文化遗产的价值属性与经营管理模式探讨

2016-02-26厉建梅

学术交流 2016年11期

关键词：经营权遗产文化遗产

厉建梅

(山东大学历史文化学院，济南 250100)

经济学研究

文化遗产的价值属性与经营管理模式探讨

厉建梅

(山东大学历史文化学院，济南 250100)

文化遗产具有文化价值和经济价值属性，其中文化价值是其本质属性，也是其他价值衍生的基础。随着文化旅游产业的发展，文化遗产作为经济资本的价值属性日益凸显，对社会产生了直接或间接的贡献。那么在坚持遗产文化价值导向和实现社会效益的前提下，采取何种经营管理模式就成为当前社会关注的焦点。目前我国文化遗产领域中主要存在的是政府和企业的二元经营管理模式，其中政府起主导作用。虽然这种二元模式有其优势，但也存在亟须解决的问题。借鉴英美国家文化遗产经营管理的模式和特色，我国政府部门应发挥其监管职能，并逐渐退出经营者角色，鼓励社会资本的参与，不断完善特许经营制度，建立健全社会监督体系。

文化遗产；价值属性；经营管理；社会资本；特许经营

对文化遗产的价值属性或价值结构的认知是进一步分析文化遗产经营管理模式的基础。文化价值是文化遗产的本质属性，也是实现其社会价值、经济价值的本源。随着社会对文化遗产价值认知的不断提升，遗产的经营管理问题也逐渐成为人们关注的焦点。那么，在中国语境下，如何在保护的前提下经营和管理好文化遗产就成为文章所要探讨的问题。本文在分析文化遗产文化价值、经济价值属性的基础上，提出了文化遗产的经营管理应该坚持文化价值导向和社会效益优先的原则；并对我国文化遗产的政府、企业二元经营管理模式及其优劣势进行了探讨；进而讨论了英美国家文化遗产经营管理的模式和特色，以期对我国文化遗产的保护和利用有所启示。

一、文化遗产的价值属性：文化价值与经济价值

总的来说，文化遗产具有两种价值属性，即文化价值和经济价值属性。其中文化价值是其基本属性，也是其他价值之所以产生的本源。经济价值是文化价值的延伸，在一定条件下文化价值可以转化为经济价值。但是由于文化遗产的全民所有属性、公共物品性，对其经济效益的挖掘和考量必须要在实现社会效益的基础上进行。

(一)文化价值是文化遗产的本质属性

文化价值是文化遗产最主要、最基本的价值，是文化遗产的本质属性。文化遗产作为人类历史的见证，是一定时期社会政治、文化、经济等历史信息的载体，凝结了人类的某种文化情感。随着社会的进步和文化生活水平的提高，人们对文化遗产价值的认识也不断深入和发展。

文化遗产除了具有通常所说的历史价值、艺术价值、科学价值、审美价值外，还逐渐衍生出与社会发展紧密关联的社会价值和功能。例如，博物馆、历史遗址或者非遗技艺对于一个地区或城市文化的传承、教育的发展，以及给当地人带来的身份认同、归属感、自豪感等都是文化遗产在当今社会的一种价值体现。同时，文化遗产对于推动民族凝聚力和文化竞争力也具有不可忽视的作用，是国家文化软实力的重要组成部分。

另外，我们需要注意的是，在我国大多数文化遗产的所有权属于全体公民，文化遗产具有公共物品性，是一种公共资源。所以，文化遗产的文化价值应该由全体公民共享，体现出其社会公益属性。

(二)经济价值：带动相关产业的发展

2016年3月国务院颁布了《关于进一步加强文物工作的指导意见》(国发〔2016〕17号)，其中提出要“发挥文物资源在促进地区经济社会发展、壮大旅游业中的重要作用，打造文物旅游品牌，培育以文物保护单位、博物馆为支撑的体验旅游、研学旅行和传统村落休闲旅游线路，设计生产较高文化品位的旅游纪念品，增加地方收入，扩大居民就业”。该《意见》的出台体现了文化遗产在促进旅游业发展和推动地方经济增长中的产业价值。“遗产作为一种特殊的财产具有资源性，人们可以根据不同社会和群体的需要进行发掘、开发、利用、交换和交易”[1]，因此遗产已经成为各地争相挖掘和利用的经济资本。

