地方立法后评估制度的法治化及对策

2016-02-26姜述弢

学术交流 2016年4期

关键词：规章结论法规

姜述弢

(黑龙江大学法学院，哈尔滨 150080；哈尔滨商业大学法学院，哈尔滨 150028)

法学研究

地方立法后评估制度的法治化及对策

姜述弢

(黑龙江大学法学院，哈尔滨 150080；哈尔滨商业大学法学院，哈尔滨 150028)

[摘要]地方立法是我国立法体制中的重要组成部分。近年来为提高地方立法的质量，我国很多地方对其地方性法规和政府规章都确立了立法后评估制度。但对于地方立法后评估制度中应由谁担任评估主体、评估指标体系如何构建、评估结论的应用等几个重点问题尚未形成统一的作法和观点。我国的地方立法后评估制度需要进行理论建构和法治化：应当由独立的第三方作为地方立法评估的主体；在评估指标体系中增加必要性和实施状况作为评估要素；将评估结论作为一种重要立法事实性信息供立法机关参考。

[关键词]地方立法；立法后评估；宪法；评估主体；评估指标；评估结论

党的十八届四中全会提出“要完善立法体制，引入第三方评估，深入推进科学立法、民主立法”。2015年十二届全国人大三次会议对《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)进行了修改，新修改的《立法法》第39条、第63条分别规定了对法律草案的立法前评估和法律的立法后评估制度，明确规定了针对国家立法的评估制度。众所周知，除国家立法之外，我国的法律体系还由包括地方性法规、地方政府规章在内的地方立法等多层次的法律所构成。“目前，我国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部”*参见国务院新闻办公室《中国特色社会主义法律体系》白皮书。。如数据显示，与国家立法相比较，地方性法规在我国的法律体系中所占数量比重很大。同时，在我国的法律体系中还存在着大量的规章，其中很大一部分是地方政府规章。*2011年10月据统计，我国还存在大约12 000件以上的规章，其中大约3 031件国务院部门规章和9 664件地方政府规章。参见http://news.xinhuanet.com/legal/2007-03/27/content_5903701.html，最后访问时间2015年7月5日。地方性法规、地方政府规章等地方立法相比较于法律、行政法规等国家立法在立法质量上仍然存在很大差距。2004年国务院为提高行政立法质量，对行政规章、规范性文件明确提出了后评估要求：“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估”*中华人民共和国国务院《全面推进依法行政实施纲要》。。为了提高各地方的立法质量，各地方政府依据纲要要求，针对地方政府规章进行了立法后评估工作。*例如黑龙江省于2007年以《关于开展我省部分地方性法规和省政府规章立法评估工作的通知》(黑政法发〔2007〕23号)，由省法制办牵头组织省直有关部门，对黑龙江省前几年制定的部分地方性法规和政府规章开展立法评估工作。参见http://www.hljfz.gov.cn/data/xwxx/news/1180157372265.html，最后访问时间2014年10月5日。2011年国务院新闻办发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书提出要“建立健全立法后评估机制”。各地方也开始针对地方性法规开展了立法后评估工作。但当前却并没有法律法规对地方立法的后评估制度作出统一规定。学界对于地方立法后评估制度中的评估主体、评估内容、评估指标、评估结论的应用等重要的理论问题也尚未形成统一的观点；在立法实践中，我国各地方所进行的地方立法后评估工作也未形成统一的制度，这使得地方立法后评估工作往往流于形式，评估的效果大打折扣。因此，本文试对地方立法后评估制度中的理论问题作初步探析。由于篇幅有限，本文仅针对立法后评估制度的主体、指标体系的构建、如何应用评估结论等三个对于地方立法后评估制度最为重要也是最为基础的问题进行论述。并在此基础上就如何以十八届四中全会和《立法法》的规定为依据，完善科学民主法治化的地方立法后评估制度提出对策建议。

