往者可鉴：中共领导卫生防疫事业的基本经验

2016-02-26李洪河蔡红霞河南师范大学政治与公共管理学院河南新乡453007

行政科学论坛 2016年6期

李洪河蔡红霞（河南师范大学政治与公共管理学院，河南新乡 453007）

李洪河蔡红霞
（河南师范大学政治与公共管理学院，河南新乡 453007）

中国共产党领导的卫生防疫事业作为中国革命、建设和改革事业的重要组成部分，取得了巨大的历史成就，其中的经验主要包括充分认识国家卫生安全问题的重要性，注重公共卫生应急反应机制建设，重视疾疫、环境与社会关系的协调与发展，以及加强卫生知识的大众化与公共危机心理的调适等，这些经验对当今的卫生防疫事业发展有着重要的历史借鉴作用。

中国共产党；卫生防疫事业；基本经验

中国共产党领导的卫生防疫事业是中国革命、建设和改革事业的重要组成部分，它经历了土地革命时期的初创、抗日战争时期的起步、解放战争时期的奠基、新中国成立初期艰难曲折的发展以及改革开放以来的阔步前进，如今已经取得史无前例的巨大成绩，积累了许多宝贵的经验，真正达到了预防疾病、增进健康、提高劳动效率乃至民族素质的目的。因此，为知往鉴今，有必要对中国共产党领导卫生防疫事业的基本经验加以总结与探讨。

一、充分认识国家卫生安全问题的重要性

国家卫生安全是和整个民族的身心健康、国家命运紧密相关的非传统性安全。国家卫生安全危机是疫病借助个人或群体迅速波及全国而引发的公共性危机，它不仅危及社会群体的生命安全，而且还会影响国家的政治安全、经济安全和环境安全。2003年非典型肺炎的疯狂袭击使广大民众对此有深刻的体会，它使人们认识到国家卫生安全问题的重要性，并且激活了广大民众尘封已久的卫生防疫意识，全国人民配合中国共产党和人民政府取得了抗击非典型肺炎的伟大胜利，维护并巩固了国家卫生安全。从此，国家卫生安全不仅成为广大民众谈论的热点话题，而且进入到了学者们的研究视野，逐步成为学界新的学术研究热点。其实，从历史上看，中国共产党和人民政府对国家卫生安全问题的认识由来已久。

1949年10月察哈尔省察北专区肺鼠疫暴发，仅半个多月，由察省察盟察汗崩崩村导源之鼠疫竟蔓延300余里，前后共波及10个村子，给华北人民造成了极大的生命威胁［1］。察北鼠疫的发生和蔓延引起了毛泽东的高度重视，他特别指示周恩来总理召开政务院紧急会议，迅速成立了以董必武为主任的中央防疫委员会，统一领导这项工作。他还于10月28日亲自致电斯大林，请求苏联政府“空运生菌疫苗四百万人份，血清十万人份至北京应用”，并请苏联政府考虑派遣防疫队帮助进行鼠疫防治工作［2］。在有关方面的共同努力和苏联防疫队的协助下，察北鼠疫疫情得以控制，11月4日即无新病例发生。察北专区鼠疫的有效防治，足见当时中国共产党高层对国家卫生安全问题的重视。1951年9月9日，毛泽东就时任卫生部副部长的贺诚所写《二十一个月来全国防疫工作的综合报告》批示指出，卫生工作是“一项重大的政治任务”，要“极力发展这项工作”［3］。从1950年代中期开始，毛泽东还十分重视血吸虫病的防控工作，并且提出“要把消灭血吸虫病作为当前的政治任务”［4］。毛泽东的这些指示将卫生防疫和医疗工作上升到政治的高度，极大地推动了国家卫生防疫事业的发展。

