城市规划的动态性与弹性实施机制

2016-02-26衣霄翔

学术交流 2016年11期

关键词：城市规划弹性调整

衣霄翔

(哈尔滨工业大学建筑学院；黑龙江省寒地城乡人居环境科学重点实验室，哈尔滨 150001)

经济学研究

城市规划的动态性与弹性实施机制

衣霄翔

(哈尔滨工业大学建筑学院；黑龙江省寒地城乡人居环境科学重点实验室，哈尔滨 150001)

“城市规划是个动态过程”，其动态性源于规划的有限性、不确定性、城市发展和市场需求的无限可能。作为面向实施和直接干预城市土地开发的规划类型，控制性详细规划(简称“控规”)在其实施过程中更需要动态的思维和弹性的管理手段。控规调整是目前控规实施的主要弹性机制，其存在提高规划管理适应性和修正能力的积极意义，但由于其实施的“被动”特征，而且缺少“事后”的检查，这种弹性机制在实践中带来了消极影响。为此，应搭建规划评估与规划调整的管理和技术桥梁，提高规划调整的主动性和事后审查能力，建立以规划调整为基础、以规划评估为保障的“动态维护”制度，令规划的弹性实施机制发挥更加积极有效的作用。

控制性详细规划；规划调整；规划评估；规划实施；新制度经济学

在快速城镇化的时代背景下，城市的开发与建设一日千里。作为规划干预城市土地开发最直接的工具，控制性详细规划(以下简称“控规”)的科学管理是城市规划实践任务的重中之重。在短短的二十余年里，从早期对区划理念的吸收、编制技术和制度建设的初步探索，到真正进入实践领域面对诸多现实难题和争议后所进行的不断改革，控规的发展历经了价值、认识和方法上的不断蜕变，这种变化是适应现实世界的客观需要。在这个过程中，随着控规调整、规划评估*一些学者曾对规划“评估”和“评价”两个概念的差异稍作界定，本文则不作区分，统一采用“评估”的说法。、动态维护等工作的出现与发展，控规实施的弹性手段和动态方式逐渐成为适应现实需求和应对大量管理工作的必要途径，“动态”的特征、理念和方法已渗透到控规实施的整个过程中，也成为控规发展的必然趋势。

一、规划的动态性内涵

1. 规划的过程性及其作用的不确定性

1977年，作为城市规划思想史上重要的理论纲领，《马丘比丘宪章》强调指出“区域与城市规划是个动态过程”，此时，城市规划的“动态性”已成不争的事实。然而，对城市规划动态性的认识，更早可追溯到二战后西方早期城市规划理论中关于“蓝图式规划”的批判，反映在土地利用区划的“确定性”与城市发展进程变化的“可能性”之间存在的现实矛盾，规划不可避免的“不确定性”从根本上否定了其静态属性。60年代的“理性过程理论”描述了一种规划的理想状态，尽管其单纯的“工具性”特征遭到了质疑和批判*理性过程规划是一种描述规划过程和规划方法的理论，而不是规划本身的理论，它忽略了规划的价值问题，这便是对其“工具理性”的重要批判之一。，但理性规划却包含了一个正在进行的、连续不断的过程[1]，而这个过程正是城市规划在实践领域应呈现的状态，即由规划、行动、反馈形成的循环渐进状态。这之后，围绕理性过程理论展开的批判进一步推动了“实施理论”“行动规划”“沟通行动”等理念、理论的发展，规划的实施和行动问题被给予极高的关注。尽管并未涉及对“动态”的直接阐述，但西方早期城市规划理论的思想脉络着实提供了一个动态内涵的解释框架。

2. 规划方案存在“更优”的可能性

赵燕菁通过新制度经济学视角为城市规划建构了两个理论模型[2]，借此可以进一步从理论角度阐释规划的动态性。以“科斯定理”为基础，这两个模型分别建立在一个交易成本*在新制度经济学的研究范畴中，正统经济学的“交易”概念被一般化了，不仅仅是指买卖的交易，它涵盖了人与人之间的所有经济活动，它是“制度”的基本单位，“制度”的实际运转便是由无数次的“交易”所构成。交易费用是新制度经济学的核心范畴之一，它证明了在不完美的现实社会中交易成本为零的局限性，而且揭示了促进经济活动(交易)的关键——交易费用越低，交易越容易进行。为零的理想世界和一个存在交易成本的真实世界中。对于前者，存在着一个能够“创造出社会最大净剩余”和“最合理”的方案；在后者中，考虑交易成本后，依然可以有社会剩余便是“合理”的方案。这个理论视角传递了两个重要信息。第一，在“理想世界”里，规划师唯一需要关注的便是“空间设计”方案的合理性，因为不论如何实施这个方案，都能创造出社会效益的最大化；而在“真实世界”中，方案的不同实施途径存在着不同的交易成本，所以规划师还需要关注能够实现“空间设计”方案的社会效益最大化的“制度设计”的路径。第二，不同的方案会导致不同的权利界定和资源配置，产生不同的社会效益，不同的制度安排也会导致方案的不同实施效果，所以在现实世界中，无法存在“最好”或“最合理”的空间方案和制度设计，而总有“更好”或“更合理”的可能性。所以，城市规划是无法止步的，其“动态性”植根于对“更合理”的“空间设计”与“制度设计”的不断探索。