一、地方立法后评估主体

有学者认为立法后评估制度中的评估主体“是指立法后评估的决定者、主持者，负责制定和落实评估方案、组织和开展各项评估工作。”[1]简言之，就是由谁来负责对地方立法进行后评估。不同的评估主体会显现出构建地方立法后评估这项制度时的不同价值取向，并且对立法后评估制度中的具体评估内容、评估的结论都会产生不同的影响。因此，在这一问题上学界中存在着不同的观点，在立法实践中也作法不一，当前我国各地方的立法后评估中主要存在以下几种类型的评估主体：

第一，由地方国家权力机关即地方人大作为地方立法后评估的主体，通常这一评估主体是由地方人大常委会来担任。持此观点的学者认为，由地方国家权力机关作为立法后评估主体，是由地方立法后评估的目的决定的，地方国家权力机关一般就是地方立法机关，与执法部门作为评估主体相比较，“立法机关处于中立地位，可以全面掌握各类信息，由立法机关进行评估更加权威、有公信力。”[2]12例如在我国地方立法实践中：2006年上海市人大常委会对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》组织立法后评估；福建省人大常委会对《福建省青年志愿者服务条例》进行的立法后评估；浙江省人大常委会对《浙江省殡葬管理条例》的评估等都是由地方国家权力机关来担任地方立法后评估的主体。

第二，由行政机关即地方人民政府作为地方立法后评估的主体。持此观点的学者认为，行政权的性质是执行权，地方性法规、地方政府规章等地方立法的执行机关是地方行政机关，因此它对地方立法的执行和实施状况把握得更为准确、详细和真实，对于地方立法执行和实施过程中所遇到的问题和困难掌握得更准确。因此，由其作为评估主体往往更有针对性。[3]44在我国地方立法后评估实践中，行政机关作为立法后评估的主体通常的作法是由地方人民政府的法制部门协调组织与被评估的地方立法相关的行政部门来进行评估。例如黑龙江省2007年对部分地方性法规和地方政府规章开展立法评估工作，即是由黑龙江省政府法制办牵头，由省政府相关组成部门组织具体实施。

第三，由地方性法规、地方政府规章的制定机关作为地方立法后评估主体。国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确要求“制定机关应定期对其制定的规范性文件进行评估。”地方立法的制定机关是各地方的人民代表大会常务委员会和地方人民政府。由制定机关分别对地方性法规、地方政府规章进行立法后评估，通常作法是由人大的专门委员会(例如法制委员会)或者是常委会的法律工作委员会、地方人民政府的法制部门来分工负责。[3]44例如，哈尔滨市根据《哈尔滨市政府规章立法后评估规定》，由哈尔滨市政府法制办组织对《哈尔滨市蔬菜质量安全管理暂行办法》进行了立法后评估。

第四，由独立的第三方作为地方立法后评估的主体。持此观点的学者认为，“立法后评估应是带有一种制度性的测评测查和外在监督的制度，因此评估主体应当是中立的第三方。”独立的第三方作为评估主体，由于“其超然于法律法规制定与执行的公共部门之外，与被评估的法律法规没有密切的利益关系，可以在很大程度上保证评估结果的客观公正性。”[4]98例如，重庆市以西南政法大学人大制度与宪政研究中心课题组承担课题立项的方式对地方立法进行了立法后评估。

