我国妇女权益保护立法创新研究*——以广东地方立法为实证

景春兰

我国妇女权益保护立法创新研究*
——以广东地方立法为实证

景春兰

妇女的社会地位是衡量一个国家现代文明程度的重要标尺。新中国成立后，我国采取自上而下的妇女权益保护措施，形成了较为完善的妇女权益保护立法体系。但是，由于民族文化差异，无论是国家立法还是地方立法，与国际上妇女权益保障规约相比仍然存在较大距离。广东是改革开放的前沿阵地，其妇女权益保护地方立法着眼于对国家立法的执行、创新与发展，致力于对国际妇女权益保护立法进程的把握与推进，先行先试并适度创新。及时梳理地方立法，创新并适时上升为国家法律，应当是我国妇女权益保护立法发展之路径。

妇女权益 立法创新 广东 地方立法

广东作为改革开放的前沿阵地，充分行使其省级地方立法权、特区立法权和较大市立法权，以国家立法为根据，对妇女权益保护国家立法方面进行了细化、延伸和创新，更切实保障妇女权益。2007年通过了《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》(以下简称《实施办法》)，广州市在2010年6月实施了《广州市妇女保障规定》，珠海市在2010年12月实施了《珠海市妇女保障条例》，2010年修订《汕头经济特区保障妇女权益若干规定》，2013年1月施行了《深圳经济特区性别平等促进条例》(以下简称《性别平等促进条例》)。目前，学术界研究妇女权益保护的文献很多，但是缺少对妇女权益保护地方立法的梳理与分析。本文以广东五个地方立法文本为实证，分析和阐释广东妇女权益保护地方立法的创新点，以资其他地方立法借鉴，推动国家立法发展。

一、立法理念之创新

(—)采纳“性别平等”立法理念

对女性赋权和父爱式保护立法总是把女性置于跟男性对立一面，引起反向歧视，产生男性漠视与对抗、弱者利益反而受损等制度积弊。无论在制度设计还是规范运行上，妇女权益保护越受重视，越是导致男性反应冷淡和社会性别关系紧张，家庭内部和谐濒危，社会运行成本增加。立法理念是立法者的内心确认或思想，立法理念指导着立法行为。一个社会只有男女两种性别，而且往往结合成为一个性别团体，只有在平等原则的统领下相互尊重、相互忠实，两性关系才能持续美好。男女平等与性别平等具有不同内涵。男女平等理念，视女性为弱势群体，女性享有平等权以男性为参照物，具有静态平等的属性。而性别平等具有动态平等的内涵，超脱男女两性的对立而追求实质平等，着眼于责任主体采取行动或措施促进性别平等，最终目的是实现性别和谐。性别平等不只是女性的事，并非纯粹要求男性居高临下与女性平等，而是给女性提供发展机会，关注性别之间的动态平等。

深圳出台《性别平等促进条例》，其第1条明确规定立法目的是“促进性别平等”，突破我国《妇女权益保障法》所规定的“促进男女平等”，与国际接轨，避免性别对立，通过性别平等的促进机制与策略，促进两性实质平等和性别和谐，引导、规范和促进性别平等主流化。深圳运用特区立法权，先行先试，制定的《性别平等促进条例》是我国首部性别平等地方法规，明确界定“性别平等”与“性别歧视”，鲜明地提出反对性别歧视。

(二)引入“妇女发展”立法理念

通常，妇女平等权被看作是与男子平等的权利，即相对于男性而言不被歧视的权利，反映妇女作为弱势群体的最低要求。然而，平等权不能自动获得，平等权具有动态变化与发展的属性，而体现这种动态平等的是发展权。发展权是后来出现的法律概念，其核心在于有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。*沈睿：《超越发展权和人权优先之争》，《中国妇女报》2015年5月12日第B01版。妇女发展权涵盖了妇女平等权的一般意义，更能反映妇女作为一个弱势群体的特殊权利要求。妇女权利保护的实质不在于平等地享有具体的经济、社会和文化权利，而在于同等参与经济、政治、社会和文化发展过程并享受发展成果。妇女发展权并不是妇女六大方面平等权利的简单综合，相反，妇女发展权以促进妇女平等参与并享受发展成果为最终归宿，应当成为妇女权利立法的重心和本位。*③ 汪习根、占红沣：《妇女发展权及其法律保障》，《法学杂志》2005年第2期。如果立法偏重妇女平等权，难免显得偏狭。“以机会均等和全面发展为核心的发展权，是妇女人权的最高形态和根本归宿，一切妇女权益保护的立法应该始终围绕这个根本点。”③