3. 规划需要适应难以预见的市场需求

根据汪坚强等人对我国控规相关学术文献进行的统计分析[3]，2000年以前关于控规的研究集中于控规的作用和编制等基本认识和技术问题，此时控规的法律效力和刚性问题是关注的焦点；而2000年以后，随着全国各地陆续编制完成控规并付诸实践，此间所暴露的诸多问题使控规的研究视线转向控规调整和制度建设等实施问题。控规调整的出现看似是对控规原有的刚性控制模式的颠覆，而实则为控规实践的一种反思。田莉强调“终极蓝图”式的规划难以适应市场经济瞬息万变的需求[4]；邱跃指出规划本身的局限性(科学性和合理性的不足)必然会引发规划调整的诉求[5]。由规划编制科学性和市场可预见性的局限所引发的反思，不仅是对控规认识的一种提升，也进一步改变了控规实践的管理方法和思路。在新的时期里，控规的弹性、适应性、动态性、实施的有效性等已成为其实践和研究领域主要的价值取向，同时，旨在整合控规评估、控规调整等弹性实施手段的“动态维护制度”也应运而生。

二、基于动态性的规划实施特征分析

1. 弹性的规划管理方式

动态性所描述的是规划在实施过程中应该呈现的一种状态，一种能够适应现实需求和不断自我提升的状态，并非规划编制的目的和规划实施的方法本身。所以，动态理念需要落实在具体手段上，确切地说，是某种弹性的规划管理方式，其直接作用便是弥补规划编制科学性与市场可预见性的局限，为规划赋予一定的适应能力和优化能力。

从我国的实践情况来看，在控规被付诸实施后，随即产生的控规调整工作是弹性管理手段的最初探索。由于控规调整的制度建设尚存在不足之处，一些消极影响和现实难题始终未得到有效解决，其发展一直饱受争议，但不得不承认，这项“不可避免”的规划工作正是动态规划不可缺少的环节之一，为规划及其实施效果带来一种“更好”的可能性。随着全国各地大量开展控规调整工作，控规“动态维护制度”这一概念的产生源于但不限于控规调整，它既是对控规调整认识的一种提升，也是对控规调整工作的扩展和完善。从官方释义来看，“评估”和“维护”是实施“动态”的两个核心环节，两者的必要性和关联性在逻辑上是坚不可摧的——评估是维护的前提，维护是评估的落实，两者相辅相成方能以循环、渐进的方式推动控规的改革与创新。目前尽管控规动态维护的实践工作并未能在控规调整工作的基础上取得重大突破，但以往“被动式”的调整势必逐渐向“主动式”的维护转型，同时规划评估工作在这个转型过程中将起到关键性的作用。

2. 弹性管理存在的风险

尽管规划是无法“确定的”，但无限的“不确定性”会导致规划失去本身的作用，这始终是规划刚性(确定性)与弹性(不确定性)之间的悖论。在制度的研究视野中，控规本身便是一种制度设计和产权安排，通过开发控制指标界定土地的发展权，从而减少城市土地开发进程中的不确定性，而控规调整带来的弹性空间意味着模糊的产权界定，进而增加了不确定性。借助新制度经济学的产权理论视角，可以得出两个结论：第一，产权界定不清是产生“外部性”和“搭便车”的主要根源[6]，控规调整带来的不确定性即模糊的产权界定可能产生广泛的外部性，若未能得到有效控制，市场会滋生大量的负外部性产生。同时，低门槛的准入机制和粗放的项目管理(也是模糊的产权界定)会引导一些本没必要调整的项目进出调整程序(搭便车)，继而导致一些不必要的外部性产生。第二，人们为追逐产权中定义不清部分的收益而展开的争夺和谈判，会产生高额的“交易费用”，造成巨大的行政、技术、社会等资源的浪费。[4]