笔者认为，按照党的十八届四中全会的要求以及法治思想的内在要求，我们应以独立的第三方作为地方立法后评估的主体，具体理论依据如下：

首先，由地方国家权力机关和地方立法的制定机关作为后评估主体，从性质上和目的上来看都是对地方立法的自我评估，一种自评自查制度。当前我国很多地方性法规和地方政府规章的草案，大多是由相关的行政机关职能部门进行初稿的草拟，再由地方政府的法制部门进行审核，或者直接由地方人民政府法制部门作为起草者。例如，海南省人民政府2005年颁布的《关于地方性法规起草和行政规章制定程序的规定》中规定“省法制部门是起草地方性法规、制定行政规章工作的主管部门。”行政机关起草草案文本后，将地方性法规草案提交地方人大常委会的法制工作委员会修改，最终由地方人民代表大会或常委会通过。*以黑龙江省为例：黑龙江省政府法制办公室的主要职责之一即为负责起草或组织起草、审查修改、协调论证地方性法规草案。参见http://www.hlj.gov.cn/jgsz/zsjg/fzb/，最后访问时间2014年10月5日。例如《黑龙江省城市供热条例》这一地方性法规就是先由黑龙江省人民政府法制办公室组织起草、公布征求意见，再提交省人大常委会法工委修改进一步征求意见，最后提交表决通过。有学者统计，“我国的地方性法规，90%以上是由行政机关的相关部门为起草主体、政府法制办全程参与的。例如南京市制定的61件地方性法规，57件由政府主管部门起草的，占93%，市人大专门委员会或者常委会的工作委员会起草的只有4件，占7%。”[5]有人认为，在地方立法的实践中，地方性法规的立法权几乎完全由行政机关行使，特别是立法过程中的起草工作几乎完全掌握在行政机关手中。[6]笔者认为这一起草方式存在着弊端。有学者呼吁对此种起草方式进行改革，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求“健全立法起草、论证、协调、审议机制”，“探索委托第三方起草法律法规草案”。笔者认为，在当前的地方立法草案的起草制度下，无论是由地方国家权力机关还是由地方性法规、地方政府规章的制定机关作为评估主体，其实质都是由地方立法的起草者或地方立法的制定者充当对自己起草或通过的地方性法规、地方政府规章的评估者，这违背了正当程序原则。正当程序原则是现代法治的必然要求，对立法、司法与行政行为起到实质及程序规范作用，地方立法后评估制度也应受正当程序原则规范。正当程序原则要求禁止偏私，即“任何人均不得担任自己诉讼案件的法官”，因此作为制定、起草地方性法规、地方政府规章的地方国家权力机关和规章制定机关不宜成为地方立法后评估主体。由制定者、起草者对自己所制定或起草的地方性法规、地方政府规章进行立法后评估，会难以避免立法后评估主体把地方立法的质量这一重要的评估目标与当前流行的“政绩考核”相关联，在评估过程中难免会有突显对自己有利的立法后评估结论，忽略对自己不利的立法后评估结论之嫌。使得地方立法后评估流于形式、不利于真正反映地方立法在质量上存在的问题。此外，社会公众对评估结果的认可的前提条件之一即为立法后评估制度是否满足了正当程序，如果评估主体的构建不能满足正当程序的要求，其所作出的评估结论也很难得到认可，不利于凝聚社会共识。正如罗尔斯关于纯粹的程序正义学说中所谈到的“我们只要程序要件满足而且被严格遵守，结果必定是合理的，因为大家同意了程序，也就已经接受了最后的结果”[7]。因此，由地方国家权力机关和法规、规章制定机关作为立法后评估主体不利于社会公众对评估结论的接受。

其次，由行政机关即地方政府作为地方立法后评估的主体，同样不符合正当程序原则的要求。在当前我国地方立法实践中，行政机关往往既是地方性法规、地方政府规章的起草者，又是执行者。在这种情况下，由行政机关作为评估主体，会使社会公众对地方立法后评估制度的客观性和公正性产生质疑，从而对得出的立法后评估结论产生质疑。另外，我们应如何定位地方立法后评估制度的性质？是否将其定位为对地方性法规、地方政府规章的一种事后监督审查制度？有学者认为“评估主要的目的是为修改、修正乃至重新制定或废除提供切实的参考意见。正是从这样一个角度上说，它甚至可视之为立法的一部分，立法的自然延伸。”[8]笔者认为，从这一角度审视地方立法后评估，可以将其视作事后的监督审查制度。因此如果由作为执行机关的行政机关对地方国家权力机关所制定的地方性法规进行合法性评估，就意味着是对地方国家权力机关所制定的地方性法规的一种合法性审查，这违背了作为我国基本政治制度的人民代表大会制。行政机关是由国家权力机关产生，而不应直接挑战人民主权这一合宪性基础。[9]在当前我国的宪法体制下，行政机关无权对国家权力机关制定的法律、法规进行合法性审查。因此，行政机关也不宜作为地方立法后评估制度的评估主体。