1995年世界妇女大会的《北京宣言》和《行动纲领》提出，各国应当致力于男女的平等权利和固有的人的尊严，致力于男女享有平等的发展权，采取行动或措施，确保所有年龄的女孩和妇女发展最充分的潜能，平等获得资源、机会和服务，确保男女的平等权利、平等责任和平等机会以及平等参与，确保所有的政策和方案体现性别观点，设立或加强性别平等促进机制。《妇女权益保障法》明确规定：国家制定妇女发展纲要，将妇女发展纳入整个国民经济和社会发展规划之中，鼓励妇女自尊、自信、自立、自强。妇女发展权被视为一种个人和集体的权利，需要国家与国际社会采取一致行动、履行积极义务，方可实现。参与是发展权的一个基本要求，只有妇女参与和发展，才能有效运用被赋予的监控和平抑男性控制权的力量。广东地方立法引入“妇女发展”理念，对妇女的参与权进行细化，《性别平等促进条例》首次从法律上明确性别平等包含抽象平等与具体平等，前者是指尊严与价值平等，后者指机会、权利与责任的平等，明确规定采取一系列有效行动或措施促进两大性别发展权的平等。

(三)先行先试，采取“刚性立法”理念

广东地方立法先行先试，填补妇女权益保障国家立法的粗疏与空白，具体执行和细化若干妇女权益保障措施，配置强者责任，明确规定用人单位和公共场所管理单位应当采取有效措施制止性骚扰。《性别平等促进条例》采取“刚性立法”理念，首次从法律上明确性别平等是尊重生理差异的平等，界定“性别歧视”，创设专门的性别平等机构，对于是否构成性别歧视，当事人可向其投诉并要求出具意见，承担处理性别歧视的法定职责；注重性别平等上的全社会共同责任，细化执行与补充规定一系列政府措施，比如，实施性别预算、性别审计、性别统计、性别评估，定期发布性别平等的监测和评估报告，指导法规、规章和规范性文件的社会性别分析，拟定消除性别歧视的政策，促进性别平等。

二、立法内容之创新

(一)规定妇女参政配额制

2005年《妇女权益保障法》明确规定了妇女的参政议政权：关于妇女权益的重大问题的法律、法规、规章和公共政策的制定应当听取妇联的意见和建议。全国妇联推动《妇女权益保障法》的制定与修正并于2008年提出制定《反家庭暴力法》，直至2016年《反家庭暴力法》正式颁布实施。2012年《女职工劳动保护特别规定》制定时，女职工禁忌劳动范围、用人单位承担防止工作场所性骚扰的法律责任等，妇联提出的建议均被采纳。《实施办法》进一步明确“涉及妇女权益重大问题的地方性法规及公共政策的制定，妇联享有提供意见的权利”，为此，广州、深圳、珠海市的妇联组织充分行使参政议政权，推动本市保护妇女权益的地方立法，呈现诸多立法亮点。根据《汕头经济特区保障妇女权益若干规定》，制定涉及妇女利益的重大计划和政策措施应当征求同级妇女联合会和工会的意见。

女性代表或女干部的比例是评价妇女参政情况的重要依据。我国妇女干部担任情况的一个很明显的特点是正职少副职多、实职少虚职多，而且年轻女干部匮乏。《妇女权益保障法》规定“应当有适当数量的妇女人大代表”，国家逐步提高妇女人大代表的比例。但是，我国采取间接选举制，缺乏地方和基层妇女领导干部直接导致中层和高层的妇女人大代表比例很低，然而，国家层面立法尚未建立法律、法规、规章和公共政策的性别评估机制，“适当数量”“逐步提高”的表达较为模糊。《实施办法》作出细化规定的措施：妇女在居民委员会、村民委员会成员中至少有一个名额。《珠海市妇女权益保障条例》明确保障妇女的被选举权，规定女职工代表比例应当与用人单位的女职工人数相适应，市人民代表大会的代表候选人中妇女的比例应当占30%以上。《性别平等促进条例》首次从法律上明确性别平等是尊重差异的平等，第12条规定，换届选举时，市、区人民代表大会应当做好女性代表候选人的推荐、宣传工作。