可见，弹性的管理方式具有两面性。在制度、机制尚不健全完善的情况下，弹性手段可能产生广泛的负外部性和高昂的交易成本，当这些代价远超过弹性操作所换来的效益时，那么在很大程度上便导致了恶化的控规实施效果，换言之，不确定性既能创造“更好”的机会，也同样会带来“更坏”的可能。

（1）驾驶人离开主驾驶下车锁了车门，系统判断车内是否有人，通过压力传感器和红外线进行双重判断，红外线传感器来监测车内是否有活动的人、通过安装在坐垫中的压力传感器检测车内是否有静态减少人在静止情况的误判。其次，检测车内温度的高低是否显示在显示屏上（以车内适宜温度进行判断），如果偏高超出过多，系统进行外部电路启动进行降温；

三、规划的弹性实施机制探索

1. 当前实施机制的不足

目前，我国各地控规实施的动态机制仍以控规调整为主要形式，尽管经过十余年的探索，控规调整在制度化道路上已取得相当的进步，但其管理工作并未发生实质性的变化，仍主要以“被动”的方式去接受市场反馈的信息和需求，换言之，推动控规发生调整的真正力量仍主要是开发、建设单位的利益诉求等市场因素，而控规调整对于规划管理部门而言，更多是一种“应对多方面压力的管理手段”[7]。2007年，北京市率先创造了控规的“动态维护”机制[5]，但从其制度设计和实践情况来看，动态维护工作与原有的控规调整工作并未发生实质性的变化，不论是在认识上还是方法上，都暴露出很大的局限性。从某种意义上讲目前的动态维护仅仅是为调整工作披件“外衣”、换个称谓而已，因为从动态维护的内涵来看，维护不应仅仅是“被动地接受”信息而去调整，还应具有“主动的发现”问题并及时纠正的能力。

同时，从逻辑上判断，对控规进行调整的前提是控规出现了问题，难以适应现实发展需要，如何得出这个结论需要客观地评估。尽管控规调整工作程序中有一个重要的环节是“技术论证”，但两者不等同，“论证”常常着眼于现有问题本身，缺少关联性和延展性，而“评估”的内涵更为广泛，既要分析已有问题，还要主动发现未知问题，而且在认识和方法上更具有整体性和前瞻性；而且在现实中，控规调整的技术论证对于设计单位而言更多是一种职业活动形式[7]，论证大都服务于建设单位的利益诉求。论证立场的局限和评估机制的缺失，不仅会导致控规调整工作的盲目性，而且后者从根本上否定了“被动调整”向“主动维护”转型的可能性。虽然2011年《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中指出控规的动态维护由“评估”和“维护”两部分工作构成，但目前来看，不论是在控规的实践还是研究领域，规划评估始终没有与控规调整(维护)发生实质性的联系*由于控规的评估尚处在摸索阶段，其管理工作并未制度化，便无法真正纳入到控规实施中，更不用说与控规调整的整合了。。

在这样的情形下，控规调整的合理性尚未能得到保障，其产生的作用尚且在很大程度上可能是消极的、错误的，更何谈建立主动的、系统的、科学的动态维护机制？但这并不意味着控规调整是无意义的，也不代表控规调整只是一种应被取缔的暂时规划形式。确切地说，控规调整是发展动态维护机制的实践基础，因为在我国控规十余年的实践道路上，控规调整贯穿始终，是控规实施的主要弹性手段和动态机制，尽管尚有许多不足之处，但其内容、形式和方法在对现实环境的适应和契合上较为成熟，其发展所积累的经验与成果更是探索动态维护机制所必不可少的。只是对于动态维护而言，仅仅以当前控规调整工作为主要内容，是远远不够的。

这样看来，在动态理念下探索控规的实施机制，关键的问题是解决控规调整的职能转变，而这离不开评估机制的建立和关联，否则弹性操作永远处在被动的局面；与此同时，必须引起重视的是，在探索动态维护机制的道路上，控规调整自身带来的消极影响必须通过更为有效的制度化途径得以削弱或根治，否则弹性操作的作用已然是错误的。所以，沿着上述线索，下面将从“前提”和“关键”两个方面深入探讨控规的动态实施机制。

2. 弹性实施的前提：规划调整的风险防范

如前文的理论分析，弹性操作是具有风险的，更多的不确定性可能导致控规实施效果的恶化。李浩等人强调要警惕控规的“局部调整向整体调整的蜕变”、谨防局部调整以“化整为零”的方式肢解城市发展的整体性；[8]李浩还指出目前控规调整所带来的消极影响还包括公共利益的侵害、不正当竞争所带来的恶劣社会影响以及对控制编制科学性的质疑，等等。[9]

