善。

3.集体自行改造模式

集体自行改造模式以村集体为基础，通常结合村集体股份制改造，由村集体自行筹资，完成拆迁安置、回迁和商品房建设全部工作。改造完成后村集体将剩余住房上市销售，形成滚动开发。但该模式存在开发者建设过程难以获取贷款、住宅开发质量不高，基础设施难以到位，住宅为“小产权房”难以上市，政府也无从抽税等问题。因此，这种模式只有极少数集体经济实力雄厚的村庄才能推行。

四、公私合作、各蒙其利，以区段征收创新城市更新模式

“区段征收”模式源于德国，经日、韩采用并在台湾地区得到广泛运用。在这种模式下，政府与原土地权利人合作开发土地，政府获得了城市发展所需的公共设施用地以及相应建设融资，而原土地权利人领回固定比例抵价地，共享城镇化发展成果，减少了因征地引发的社会矛盾。

1.区段征收的台湾经验

台湾地区所谓的“区段征收”制度，就是地方政府为了降低推进城市化的成本，由政府主导实施的带有一定的强制性、自偿性的土地征收办法。政府根据当地城市发展计划，把一定范围内的土地一次全部予以征收，然后重新加以规划、整理。其中，40~50%的土地发还给土地所有权人；政府取得50~ 60%的土地，其中用于公共设施建设的土地约占35~ 40%，剩余15~20%的土地则被政府公开标售或出租，其收入用来支付土地开发成本与公共设施建设的费用。

区段征收与一般土地征收的区别，在于一般征收只针对兴办公用事业所必须的土地，是纯公益目的，其开发建设资金主要来自政府财政，而区段征收是为区域开发、城市建设等特殊目的。区段内进行公共设施建设所需的资金融资，还可以用加征建筑费的方式分摊在出售土地上。

2.区段征收在大陆的创造性运用思路

深圳和中国其他城市在城中村、城郊村改造的实践中，已经部分借鉴了上述政策，在我们对佛山市禅城区石湾镇街道石梁村的调研中，就发现该村成立的东江龙房地产开发有限公司通过补交政府优惠的土地出让金，将集体建设用地转为国有，然后实施滚动开发，为村集体和村民获得大量现金利润和物业资产。由村集体进行的房地产开发，容积率往往远低于由开发商主导的改造所需要的容积率，即使如此，在扣除各项税费之后，村集体自主开发一亩地获得的利润仍然相当高。在滚动开发过程中，村集体首先进行的是旧厂房开发，这样建设成本较低，当商业、房地产获得理想利润，对村民进行优厚分红并取得村民支持和信任后，再进行农民公寓的开发，即建设高层公寓，以拆一补一的方式进行农民宅基地的改造，就能够比较顺利地腾出土地资源，并为未来的开发创造条件。在这个过程中，实现滚动开发带来的高速更新、村民满意、集体资产迅速增值目标。

在未来的城市更新与城中村改造过程中，可以进一步借鉴上述政策工具，然后适当结合中国的特有国情，特别是农村土地为集体所有这个特有国情，以土地国有化为前提并要求作为原土地权利人的村集体和村民上缴部分公益事业用地和基础设施融资用地后，对剩余部分土地确权并进行房地产开发，由此推进土地制度创新，在有效改造基础设施、全面提升公共服务基础上，继续让“城中村”地段为低收入阶层和流动人口提供廉价优质住房，最终建立政府、原土地权利人、外来人口、乃至开发商多方的利益均衡。我们认为，可考虑如下操作模式（如下图所示）：

首先将城中村集体土地进行国有化。这些土地既已纳入城市范围，将其国有化并无法律障碍，反而有利于产权明晰，并在现行政策法规框架不进行大规模调整的前提下进行赋权开发，可以有效地避免“小产权房”问题。在集体土地国有化的基础上，政府对被改造地段实行区段征收或类似操作：根据城市统一规划，政府无偿征收一定比例城中村土地，其中部分可作为城中村基础设施，包括道路、公立学校与医院，公共绿地与卫生设施等建设用地，剩余部分拍卖获取出让金作为基础设施改造来源（一些土地资源丰富地段甚至可以节余部分土地建设保障性住房）。征收比例视城中村实际情况（人口、密度、地价等）大致确定在30~60%左右。城中村村民保留经区段征收和基础设施改造后大幅增值的剩余土地，并发放国有土地使用权证，对于少部分地段，在开发商或村集体补交部分因土地用途改善而需要缴纳的土地出让金后，直接开发商品房或商业地产并给予大产权，而对于大部分地段，允许村集体在一定的限定条件下进行出租屋开发，就是说村民或者村集体短期内只能开发出租房，但长期（如10~ 15年后）可以上市交易。村民可自行组织向银行贷款，或者引入房地产信托资金赋予固定收益率，或联合其他主体，如房地产开发商甚至是建筑商进行合作开发，以此来解决集体建设用地开发难以获得贷款问题。