党和国家的其他领导人也对国家卫生安全问题十分重视。1952年1月下旬，美国侵略者在朝鲜战场上发动了大规模的细菌战，引起了朝鲜、我国东北和青岛等地以前没有发生过的和很少见的多种疾疫流行。政务院总理周恩来得知后，一方面就反细菌战工作进行紧急部署，另一方面则在朝鲜外务相发表声明后，“继起向全世界控告，以新闻舆论配合”等［5］。随后成立了由周恩来任主任的中央防疫委员会，3月19日周恩来以中央防疫委员会主任名义发出《关于反细菌战的指示》。在周恩来的亲自领导下，疫情的进一步传播与蔓延被迅速控制，人民群众在这场没有硝烟的战争中取得了决定性的胜利，从而捍卫了国家卫生安全。另外，基于新中国成立前后传染病大肆流行、危害严重的状况，周恩来对危害人民身体健康的严重疾病的防治工作也经常亲自过问，督促检查，使其能够及时得到控制和减少。即使到了“文化大革命”期间，周恩来也都时刻把人民群众的生命与健康问题放在心上，牵挂在怀，尽最大努力以恢复和发展国家的卫生防疫事业。

近年来，党和国家领导人对于国家卫生安全问题的认识更提高到了前所未有的高度。2010年，发端于北美洲的甲型H1N1流感疫情在全球蔓延与肆虐，胡锦涛总书记对此高度重视，专门就做好甲型H1Nl流感疫情的防范工作做出重要指示，要求各级党委和政府一定要坚持以人为本，密切关注疫情进展，充分发挥联防联控工作机制的作用，确保人民群众身体健康和生命安全。随后，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署加强甲型H1N1流感预防控制工作。按照中央部署，全国各地区各部门保持高度警惕，毫不松懈地开展了疫情防控工作。为保障防控工作，中央财政安排50亿元专项资金，地方各级财政也拨出专款。2013年8月20日，中国国家主席习近平在人民大会堂会见世界卫生组织总干事陈冯富珍时强调，中国政府坚持以人为本、执政为民，把维护人民健康权益放在重要位置。这足以说明，发展卫生防疫事业、维护国家卫生安全已经成为中国共产党高层的重要共识。

应该说，自新中国成立以来，中国共产党和人民政府对国家卫生安全给予一贯重视。面对一次次疾疫的暴发、流行引发的公共安全危机，党和政府或主动或被动，总能从容面对，积极引导，因地制宜地采取有效措施控制疫病，为人民群众的生命安全保驾护航。新的背景下，党和政府又积极地与国际接轨，开启了维护国家卫生安全的新篇章。

二、注重公共卫生应急反应机制建设

2003年7月28日，时任中国国务院副总理兼卫生部部长吴仪在全国卫生工作会议上指出：“公共卫生就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服务，达到预防疾病，促进人民身体健康的目的。”［6］这从侧面说明公共卫生是整个社会全体成员预防疾病、促进身体健康的事业，公共卫生建设是一项社会系统工程。因公共卫生问题而突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情及其他严重影响公众健康的事件，就是突发公共卫生事件。为了应对各类突发公共卫生事件，公共卫生应急反应机制建设显得十分重要。这一机制就是指为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，各级人民政府及其工作部门依法建立的“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的处理突发公共卫生事件的应急法律制度［7］，主要包括突发公共卫生事件应急指挥体系、突发公共卫生事件应急预案、突发公共卫生事件监测信息网络、突发疾病预防控制体系、突发应急医疗救治体系和卫生执法监督队伍等，是一个涉及公共卫生服务体系建设系统工程的应急体系和工作机制。

早在革命战争年代中国共产党就格外重视公共卫生应急反应机制建设，并主要通过卫生防疫工作的开展逐步进行探索并使其发挥作用。解放战争时期，公共卫生应急反应机制雏形渐显，尤以东北解放区在鼠疫流行的救治实践中所建立的疫情报告制度最为明显。当时东北疫区当地党和政府把鼠疫防治工作当作一项重大政治任务，实施了鼠疫预防注射、疫情报告、疫区隔离和封锁等一系列较为科学的防疫和卫生应急反应举措，成功地控制了疫区鼠疫的流行和蔓延。新中国成立以后，东北地区的党和政府积极应对当地频发的鼠疫流行，不但迅速成立了专业鼠疫防治机构，组织实施了有效的疫区处理工作，开展了积极的鼠疫临床治疗，逐渐形成了一套较为完善的鼠疫救疗机制，而且从群众性工作和技术性工作两个方面迅速建立起了较为严格的鼠疫疫情报告制度，开展了大规模的捕鼠、灭蚤及环境卫生工作，加强了卫生防疫工作宣传与教育等，初步建立了颇为完善的鼠疫预防机制，从而为东北地区的鼠疫防控提供了保障。