文化遗产的经济价值体现为直接价值和间接价值。直接价值是指通过遗产开发而获得的直接经济收益。例如，一栋历史建筑可以再利用为旅游景点，通过门票、文创纪念品销售以及租赁交易给个人或企业带来直接经济价值。间接价值涉及的范围较广，主要体现在文化遗产作为一种特殊文化资源，是其他行业发展的核心生产要素、产业价值链的源头。它可以带动当地关联产业，如文化产业、文物建筑业、交通运输业、住宿餐饮等的发展，形成对当地经济发展的间接贡献。其中具有品牌效应的文化遗产，如世界文化遗产对文化遗产地的经济贡献不可小觑，甚至成为一个地区主要的财政收入。据英国遗产彩票基金会统计，2009年遗产旅游推动40%的海外旅游者前往英国，排除自然景观，这为英国创造了27 000个工作岗位和119亿磅的GDP收入。[2]而中国的丽江古城在1997年成功申遗之后旅游业也迅速发展，2015年接待国内外游客人数突破3 000万人次，旅游总收入为278.66亿元。*数据根据丽江市政务网统计信息整理而成。

(三)文化价值与经济价值之间的依存关系

一方面，“文化遗产的经济价值是文化遗产价值的延伸，是文化价值的物质载体表现形式”[3]，随着文化旅游产业的发展以及文化遗产保护成本的提升，文化遗产的经济价值逐渐被政府、企业所挖掘，遗产的文化价值转化为经济价值。另一方面，我们也应该注意到，文化价值是文化遗产之所以产生经济价值的本源，其经济价值源自文化遗产本身所承载的文化符号与意义。丽江古城因遗产而复兴，但在旅游开发过程中频被警告，2015年10月黄金周期间更是被国家旅游局严重警告并限期整改。其最根本的原因是丽江古城的过度商业化经营，原本古城赖以开发的文化遗产已被浓重的现代商业气息所吞噬，当地东巴文化和纳西族也已难觅踪迹。如果一个地区原真性的遗产文化符号或内容已不复存在，也就失去了赖以发展的本源。

所以，我们在发掘文化遗产的经济价值时，要处理好保护与利用之间的关系。在对文化遗产进行产业化经营时，认识到文化遗产自身的不可再生性、稀缺性，保护好遗产本体、依附于本体的文化意义与内涵以及周边的生态环境。坚持“保护第一，合理利用”的原则，不能改变文化遗产的本质属性，保持遗产保护与产业利用之间的平衡。在坚持文化价值导向和遗产为社会服务的原则的基础上来发掘其经济潜能，推动当地经济的发展，实现社会效益和经济效益的协同发展。那么，在文化遗产保护的前提下，采取何种模式经营和管理我国文化遗产则是当前我们所要探讨的一个重要议题。

二、我国文化遗产经营管理的政府、企业二元模式

20世纪90年代末，我国关于文化遗产经营管理的论争在文化遗产管理部门、旅游管理部门和当地政府三个利益相关者之间进行，逐渐形成“国家公园论”和“经营权转移论”两种主张。前者强调文化遗产的非经济价值，反对经营权转移，认为会导致遗产破坏，推崇美国的纯公益性的国家公园管理体制；后者则认为文化遗产是经济资源，可以将经营权通过市场化方式转移或让渡给企业，甚至可以上市。因此，根据其经营主体的不同，目前我国文化遗产的经营管理模式大致可以归结为政府(包括其职能部门或派出机构)和企业的二元模式，其中以政府经营管理为主导。