此外，可考虑在改造完成后的城中村建立一些城市公立学校，接受外来人口子女入学，其中学校用地可来自于区段征收的部分抵费地，学校建设费用来自于中央、地方的相关土地税收，而公立学校包括老师工资与办公经费之类的运营经费，除了中央地方相关财政转移支付和一般税收收入外，也可以考虑部分来自于解决外来人口子女教育问题。

在上述城中村改造的模式下，政府不直接投入基础设施改造，相反可在改造中抽取相关开发税费。当然，区段征收政府拿走土地的比例会随地段区位、地段原来容积率、地段规划容积率、地段利用用途、乃至整体房地产业景气等因素不同而有很大变化，所以实际操作方案核算也必因地制宜，随时、随势发生变化。但由于改造基础是地段增值，所以只要建立合理的谈判机制和利益分享平台，在帕累托改进过程中实现效率改进与社会和谐是完全可行的。

五、珠三角城市更新对于未来中国改革的潜在含义

以区段征收创新城中村改造与城市更新，对于城市化的健康发展尤其是推动农民工市民化具有重要的政策含义。一旦上述开发模式可以在流动人口集中的城中村、城郊村推广，城市出租房供给就会大幅增加，而租金也可降到绝大部分流动人口可支付水平。地方政府也就无需大规模建设廉租房或公租房，还可以利用免费获得的部分用地建立公立学校，推动流动人口子女教育问题的解决。十年二十年之后，相当部分外来人口将有购买住房的经济能力，逐渐从租房者变为住房所有者。这本质上是一种双轨制、渐进式的土地制度改革方案。之所以要对本地农民所建住房加以产权限制，就是因为目前房地产市场已经存在较为严重的泡沫，如果不加开发的限制，村民就一定会倾向于盖商品房。如是，将不仅仍然解决不了流动人口居住问题，而且还会马上对现有商品房市场造成巨大冲击，极端情况下甚至会引发房地产市场的崩盘。而通过双轨制改革方案，就可以在避免对现有商品房市场造成巨大冲击的同时，也释放一个炒作商品房没有前途的信号，从而对炒房者形成威慑，这样，中央就可以全面取消目前对城市房地产市场进行的严厉房地产调控政策，降低其对商品房市场和经济增长负面效应。

仅仅采用前述改革措施，仍然很难说服地方政府支持改革。这是因为，在大规模建设工业开发区和招商引资的路径依赖下，地方政府有很多城市建设已在进行或将要进行，手上还有大量存量债务也要偿还。因此，必须为地方政府增加其他收入来源以促进改革的顺利进行。实际上，由于各地杀价招商引资，我国绝大部分地区城市范围内的工业用地，尤其是工业园区与工业开发区用地效率非常低下，这些土地完全可以进行更集约化利用，并在未来十年左右的过渡期内持续获取土地出让收益。其中的一个关键措施，就是对工业用地和开发区重整，同时腾出空余土地逐渐转化为商、住用地。这一措施不仅可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫，而且可为地方政府筹集数额可观的土地出让金和各类房地产开发税收，并用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。改革关键是改变地方政府作为城市单一商住用地供给主体的局面，让他们从市场化交易中抽取增值税（也可称为补交商住用地出让金），从而切实改变地方政府的激励模式，扭转城市商住用地垄断“招、拍、挂”所带来的限量少供，房地产泡沫难以缓解的情况。

最关键的是，工业用地转商住用地改革和前面提到的城郊村居民为外来农民工盖房子的改革措施结合，可以直接消化目前我国严重过剩的钢铁、建材等房地产相关行业的过剩产能，并有助于化解地方政府的巨额存量债务；这些措施不仅可以逐步消解城市房地产泡沫，让城市居民有更多非住房消费，还可促进流动人口实现举家迁移，让农村迁移家庭的男性、女性劳动年龄人口都能在城市持续供给劳动力，获得更高劳动收入，转换其消费模式；更多农村剩余劳动力释放还可以抑制城市中、低端劳动力工资的过快上涨；流动人口子女实现城市公立学校就学，配合各省高考入学指标随就学儿童人数的调整，也可以解决流动人口子女异地就学、升学的问题。因此，上述改革措施可以从多方面增加内需、促进经济增长与社会和谐，为未来长期建立以财产税为主体的地方公共财政体系赢得宝贵的转轨期。

（王瑞民，中国人民大学经济学院博士研究生/责编张栋）