党和政府在这些疫区积极应对疫情所探索并建立的公共卫生应急反应机制的广泛存在和继续发展，为新中国进一步的疾疫防控打下了牢固基础。在改革开放新时期，党和政府在加强与世界卫生组织等国际交流与合作并借鉴学习他国成功经验的同时，也不断总结自身建设经验与存在的不足，更加注重公共卫生应急反应机制的建设。特别是在2003年“SARS”疫情发生后，党和政府迅速采取果断措施加以应对，如成立国务院“非典”疫情防治工作领导小组和防治“非典”指挥部，有效集中人力、物力、财力，迅速出台《突发公共卫生事件应急条例》，建立信息披露通报制度，同时也加强国际合作，采取有效的隔离措施，设立“防火墙”以控制危机蔓延等，使抗击2003年“非典”疫情最终取得了胜利。面对其后一些新发和突发传染病如甲型H1N1流感、H7N9禽流感等的流行，要求党和政府必须从以下几个方面着手健全和完善公共卫生应急反应体系：建立健全公共卫生法律体系并确保得到严格执行，建立对重大突发公共卫生事件的预警机制，建立完善的专门检查职能部门并形成制度化，建立以政府为主体的社会动员参与机制，以及建立信息收集分析和披露机制等［7］。

目前党和政府领导的公共卫生应急反应机制的建设正在经受严峻考验。就国际而言，2014年8月，世界卫生组织宣布埃博拉疫情升级为国际突发公共卫生事件。为防控西非地区持续蔓延的埃博拉疫情，世界卫生组织呼吁采取协调一致的应对措施和加强公共卫生应急反应机制建设。从国内来说，2014年8月初，云南鲁甸地震发生后，中国政府采取各种紧急措施抢救受灾群众，卫生防疫医疗队“通过制定灾后卫生防疫工作方案，加强症状监测和水质监测、重点区域消杀等工作”，加强公共卫生应急反应机制建设，严防次生灾害［8］。无论如何，中国共产党领导的公共卫生应急反应机制的建设都具有重大的现实意义。

三、重视疾疫与环境、社会的关系

疾疫与环境、社会的关系异常密切。历史上每一次瘟疫的暴发和蔓延都与人类生活环境的改变有着直接或间接的关联。早在革命战争年代中国共产党就认识到了这一问题的重要性，并自觉地从疾疫与环境、社会关系的互动方面来领导当地军民与时疫作斗争，取得了一定成效。新中国成立后，鼠疫在东北和内蒙古地区暴发流行，中国共产党和人民政府在与这种危害极大的疾病展开斗争的同时，还派出调查队调查统计鼠疫历史疫区、探究鼠疫流行根源。在调查得知鼠疫是一种自然疫源性疾病后，中国共产党和人民政府变被动应对为主动出击，毅然决然地发动了灭鼠拔源的“人鼠大战”。以内蒙古哲里木盟为例，1960年3～6月间该盟共投入621万人次灭鼠，有21个公社和3487生产小队达到了无家鼠，22467平方公里达到了基本无鼠无洞的要求，占全盟总面积的37.7%。全盟1957年每公顷平均黄鼠为3.46只，1958～1959年降至1.66只和1.05只，1960年降至 0.83只，1964～1965年每公顷黄鼠只有0.09～0.04只［9］。在人民群众的积极参与下，通过物理手段和生化措施的运用，自然疫源地中黄鼠的种群密度得到有效控制，降低了鼠疫的流行强度，防止了人间鼠疫的发生。