最后，由独立的第三方作为地方立法后评估主体是全面推进依法治国、加强法治建设及我国创新社会管理的内在要求。第一，从国际范围考察，诸如美国、日本、德国等很多国家的立法后评估制度都积极培育第三方独立的评估机构，由其来担任立法后评估的评估主体。[3]45第二，从我国实际出发考察，党的十八届四中全会提出“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”，这虽然是对立法前评估所提出的要求，但对于立法后评估制度也有着重要的参考价值。地方立法后评估主体由独立的第三方评估机构担任也体现了“依法治国”方略的内在要求。因此，在立法后评估制度中由独立的第三方担任评估主体是符合加强法治建设要求的。第三，由独立的第三方担任评估主体适应了我国加强社会管理创新和法治理念转变的要求，社会管理创新要求转变政府职能、社会协同参与。地方立法的内容过去主要是关注政府管理立法，对地方立法的评估也主要由政府公权力进行。而现代社会，政府已不再是全部公共产品和公共服务的提供者，对其他可以由社会组织、企业、公民进行管理的公共事务，应当充分发挥社会组织协同、公众参与的作用，这也是协商民主理论在立法后评估制度中的体现。第四，通过独立的第三方作为地方立法后评估主体这一“立法上的正当程序”，被评估的地方立法也可以充分地证明自己的正当性，并更好地被遵守和信任。第五，由独立的第三方评估机构作为地方立法的后评估主体还因其更具专业性和公正性[4]115，使得其得出的评估结论更具权威性，也更宜于为社会公众所信服和接受。因此，对于地方立法后评估这一新生制度，我们完全可以构建由独立的第三方社会组织，动员社会力量协同、公众广泛参与的评估主体，以适应社会管理创新的要求。在我国近年来，也出现了由独立的第三方社会组织承担地方政府绩效评估或立法评估的事例。*例如兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织的对甘肃省非公有制企业评价政府绩效工作，是首次由第三方组织的、系统化地对甘肃省14个市(州)政府及39个省直部门绩效进行的评价，形成了独具特色的“甘肃模式”。参见陈天祥.新公共管理——政府再造的理论与实践[M].北京:中国人民大学出版社,2007:188.例如2014年，黑龙江省人大常委会委托省内的五所高校进行地方性法规的评估清理工作。

综上所述，由独立的第三方作为地方立法后评估主体符合我国当前立法后评估制度发展现状，符合党的十八届四中全会的要求，符合现代法治原则，具体可以采用由地方人大为主导，通过课题招标、委托项目等途径确定由哪些独立的第三方机构来担任评估的主体。