(一)遗产所有权与经营权统一于政府部门

文化遗产是人类遗留下的共同文化资源和财产，是一种公共资源，每个人都可以从遗产保护和利用中受益。政府作为公共利益的守护者，是事实上的遗产资源的占有者和主要的监督者。[4]在中国，大部分的文化遗产虽然是由国家所有，但各级地方政府掌握着文化遗产的实际所有权、管理权、经营权。

文化遗产的所有权与经营权集中统一于政府部门，是指政府部门既是文化遗产的所有者、监管者，又是文化遗产的经营者。政府部门身兼数职，全面负责遗产的保护与利用，这是一种典型的“管理式经营”体制。由省、市、县政府任命指定委员会来管理和经营文化遗产,其运行经费来自政府权力，利润纳入到政府的收入。[5]例如，世界文化遗产“三孔”就是实行这种体制，由当地政府部门设立曲阜市文物管理委员会进行经营管理；世界自然与文化双遗产地泰山也是由政府派出行政管理机构——泰山风景名胜区管委会进行经营管理。

这种政府经营管理模式是目前中国比较普遍的模式，其优点在于，由职能部门文化遗产管理机构进行经营管理有利于保护遗产本体和传承遗产价值。但是，单纯的集中虽然保护得力，却也因为经营理念的保守造成对遗产经济价值挖掘不足，尤其是在文化产业发展背景下大众对文化遗产消费需求不断增长的情况下，由政府部门单独提供遗产服务并不能适应社会个性化、多样化的需求。管理和经营集中于政府职能部门或其派出机构还易造成诸多弊端，如遗产的多头管理、缺乏灵活性、效率低下、集运动员与裁判员于一身、缺乏有效监督等。因此有学者提出“政府应该从一个全权的遗产的所有者、管理者、经营者和监督者等多方位的角色中退出部分功能，尤其是退出经营者的角色”[6]。所以，在学术界和实践中也出现另外一种论调，即经营权的转移论。

(二)遗产所有权与经营权分离的企业经营模式

所有权与经营权的分离实质上就是将遗产经营权让渡给企业，实行私营化经营模式。在遗产经营权转移论中具有影响力的是王兴斌提出的“四权分离与制衡”主张[7]，也就是将遗产的经营权转移给企业，但所有权、管理监督权仍归属于政府或其遗产行政管理部门；庞爱卿等提出应该在文化遗产的开发管理上引入激励机制，使企业拥有遗址资源开发经营权[8]。企业经营模式一种是经营权由政府部门组建成立的国有控股企业进行经营，一般属于“一套班子，两块牌子”的经营管理体制，如黄山、峨眉山经营管理模式；另一种就是将经营权委托给私营企业进行经营，如西递、宏村、凤凰古城等。

企业逐渐介入遗产的经营是我国文化遗产经营管理中逐渐开始采用的一种模式。这种模式因为将企业资本、经营管理理念引入遗产领域而取得了巨大的经济效益，促进了文化遗产资源的有效开发和利用。所以有学者认为：“随着遗产旅游的不断发展，遗产产权制度的变迁成为一种必然。……‘政府作为国家所有权代表，行使遗产规制权；遗产经营权交由市场’的产权安排是目前我国遗产开发保护可持续发展的产权制度安排。”[9]

但是，将经营权转移给控股国有企业集团进行经营，表面上是政企分开，实质上仍是由政府进行决策，容易造成国有企业在政府庇护下的特权垄断、权力寻租、效率低下等现象；同时，将遗产经营权整体租赁转移给股份制企业也存在不可避免的问题。企业是以营利为目的，在利润的驱动下容易忽略文化遗产的保护，使遗产区管理转入以营利为核心和首要目的的商业性旅游经营轨道[10]，出现市场失灵现象。同时，让旅游企业管理原先的遗产单位，实质上就是转移到外行手中。[11]