“文化大革命”期间，疟疾波及大半个中国，长江中下游地区的血吸虫病又有反弹。在周恩来总理的关心和支持下，广大农村地区及时开展了以管理粪便垃圾，管理饮用水源，改良厕所、畜圈（包括禽窝）、水、环境、炉灶为中心的“两管五改”活动。1974年3月以后，广东省电白县水东镇狠抓粪便管理，废除了私人厕所2000多间，建起公厕46座，实现全镇公厕化，建垃圾发酵池19个，粪便发酵池3个，猪粪池7个，实现了粪便垃圾集中管理和无害化处理。建设下水道126条，从70公里之外开了一条河，引淡水到水东，安装了自来水，填平污水塘75口。建起一条5公里长的防潮大海堤，工程640000土石方海堤建起后，把数百亩烂海滩改变成良田，种植葵树；利用洼地建成2个人工湖，蓄水养鱼。填平海滨烂泥滩，建了一个2平方公里的大广场改造旧街巷，把2000多间茅屋改建为瓦房大搞炉灶改革、烟囱化等。由于上述卫生基本设施建设的顺利实施，水东镇的卫生面貌大为改观。［10］同水东镇一样，全国广大农村地区把除害灭病讲卫生活动与广大农民的生产和生活结合起来，不仅改善了环境卫生，使群众的发病率有了明显的下降，而且使广大城乡卫生面貌发生了天翻地覆般的变化，最终从源头上控制了各种疫病的孳生与流行。

改革开放以后，随着卫生防疫制度的健全与运行，各种传染病的传播与流行得到了有效控制，直到2003年也没有大的疫病流行，所以也鲜有人提及东北和内蒙古地区生态灭鼠的模式。一时间，这些宝贵的经验被尘封了起来。2003年非典型肺炎突然来袭，它才重获生机与活力。2003 年5月23日，深圳市疾病预防控制中心与香港大学联合宣布，SARS病毒溯源研究获得重要进展：人类SARS病毒来源于果子狸、貉等野生动物，果子狸SARS样病毒与人类SARS病毒有99%以上的同源性，基因分析证明了动物SARS样病毒是人类SARS病毒的前体。于是全国各地包括北京、上海、西安、大连等城市“远离果子狸”“拒食果子狸”的呼声越来越高［11］。此外，广东、香港、台湾等地食用穿山甲、猴脑、熊掌、河豚、蛇蟒、大蜥蜴、扬子鳄等野味的风气也有所收敛。“拒食果子狸”及SARS病疫得以有效控制的历史说明，疫病与环境的互动既冲击了人类社会，也在一定程度上调节、规范着人类的行为。

2003年非典型肺炎的袭击也激发了中国共产党对中国未来发展之路的深层次思考。2003年7月28日，时任中共中央总书记胡锦涛在讲话中首次提出科学发展观，并在当年召开的中共十六届三中全会上又鲜明地提出了树立和落实全面、协调、可持续的科学发展观的问题。2013年5月24日，习近平总书记在主持大力推进生态文明建设第6次集体学习指出，要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性，以对人民群众、子孙后代高度负责的态度和责任，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好，努力走向社会主义生态文明新时代［12］。至此，在处理疫病、环境与社会的复杂关系中，中国共产党已经将单纯为防治疫病改造生态、发动群众搞卫生的经验上升为人与自然和谐相处的国家战略，开辟了现代化建设的新道路。