制度歧视是性别平等难以逾越的鸿沟。传统的公私划分将妇女局限在家庭的私领域，妇女的政治地位低下，缺失政治话语权。推行女性参政配额制，以法律强制性的手段提高妇女参政议政比例，对促进男女参政权实质平等具有重要保障。以广东为例，2016年全国两会广东人大代表共160人，其中女性代表达42名，超过了代表总人数的四分之一。

(二)首次配置用人单位防性骚扰责任

《妇女权益保障法》首次将性骚扰纳入法律规制，其第40条规定“禁止对妇女实施性骚扰”，第57条明确对受骚扰妇女实施救济的责任主体是公安机关和人民法院。但是，对性骚扰的内涵、形式、加害人责任、具体的处罚程序没有具体详细的说明和规定，禁止性骚扰在实际操作层面难以实施。《实施办法》做出扩展性规定，第29条第1款规定详细列举了肢体、语言、文字、图片、图像和信息等六种性骚扰形式，第44条规定了配置相应责任，即行为人应当承担行政或者刑事处罚的法律责任；妇女遭受性骚扰时可以向公安部门报案或者向妇联求助。考虑到工作以及公共场所是性骚扰发生的重点区域，广东地方立法将预防和制止性骚扰作为用人单位和公共场所管理单位的一项法定责任，明确规定反性骚扰责任主体应当“建立适当环境、制定必要调查投诉制度”*袁古洁：《保障妇女权益的“尚方宝剑”——广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法九大亮点》，《人民之声》2007年10月10日。，应当采取各种合理措施防止性骚扰的发生。该规定被2012年国务院修订颁布的《女职工劳动保护特别规定》全盘采纳，成为该法规施行后的突出亮点。

“性骚扰”有明示与暗示之分，尤其是职场上暗示性骚扰难以判断。《性别平等促进条例》专门对明示和暗示性骚扰进行规定：违背他人意愿，利用职务、雇佣或者其他便利条件，明示或者暗示使用具有性内容或者与性有关的行为、语言、文字、图像、电子信息等形式，作为录用、晋升、报酬、奖励等利益交换条件实施性骚扰的，用人单位具有主动干预职责，除受骚扰职工本人外，其他职工也可以投诉、举报。对何为用人单位防止性骚扰的“合理措施”，《实施办法》缺乏具体详细的判断标准。《性别平等促进条例》规定，深圳市平等促进工作机构应当定期发布反性骚扰行为指南，对有关单位预防、制止性骚扰进行指导，用人单位应当对职工进行反性骚扰教育。此外，《性别平等促进条例》拓宽受害妇女的救济途径，既可以向有关主管单位投诉，也可向人民法院提起诉讼，性别平等促进工作机构可以协助当事人依法提起诉讼。广东地方立法细化和补充反性骚扰的法律规定，增强了反性骚扰法律规范的可操作性。

(三)首次规定夫妻共同财产知情保障

家庭既是生活共同体，也是经济共同体。日常生活安排之外，男性享有家庭经济的主导与控制权。夫妻掌握家庭共同经济及共同财产的信息存在严重不对称，而缺失夫妻共同财产信息的主要是妇女，她们在家庭经济决策及财产权利博弈过程中处于弱势地位，在离婚诉讼分割财产权益时常常受到侵害。《广州市妇女权益保障规定》第23条和《珠海市妇女权益保障条例》第24条均明确规定，配偶一方可以向工商局、房地产管理部门、车辆管理部门等机构申请查询另一方财产信息，只要能够提供证明夫妻关系的结婚证、户口本等有效证件，相关部门应当给予查询。

广东地方立法对夫妻财产知情权的认可，并不意味着夫妻知情权制度完美无缺，相反，夫妻知情权制度的固有缺陷正因广东地方立法规定而得到不同程度的彰显，出台前后一直争议不断。反对者认为，广东地方立法加强了夫妻一方对于财产的知情权，特别是处于弱势地位的妇女对婚姻家庭的主动权，但忽视了婚姻的信任基础，可能与隐私权产生冲突，也可能加剧夫妻之间互相猜忌和不信任，影响夫妻感情，导致婚姻破裂，行使夫妻知情权的实践效果不佳。*雷楚莹：《建立夫妻共同财产知情权制度的争议及建议——从〈广州市妇女权益保障规定〉谈起》，《韶关学院学报》2011年第3期。笔者认为，婚姻家庭存在的重要基础在于夫妻之间的信赖与忠诚，若连知情权都没有，又怎么谈得上信赖。在知情了解家庭财产和相互交流感情的基础上，夫妻之间才能增强对婚姻的信心和安全感，隐瞒家庭共同财产的行为才是导致夫妻信任危机的祸根。换言之，有了知情保障，夫妻共同财产的平等处理权空置风险变得更低，从宏观上消解夫妻之间隐瞒或隐匿共同财产的诚信危机。若夫妻财产知情权上升为国家立法，在很大程度上避免离婚妇女对于夫妻共同财产举证难的问题，从而有效维护妇女财产权益。