三、国外文化遗产经营管理模式与特色：以英美为例

(一)英国文化遗产的间接管理与私营化改革

1.政府间接管理模式

1997年工党上台执政后布莱尔政府将国家遗产部改为文化、媒体和体育部，保护和管理文化遗产的职能则相应地转移到该部。在英国，政府部门只是提供政策引导、法律法规制定，并不直接介入文化遗产的具体经营管理，而是坚持“臂距原则”[12]，由中介机构或社会公益性单位进行经营管理。其中，历史英格兰(Historic England)*历史英格兰(Historic England)是由原先的英国遗产委员会(English Heritage)分化出来的一部分，作为政府在文化遗产方面的咨询机构。这里主要以英格兰地区为主体。不仅是政府在文化遗产事务的法定咨询机构，也是介于政府部门与遗产单位之间的文化中介机构，在经济上接受政府资助但并非政府的一部分，所以又称为非政府公共机构(Non-Departmental public body)。在遗产资金分配方面，政府部门将资金转给中介机构，如历史英格兰、英国遗产基金会(Heritage Lottery Fund)，再由中介机构来具体分配到各个遗产单位，以保持其独立性和自治性，过滤政府对它们的直接影响和干预。

2. 文化遗产的私营化改革

20世纪70年代末，撒切尔政府为应对当时的财政危机，在交通、水电等基本设施服务领域推行私营化、市场化改革，之后在比较敏感的公共文化服务领域中也出现了私营化现象。由于文化遗产保护成本的上升和政府财政的紧张，政府在文化遗产保护和利用项目中逐渐开始引入社会力量参与经营，并实施税收优惠政策、设立遗产彩票基金等方式提供支持。其中，政府公共部门与私营部门合作经营文化遗产是比较普遍的一种模式。这种公私合作模式(Public—Private Partnership)在一定程度上既缓解了政府部门经营文化遗产存在的资金不足、效率低下等问题，又能够充分借助社会力量和闲置资金投入文化遗产的保护利用活动中。

3.志愿组织介入文化遗产保护和经营

据《2016年英国公民社会年鉴》统计， 2013年—2014年在慈善委员会注册登记的志愿组织数量达到162 965家。*数据来自2016年英国公民社会年鉴(The UK Civil Society Almanac 2016)，网址https://data.ncvo.org.uk。而志愿组织介入文化遗产保护和经营的历史传统也较为悠久，最早的保护遗产的志愿组织是1877年成立的古建筑保护协会。在该协会的推动下，1882年英国颁布了《古迹保护法》，之后又相继成立了各类遗产信托组织、慈善团体等。

因此，英国在文化遗产领域形成了一种由志愿组织参与的非营利经营机制。这种非营利经营并不排斥营利，只是所得收入不用于分配给其董事会或经营者，而是大部分都投入遗产保护中，这一点与一般商业企业有所区别。这种非营利经营是一种介于政府管制和市场机制之间的经营形式，它能在市场中运作，又是非营利的，既能确保遗产经营的公益性质，又可以市场经营方式满足公众的遗产消费需求，从而确保经营效益。[13]目前英国规模较大的文化遗产非营利组织是国民信托(National Trust)和英国遗产信托组织(English Heritage Trust)，它们不仅拥有某些遗产的所有权，而且还具体负责遗产的保护、经营和管理，并吸收社会力量积极参与提供遗产服务。

(二)美国的公园管理体制和特许经营模式

1.国家公园管理体制

美国虽然历史较短，但是政府和民众都非常重视文化遗产的保护。美国是最早实行国家公园管理体制的国家，自从1872年建成黄石公园到现在，国家公园管理局已拥有对全国400多个国家公园的所有权。[14]国家公园管理局是联邦内务部直属的管理机构，垂直管理全国各地的国家公园。在法律方面，其法律体系完备，几乎每个国家公园都有自己的立法。在资金方面，国家公园管理局除了接受联邦政府的财政拨款外，也开始寻求与其他政府机构、基金会、公司和其他私人机构开展合作以解决资金问题。[15]