二、地方立法后评估指标体系

地方立法后评估的指标体系是根据被评估的对象，通过科学的评估途径，构建出反映地方立法现实状况的评估指标。从这一点上看，评估指标体系是立法后评估制度的又一项重要内容。由于当前我国各地地方立法后评估的对象、评估的目的及意义等不同，因此评估主体所选择设计的评估指标体系也有一定差别。由于地方立法后评估制度是一项较新的制度，当前地方立法实践中尚缺乏统一的地方立法后评估指标体系。评估实践中大多是针对地方立法的合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性等指标进行评估，*例如黑龙江省人大常委会在对《黑龙江省民办教育促进条例》进行立法后评估时，针对条例的制度设计、制度执行情况进行评估，通过对条例实施情况的调查分析，对制度的可操作性和实施效果进行评估。参见http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/hlj/2011-12/12/content_1681703.html，最后访问时间 2014年10月5日。这在地方立法实践中已经基本形成了共识，学界也认同这些指标。*卿泳认为应包括合目的性、合法性、技术性3类标准，王亚平认为应包括法理标准、价值标准、实践标准、技术标准4类，汪全胜认为包括效率标准、效益标准、效能标准、公平标准、回应性标准。但基本认同立法后评估从内容上包括评估法律本身的质量和评估法律的实施状况，因此后评估标准主要从这两方面内容构建指标体系。参见苏黎兰，张紫薇，张志.基于定量分析的立法后评估方法[J].理论月刊,2012,(3):114.在此基础上有些地方增加了地方立法的成本效益和社会认同度两个指标作为后评估的指标。[10]笔者认为，在我国当前地方立法后评估实践中，仅采用这些指标构成的指标体系进行立法后评估并不能完全反映出地方立法中存在的质量问题。例如地方立法没有地方特色、照搬上位法或其他地方立法等“重复性立法现象”。因此，建议地方立法后评估的指标体系设计应在通行的评估对象的合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性等几个指标的基础上，增加必要性和实施状况(即成本效益与社会认同度)两个指标，更有针对性、更为全面地对地方立法进行后评估，以便于更好地提高地方立法的质量。其理由如下：

(一)地方立法的必要性指标

地方立法后评估制度中的必要性指标，是针对地方性法规、地方政府规章存续的必要性进行评估。从国际视角来看，2004年，日本依据《行政机构实施评估政策有关的法律》在对文部科学省的政策评估中，要求以社会影响大的有关规章制度就其“必要性、有利条件、费用等试行评估。”[11]其他国家诸如美国、加拿大等国的“日落条款”的设计也是对于法律法规是否存续进行必要性评估的启动依据。*即在法律中规定了法律实施的自动到期日条款，且在法律规定的有效期限届满之前，启动法律实施效果评估，以决定是否继续沿用该法律。由此可见，在国外对法律法规的必要性进行评估，是立法评估的一项重要内容。

在我国，对地方立法的必要性进行立法后评估也是有法律依据的。《中华人民共和国行政许可法》第20条第2款规定：“行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。”这一条款中设定了对行政许可的存在必要性进行评价以便及时修改或废止行政许可，其中也显现了可以通过其他手段规制，即不需要通过行政手段规制设定行政许可的立法本义。社会生活中存在部分“法律缺失(lawlessness)”的领域，即有学者指出的“立法对于社会生活的干预是有限度的，并非所有的社会事务都需要法律规制”。*参见Avinash K. Dixit.Lawlessness and Economics: Alternative Modes of Governance[M].Princeton:Princeton University Press， 2004.转引自：吴元元.信息能力与压力型立法[J].中国社会科学,2010,(1):253.在提倡社会管理创新、“软法”(soft law)之治的大背景下，这一理念应当被广泛接受。在地方立法后评估中以必要性为指标评估，如果出现可以采用“软法”、柔性手段调整社会关系、规范社会管理的，就应尽量少地采用强制性、管制性的“硬法”(法律、地方性法规、政府规章)的法律规制手段，也即被评估的地方立法存在的必要性不足。例如湖南省通过《湖南省行政程序规定》体现了这一思想：“全省规范性文件有效期为5年。标注‘暂行’、‘试行’的，有效期为2年。有效期满的，规范性文件自动失效。制定机关应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，认为需要继续施行的，应当重新公布；需要修订的，按制定程序办理。”将必要性作为地方立法后评估的指标，也是“政府”职能限缩转化理念的必然要求。因此，在过去我国地方立法实践中，由于传统“管治型”立法思想的指导，可能存在本不应以法律法规干预调整却已经立法的领域；或者存在着一些盲目照搬上位法而无地方特色的地方立法。因此，将必要性作为评估指标，对这部分地方立法进行评估后，可以判定其是否有必要存续，以加以有效的纠偏。对于实施型地方立法，更应依据其上位法变动情况及时对其必要性进行评估，以决定其是否应当存续。