(四)明确保障外嫁女土地权益

广东经济比较发达，城镇化程度也较高，农村妇女，特别是出嫁女的土地权益受到侵害的现象比较严重。《实施办法》明确规定，出嫁女只要户籍在本村且履行了应当承担的对集体组织的义务，具有与其他村民同等的身份，在土地承包经营、宅基地使用和集体经济组织收益分配等方面就享有平等的权益。这是国内第一个全面保护出嫁女合法权益的地方法规，规定了受侵出嫁女的行政及司法救济途径，既可以选择向乡镇人民政府或街道办事处寻求调解，也可以依法向人民法院提起诉讼，如果受到侵害的是土地承包经营权，还可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。出嫁女权益跟户籍有关，《实施办法》“禁止任何组织和个人利用结婚、离婚等各种借口或者理由，阻碍或者强迫农村妇女迁移户口”。针对村委会通过民主方式制定村规民约限制或侵害出嫁女权益，《珠海市妇女权益保障条例》第21条第2款规定：“村民代表大会的会议或者村民大会的决议、村规民约、村民自治章程以及农村股份合作企业章程、董事会和股东大会决议均不得侵害妇女的合法权益”，“镇人民政府、街道办事处、农业和民政部门应当对此进行指导、监督并对违法内容予以纠正”，否定侵害农村出嫁女权益的村规民约的效力。

(五)保障女性在厕位使用上的特殊权益

《性别平等促进条例》规定，公共服务或者服务设施没有兼顾女性特殊需求的，性别平等促进机构可以向有关单位提出完善建议。《珠海市妇女权益保障条例》第22条明确规定“女厕的建筑面积和女厕的数量要比男厕多一点五倍”，酒店、商场等向公众开放的厕所需要按照地方立法的最新标准执行。这是国内首次以地方立法形式规定男女厕位比例及厕所面积，对于妇女如厕的特殊权益给予人性化保护。2009年1月1日修订实施的《广东省未成年人保护条例》对女性未成年人的如厕特殊权益作了类似规定，“学校设置厕位时，女卫生间人均实际使用厕位数量应当多于男卫生间厕位数量”。使用厕所属于基本的日常生活需求，由于男女的如厕需求差异较大，公共场所的女性厕位的数量无法满足女性的需求，常常可见男性厕位空无一人而女性厕位排起长龙。针对现实中的男女生理情况、如厕时间的不同及实践上女厕不够用的情况，广东和珠海市提出公共场所的女性厕位设置要求，有利于保障女性享有均等的公共资源和公共服务。

广东享有地方立法权的国家机关包括广东省级立法机关、较大的市的立法机关、民族自治地方立法机关及深圳、珠海、汕头特区立法机关。2015年广东省人民代表大会常务委员会分三批陆续授予东莞、惠州、佛山、肇庆等19个较大的市地方立法权。经济社会不断发展，需要法律调整的地方性事务呈上升趋势，应当结合地方要求，更及时、灵活地满足地方发展需要，不必照搬上位法规定。由于民族文化差异，无论是国家立法还是地方立法，与国际妇女权益保障规约相比仍然存在较大距离，国际规约相关规定难以国家立法化。广东着眼于对妇女权益保护国家立法的执行与发展，致力于国际妇女权益保护立法进程的把握与推进，先行先试并适度创新。但是，地方立法权是受限的立法权，地方立法始终受制于国家经济社会和国家立法的发展水平，广东地方立法的范围和授权范围不能超越国家法的规定。一个国家内部的不同地区具有相似文化背景，通过对妇女权益保护地方立法的梳理总结和实践论证并适时上升为国家层面法律，最终推行于全国，应当是我国妇女权益保护立法发展之路径。

责任编辑：万小燕

* 本文系广东省哲学社会科学“十二五”规划项目“广东地方立法对妇女权益保护的发展和创新”(GD12XFX02)的阶段性研究成果。

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1009-5330(2016)05-0081-05

景春兰，东莞理工学院副教授(广东东莞 523808)。