2.遗产的特许经营

特许经营制度是指将文化遗产的部分经营权，如与文化遗产保护、展示活动关系不大的基础设施建设、住宿、餐饮、购物、休闲娱乐、纪念品开发等服务性、支撑性经营项目通过招标、合同契约形式交由企业进行特许范围内的经营的一种制度。

随着文化遗产旅游人数的增多，遗产地的旅游服务成为遗产经营者关注的重要内容。为了解决这一问题，美国1965年起在国家公园管理体系中引入了特许经营制度，颁布《国家公园管理局特许事业决议法案》，并在1998年对特许经营法案进行了修正。其特许经营的权限仅限于与遗产核心资源无关的后勤服务和旅游纪念品，采取公开招标的办法确定经营者，并在经营规模、质量、价格上接受管理者监管。[14]餐饮、住宿、旅行团、漂流以及其他休闲和娱乐活动都由与国家公园签订契约的私营企业进行经营管理，而且这一类由600多个特许权所有人提供的服务每年能够带来10亿的收入，在高峰期能为25 000人提供工作[16]，对于提供遗产地旅游服务和促进周边经济的发展起到了非常重要的作用。

四、对我国文化遗产经营管理的几点思考

在中国特殊语境下，如何进一步完善我国文化遗产经营管理模式？

首先，我们需要在遗产保护的原则下讨论文化遗产的经营管理问题，这是文化遗产能否可持续发展的基础。其次，我国目前的文化遗产经营管理模式，虽然在很多方面凸显了其自身的优势，但也出现了不少亟须解决的问题。最后，英美的经验均是在文化遗产经营管理实践中不断调适的结果，对我国文化遗产经营管理模式的建构和完善也具有一定的借鉴意义。

(一)转变政府职能，强化其监管角色

关于文化遗产应该由谁负责经营一直都存在争议，但是不管是经营权单独交由政府还是企业，都各有其优势和不足。政府或市场都不是唯一的方式，二者都有其合理存在的可能性，关键是找到一种合适的制度安排。[17]215政府部门作为文化遗产公共资源的委托人，其主要职能应该是政策引导和监管，而不是具体的参与经营。因此政府部门应继续加强文化遗产管理体制改革，进一步转换职能，逐渐退出经营者角色，将文化遗产事务交由社会力量进行经营，自己担当监管角色。

在市场经济条件下，将遗产经营权下放给私营企业面临的一个威胁是“目标的置换(mission displacement)”[18]，易出现过度商业化行为。因为文物旅游的主要资源——文物是具有特殊价值和不可再生的物品，所以企业的经营机制必须规范。[17]110政府只有对文化遗产的保护进行管理和监督，才能实现文化遗产保护和利用的良性循环。[19]因此，在文化遗产的经营权转移问题上，政府部门要切实行使管理权限，明确自身与企业的权责，做到产权明晰，并制定相关的法律法规规范企业经营行为，以保证文化遗产社会效益的实现。

(二)鼓励社会资本参与文化遗产的经营

英国文化遗产的私营化改革推动了政府职能的转移，将一些文化遗产保护利用的项目交给社会企业进行经营，并给予一定的财政支持和税收优惠等政策，有效地推动了英国文化遗产的复兴和遗产旅游业的发展。

鉴于文化遗产保护成本的不断增长和财政的压力，我国政府部门也开始考虑与社会资本的合作。2016年国务院颁布《关于进一步加强文物工作的指导意见》，其中提出：“对社会力量自愿投入资金保护修缮市县级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的，可依法依规在不改变所有权的前提下，给予一定期限的使用权。”同时还提出：“大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式，探索开发文物保护保险产品，拓宽社会资金进入文物保护利用的渠道。”该《意见》的出台体现了在文化遗产保护利用问题上政府职能和理念的转变与调整。政府部门应逐渐放开对某些文化遗产的使用权限，转而由企业、个人等社会力量进行经营，不仅可以缓解保护资金不足的问题，而且也可以重新再利用遗产资源，创造经济效益和社会效益。