(二)地方立法的实施状况指标

这一指标要检验地方立法是否达到了立法目的、地方立法的实际作用、社会效果。笔者认为可以设计以下三个二级指标来检验地方立法的实施状况：以地方立法的成本收益视角评估其是否实现了立法目的；以地方立法的实际结果与预期存在哪些差距评估地方立法的实际作用；从社会支持度和民众满意度评估地方立法的社会效果。本指标是对地方立法纠偏和再决策的重要依据。立法后评估的目的“不仅是对立法内容的评价，还应包括分析地方立法成败的原因，以便为地方立法的立、改、废提供借鉴。因此后评估只是相对的，对立法内容进行检测和评估是一个立法决策循环的结束，而不是整个过程的终结。”[12]“对法律规则不但要考量法律规则的客观性(即真实性)，还要考量法律规则的主体性(即可接受性)，才能证立其正当性和存在的合理性。”[13]从地方立法的事项上来看，很多是涉及本地方社会民众民生、教育、社会保障等“社会权”领域的事项，社会民众对其认同，才能得到更有效地实施。在以前的立法实践中，经常遇到因社会民众不认同法律法规，导致法律法规无法得到很好地贯彻、执行和遵守的情况。例如，我国各城市在20世纪90年代后大都颁布了禁止燃放烟花爆竹的地方性法规，但相当多的社会民众出于习惯和传统风俗不认同不遵守禁燃法规，执法机关亦难以执行。正是在对禁燃的地方立法实施后是否达到立法目的、社会的接受度和认同度、法规的实际作用等指标进行了考量评估后，各地纷纷将“禁燃”改为“限燃”，才被社会民众接受和认同，达到了当初立法的目的和社会效果，发挥了作用。[14]正如有学者论述的那样：“大量的事实证明，一部不符合习惯的法律，即使具有一定的合理性或强制性，在现实生活中也很难得到人们的普遍遵守”。[15]

总之，构建地方立法后评估指标体系，要以通行的指标为基础，增加必要性和实施状况等两个指标。根据被评估的对象、评估的目的、意义等方面的不同，科学衡量取舍、因时因事制宜地建立一个动态、开放、弹性的地方立法后评估指标体系针对地方立法进行全面综合评估。

三、地方立法后评估结论的应用

构建了地方立法后评估指标体系之后，就应当依据这一指标体系，综合运用定量、定性分析方法对地方性法规、地方政府规章进行评估从而得出评估结论。而评估结论的应用在学界和我国立法实践中同样没有统一的观点和作法。如果没有相应的制度对评估结论的应用进行规定，不但会使立法后评估流于形式，也会严重影响依据评估结论对地方立法进行及时有效的“立、改、废”。

大多数学者和立法实践中倾向认为地方立法后评估结论的应用是地方立法的一种参考、借鉴资料，最终形成的评估报告(结论)代表了评估主体对法规实施情况的看法或者评价，对立法具有重要的参考作用。立法机关可以据此依法启动对该法规的修改、废止程序，也可以在制定立法规划或者年度立法计划时作为法规立项的重要参考依据，法规进入起草、审议环节后，还可以作为立法的重要参考材料。[16]学界强调执行机关要对立法后评估结论进行回应和反馈。但对评估结论是否具有一定效力却有不同的观点。有人认为：“评估结论应有一定的约束力，立法评估结论甚至应当具备法律效力，类似于立法听证纪录作为立法者决策时的重要参考资料。”[2]13笔者认为立法评估结论是地方立法制定机关、执行机关获取信息的重要途径，其所获取的信息可以反作用于立法、执法环节。在日本，“政府正是通过有意识、自觉的方式来获取政府行为结果的反馈信息，反过来作用于政府政策的制定与修订及执行政策的行为中”[17]。而不应具备一定约束效力甚至是法律效力。