如此的担忧并非空穴来风，仅凭一些城市每年受理的控规调整项目数量之大、通过率之高以及指标调整所能够带来的潜在经济收益，便可探知。这些潜在的消极影响是弹性操作(模糊的产权界定)背后引发的广泛的外部性问题，也是控规调整工作不容忽视的成本效益问题*这里的成本效益概念并非简单的经济性内容，而是更广泛的社会性内涵，而且从规划干预城市开发的公共价值视角来看，我们所关注的成本效益应该更多是控规调整在公共领域中所产生的影响，而不仅仅是建设单位的利益或行政部门的绩效。，换言之，倘若控规调整所创造的价值不能远超过其产生的消极影响，加上调整所耗费的大量行政资源和时间成本，那么调整不仅是毫无意义的，甚至颠覆了控规原本的作用。所以，以现有的控规调整工作为基础去探索控规的动态维护机制，首要解决的问题便是弹性操作的风险防范，即削弱甚至根治控规调整所带来的消极影响。

以产权理论为依据，控规调整的消极影响，即“外部性”“搭便车”“交易费用”等问题，都源于弹性操作所带来的不确定性，即模糊的产权界定。透过这个理论视角，可清晰把握问题的解决思路，即通过有效的制度建设进一步减少控规调整所带来的不确定性，确切地说，是可能导致恶化结果的不确定性，正如诺斯所言，“制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定(但不一定是有效的)结构来减少不确定性”[10]，通过相对明晰的产权安排从而减少城市开发进程中由控规调整产生的高额“交易费用”，减少控规调整对城市公共领域造成的“负外部性”，或在这个过程中较大地实现“外部性内在化”，正如登姆塞茨对产权作用的描述，“导引人们实现将外部性较大地内在化的激励”[11]。

具体而言，明晰的产权界定可表现为以下几种方式：

第一，设置一定的准入门槛从而减少一些不必要的调整需求，一方面可以减轻规划管理部门的压力，降低一部分“交易费用”；另一方面也相应减少了由调整所产生的新的“外部性”的机会。

第二，通过一定的分类管理机制区别对待不同的调整项目，一方面可以有效地减少一些公共价值较低、负外部性较高的项目的“搭便车”行为；另一方面可以更好地激励那些在公共领域可以产生较高价值的调整项目，从而优化控规的实施。

第三，深化地方的技术准则，界定“哪些项目可调、哪些不可调”，“哪些指标可调、哪些不可调”，“能调多少、需要付出怎样的代价”等问题，使规划管理部门的行政裁量有据可循，明确的执行依据不仅可以使规划管理部门更为主动、从容地应对调整工作，而且可以在很大程度上提高工作效率，进一步降低“交易费用”。

3. 弹性实施的关键：规划调整与评估的整合

如前文所述，以现有的控规调整工作为基础去培育动态维护机制，关键在于引入规划的评估机制去转变控规调整的职能，评估既是控规调整“理性”的保障，又是规划管理部门进行“主动”维护的前提。反过来看，评估的目的是通过评估反馈的信息，为规划的内容、政策设计及其运作制度提供修正和调整的建议[12]，换言之，通过评估发现问题之后，若不进行相应的调整和改进，那么评估是徒劳的。

所以，唯有通过制度化途径，将规划评估与控规调整共同纳入控规的实施机制中，搭建两者在管理上和技术上的桥梁，方能建构“系统”的动态维护机制。

由于评估与调整之间在逻辑上存在明确的先后关系，它们各自的类型和内容则成为关联两者的重要因素。西方规划评估理论提供了一个由“实施前评估”“监测”“实施后评估”构成的基本框架[13]，这种按照评估阶段的划分方法覆盖了规划的全过程；欧阳鹏根据评估对象将评估分为规划方案评估与规划实施评估，后者又分为对规划实施过程和规划实施结果的评估[14]。这两种分类方法看似相同，都是以规划实施过程的三个阶段(前、过程中、后)设定边界的，然而两者实际的涵义却截然不同，前者探讨的是在什么规划阶段进行评估，后者涉及的则是对规划的哪个阶段进行评估。

进一步思考，便可发现前者关注的是“何时评估”，那么与之关联的因素“何时调整”是管理上的整合问题；而后者指向的是“评估什么”，那么与之关联的内容则是“调整什么”，这是技术上的整合问题。