(三)完善我国文化遗产的特许经营模式

如前所述，美国最早在国家公园管理体制中引入特许经营制度。我国不少学者也提出文化遗产的特许经营，徐嵩龄认为可以将遗产区内的“非遗产展示类旅游服务”等事务交由非遗产单位进行营利性的特许经营；陈雅岚也提出，可以分离文化遗产景区内不同项目，并对经营项目以特许经营权招标出让的办法引进私营部门介入以缓解资金投入不足的问题等。例如，上海博物馆、故宫博物院在文博创意产品开发方面：一是通过博物馆自主研发，完成创意后授权厂家生产；二是实行特许经营制度，通过招标、签订合同、艺术授权等方式，将文创产品的开发、设计和生产交由中标私营企业运作。

由于特许经营模式是将文化遗产的支撑性、辅助性服务经营项目交由企业进行特许经营，遗产管理者也可以通过控制保护范围内经营项目的规模、数量、质量，避免商业化经营可能带来的对文化遗产的影响。这种模式可以更好地提供遗产旅游服务，满足文化旅游者需求，同时可以通过收取企业部分特许经营费加强对文化遗产的保护。因此，特许经营实践了政府与私营企业之间的一种公私合作模式，也是很多遗产地普遍采用的一种模式，成为当前文化遗产经营的发展趋势和方向。但是我国在遗产特许经营制度方面仍然存在不足，还需进一步借鉴美国特许经营制度的经验，在对企业的招标、监管、规制等方面进行规范和完善。

(四)建立健全我国文化遗产的社会监督体系

在英国，社会力量中的民间组织比较发达，而且文化遗产与民间组织的关系也非常密切，“有大量的类似于‘遗产保护协会’的非营利组织对遗产进行管理”[20]。因为“一个领域的介入是不够的。公共、市场和第三领域的联合介入对保护文化遗产是必要的”[21]。在文化遗产保护再利用项目中，政府部门、私营企业以及民间组织的相互合作是较为有效、合理的一种方式。鉴于政府和企业在独自经营管理遗产时产生的政府失灵和市场失灵现象，有必要引导民间组织介入遗产的保护和管理任务中来。一方面，民间组织作为非营利组织能通过社会捐赠、接受基金会资助等方式进行社会融资，一定程度上既能缓解政府财政压力，也能实现满足社会对遗产消费的需求；另一方面，民间组织的社会公益性与文化遗产的公共物品性具有在价值导向上的一致性，可以在遗产合作项目中提供保护咨询建议，并有效监督企业行为，从而保证文化遗产的文化价值目标和社会功能的实现。

当前我国非营利组织发展仍然处在初级阶段，在资金来源、人员构成和承担社会公共文化事务方面仍存在欠缺。政府应该在政策法规上给予支持，推动我国非营利性组织发展，并积极引导遗产地社区居民、专家学者、社会媒体等民间力量介入遗产事务，发挥其保护遗产和监督市场经营行为的作用，建立健全文化遗产的社会监督体系。

五、结论

随着文化遗产经济价值的凸显，其经营管理问题也逐渐提上日程。但需要注意的是，我们在挖掘文化遗产经济价值的同时，首先需要考虑和保证其文化功能和社会效益的实现，这是由文化遗产的所有权属性和公共物品属性决定的。

在我国文化遗产的经营管理中，政府部门一直都是占主导地位，既管理又经营。同时，企业在文化遗产经营管理中的角色也逐渐显现，出现了私营企业经营文化遗产的实践。我们可以在考虑我国国情的基础上，借鉴英美国家关于文化遗产经营管理的经验。我国文化遗产应该在保护的前提下，不断探索政府、企业、非营利组织的职能与角色，注重社会资本对文化遗产的保护和利用，充分发挥社会公众参与监督的作用，不断完善我国文化遗产的经营管理模式。

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