首先，地方立法后评估的主体为独立的第三方，经评估得出的评估结论是立法所要依赖的重要的事实性信息。我国的立法者已经开始认识到，“立法所需要的知识、经验和信息散布于各种社会主体之手，必须通过各种渠道获取和利用这些社会主体所掌握的知识、经验和信息，以克服自身的知识、经验和信息不足问题。”[18]但在很大程度上，这种评估结论可能仅仅是单方信息、甚至可能是带有某种“利益集团”意志的信息。如果完全受此评估结论约束则会导致“压力型立法”，随之带来立法决策对法律上权利义务的倾斜性配置。[19]中国已进入利益多元化时代，多种“利益集团”的诉求对立法产生的影响不容忽视。如果直接依据评估结论对地方立法进行“立、改、废”，很可能就会出现“朝令夕改”的现象，法的安定性得不到保障，对社会主义法治的尊严和统一造成负面影响。因此，需要立法者在充分地协商、讨论，审慎地整合评估结论这一重要立法信息后，再决定是否对被评估的法规进行“立、改、废”。

其次，如果评估主体经评估得出的结论，可以直接决定地方立法的存废、修改，那么这无疑又违背了我国的《宪法》《立法法》和有关组织法所确立的立法权的有关规定。在此，笔者认为无论是由地方权力机关(地方人大及常委会)还是地方立法制定机关(地方人大及常委会、地方政府)作为评估主体所得出的评估结论，都不应该具有直接效力，决定所评估的法规规章的存续、修改。因为，如果评估结论是被评估的地方立法存在合法性、必要性、有效性等方面的问题，应当废止或修改，依据《宪法》《立法法》的有关规定，有权对地方性法规、政府规章作出改变或者撤销决定的应当是全国人民代表大会常务委员会；国务院；省、自治区、直辖市的人民代表大会；地方人大常委会；省、自治区的人民政府。*参见《中华人民共和国立法法》第97条。通过梳理现行立法体制，我们看到有权作出改变或撤销决定的机关与评估主体往往并不同一。因此，直接规定评估结论具有一定约束力是违反我国现行立法体制的。即使评估主体就是可作出改变或撤销决定的机关，也应当对评估结论进行审慎地考量才能作出决定。这种考量，要结合诸多社会因素，诸如政治因素、“合宪(法)性推定”原则、行政法成熟性原则等，[20]而不宜直接规定评估结论具有约束力。应当效仿欧盟立法评估制度中关于评估结论的应用，将评估结论提交给相关机关，由其进行最终的效力裁决。*如果欧盟委员会发现相关立法在实际运作中违背了相关的共同体条约精神，将立法提交给欧洲法院对其进行效力的裁决。参见王保民，崔东晓.欧盟立法评估制度研究[J].行政与法,2009,(5):103.当然，是否依据评估结论对地方立法“立、改、废”，都应在一定期限内将评估结论及理由加以公开。

总之，无论是从评估结论自身提供信息的功能还是从现行体制中，评估结论的运用都应当是一种重要的立法事实性信息参考，而不应是具有一定约束力的裁决性意见。对评估结论应当加以重视，使评估结论能够充分发挥其作用。

四、结论

党的十八届四中全会要求完善立法体制，建立科学的立法评估制度，通过以上对地方立法后评估制度中的几个重点理论问题的探析，明确了在当前我国立法体制和社会环境下，应由独立的第三方主体担任地方立法后评估制度的评估主体；应以合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性等指标为基础，增加必要性、实施状况两个指标，并根据不同的评估对象以不同的维度构建地方立法后评估指标体系；最后，应将立法后评估结论作为一种重要的立法事实性信息参考，并将评估结论及采纳与否的理由加以公开。期待本文能对我国的地方立法后评估制度的理论与实践工作有所裨益。

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