(1)管理上的整合——何时评估、何时调整

上述的全过程评估体系包含了一条循环渐进的时间线索，即由一个方案的产生、实施完毕，到新的方案生成、再实施……它总是依赖一个起点和终点。这种架构适用于总体规划的评估*总体规划的编制、实施、修编都是根据年限有计划地进行，其实施过程的起点、终点十分明确，与全过程的评估体系可以在很大程度上契合。，却难以适应控规的评估，因为控规的编制和实施都是在动态中进行的，其评估的起点和终点比较模糊*第一，控规的编制是动态的，绝大多数城市(尤其是大城市)的控规都不是一次性编制完成，修编也往往无法全覆盖和统一进行，控规的实施起点和终点便会有多处；第二，控规的实施是动态的，根据我国目前的情况来看，控规在实施过程中一直要面临不同程度的调整，时间节点繁多，难以界定起终点。。而且，“控规动态维护机制中的评估”与“控规的评估”尚有区别，前者的概念比较具体，是控规实施管理工作中的一个组成部分，其重心在于指导控规调整；而后者的内涵则比较广泛，既可是管理性的、也可是研究性的，既可服务于控规实践、也可致力于学科和专业发展。所以，控规动态维护机制中的评估要服务于控规调整，两者在管理上的整合需着眼于控规调整的阶段和类型，以调整的需要来安排评估的形式。

控规的局部调整需求量大、矛盾集中，所以通常而言，学术研究和实践工作中都习惯将“控规调整”的概念指向局部调整，但若从动态维护的系统性来讲，调整的涵义更为广泛。李浩等人将控规调整的类型归为三类：修编、控规整合和局部调整。[8]除此之外，根据一些城市控规调整的实践情况来看，除了随机性的局部地块调整，还有一些不定期的片区调整计划。修编、整合都是定期的、有计划的编制调整任务，起终点十分明确，在修编、整合之前进行一次评估，既应对新方案进行“实施前评估”(也可理解为方案论证)，也应对原有控规进行“实施后评估”，两者可合而为一。

而对于片区调整和局部调整来说，由于是不定期的，甚至是没有计划、完全随机性的，无法组织有规律的前评估，只能结合项目以论证的形式对调整的必要性、可行性和影响等进行分析，但有必要对这类调整工作进行“定期的后评估”，即定期对调整后的控规实施情况进行评估、总结和反馈。同时，对随机性的调整进行定期的后评估，在更大的周期内来看也是对所有类型调整工作所进行的实时“监测”。

(2)技术上的整合——评估什么、调整什么

目前的控规调整在内容上局限于对空间方案、规划指标等技术性因素的调整，其中的局部调整更只限于地块本身的指标调整，而规划评估机制的引入将在很大程度上拓展调整的概念和内容。

一方面，在西方以“规划实施结果”为评估对象的研究发展中，从对实施结果“一致性”的检验到对规划目标实现程度的评价，从空间性内容的对比到社会性问题的评价，等等，对规划价值的拷问使评估的技术路线和价值标准发生了深刻的变化。虽然我国的控规评估尚处在摸索阶段，但一些实践和研究已经尝试建构实施结果(或称效果)评估的多元价值体系。根据这种思想，调整前的论证应对调整的后果进行更为综合和整体的预判，而调整后的评估也应对其实际影响进行综合的评价，而不仅仅是指标的变化情况。另一方面，以“规划实施过程”为对象的评估从根本上拓展了规划的研究视野，不同于对结果的研究，对过程的研究涉及更为广泛的、影响规划实施的因素，不仅包括技术因素，还包括人的因素、制度的因素，等等。以这样的评估思想去指导控规调整，调整的对象和内容也会进一步得到扩展，不仅包括针对空间方案的调整，还应涉及对实施方案的调整，即控规实施的制度机制建设内容。

四、结语

城市规划是一个动态的过程，作为面向实施和直接干预城市土地开发的规划类型，控规在其实施过程中更需要动态的思维和弹性的管理手段。但是，正因为这种弹性的存在，规划管理的工作量与日俱增，其科学性屡遭质疑，并且这种弹性的规划管理方式常常“失控”，在理论方法尚不成熟、在制度机制尚不健全的情况下，可能造成广泛的消极影响，甚至颠覆控规原本的作用。所以，在充分认识和肯定以规划调整为代表的弹性实施机制的积极意义后，应着力规避弹性实施所带来的风险和失控局面。一方面，应通过规划调整自身制度建设的完善，有效地控制弹性实施的风险，并保证弹性管理的理性和科学性；另一方面，通过规划评估这一关键机制的引入，及时发现和修正弹性实施过程中存在的问题，提高规划管理部门的主动性，令规划实施进入良性循环的动态过程。

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