四、加强卫生知识的大众化与公共危机心理的调适

卫生知识的普及与大众化自近代以来都是中国公共卫生事业的重要一环。由于受传统疾疫观的影响，中国民众对公共卫生知识的接受程度非常有限。1920年代时曾有卫生工作人员感慨地说：“人民卫生知识的缺乏，实在是卫生前途上一个最大的障碍。”“充实人民卫生知识，这是很重要的事。”［13］而“充实人民卫生知识”，则必须大力开展对普罗大众的卫生宣传与教育。为此，中国共产党自革命战争年代起直至今日，就一直努力开展这一工作。其办法主要有两条，一是开展群众性卫生运动，二是借助卫生著作与报刊进行相关卫生宣传。其中群众性卫生运动既是普及卫生知识比较有效的方式，同时也是消灭巫术演化而来的民间驱疫活动和扫除封建迷信毒素，进而促使民众卫生观念和行为发生转变的关键步骤。而借助卫生著作与报刊进行相关卫生宣传也是卫生知识大众化的必要环节。中国共产党自诞生之日起就非常注重利用大众传媒、医药卫生协会和医学教育等形式来加强卫生知识的宣传，促进卫生知识大众化和科学卫生观念的深入传播等。

卫生知识的大众化最直接的作用是消弭谣言的传播，建立起政府和民众间信任的桥梁。谣言是指一种非官方的、在一定时期和一定范围内传播的包含有虚假成分的信息［14］。在充满落后愚昧的卫生观念和行为的社会中，谣言的生成和流布非常广泛，很可能会造成人们的心理危机乃至社会危机，影响人们的理性判断。最典型的就是2003年SARS暴发并蔓延期间所出现的大规模谣言传播现象以及由谣言而导致的社会恐慌。这种社会的恐慌易使民众在行动上做出一定的不良反应。如近年发生公共卫生事件后的哄抢囤积潮就是很好的证明。谣言还严重影响着卫生知识的普及，使卫生宣传效果大大折扣。同时，在公共卫生应急反应机制尚未健全的网络化时代，传播途径更加多样、传播速度异常惊人的谣言给党和政府建立有效应对谣言传播的应对机制带来了很大的困难。基于此，在处理突发公共卫生事件中，党和政府只有科学认识和对待谣言，建立便于沟通协调的预警机制并做到及时辟谣等，才能及时地消弭谣言，进而真正建立起政府与民众之间信任的桥梁。

另外，更重要的是在应对公共卫生危机的过程中，需要注重民众公共危机心理的调适，并培育民众具备应对危机的健康心理。健康心理是广大民众应对公共危机的重要素质。突发公共卫生事件所导致的民众恐慌在谣言传播下可能会迅速地演变为社会恐慌，从而给国家和社会带来不安甚至动荡。因此对于国家而言，除了做好在谣言传播时准确估价其本质并予以正确处理，及在谣言已被广泛传播时向人们披露真相并保障信息渠道的畅通外，培育民众应对公共危机的健康心理显得尤为必要。［15］而且，公共危机事件除会给人们的生命财产造成重大损失外，还会使许多人的心理留下难以摆脱的阴影，因此政府在处理公共危机事件中应在重视物质层面的同时，逐步加强民众心理干预机制的研究和建设。突发公共事件心理危机干预是培育民众应对公共危机健康心理的重要内容之一，加强公共危机管理中的民众心理干预，有助于在精神上给予民众必要的援助和保障，稳定民众情绪，削减其种种负面心理［16］。

今天，民众的疾病医疗已成为政府与社会共同关心的话题。中国共产党第十八次全国代表大会的报告提出了“提高人民健康水平”的重大战略任务，这不仅直接体现了中国共产党对关切民生大计的公共卫生事业的高度重视，而且体现了中国共产党对未来民众疾病与健康问题的长久规划。对此，学者们对如何“运用其本应掌握的社会建设和社会管理的经验和智慧，在危机时刻协助政府制订理性的公共政策，引导公众具备健康的心态，帮助社会以最小的代价度过危机”［17］，还应做出进一步的思考与探讨。

［1］光明．中央防疫委员会呈请政务院批准京绥路恢复通车察北防疫封锁线部分撤消鼠疫尚未根绝仍应严格检疫［N］．人民日报，1949-11-16．

［2］建国以来毛泽东文稿：第1册［M］．北京：中央文献出版社，1987：98-99.

［3］高恩显．建国初毛泽东批转的卫生工作文献［J］．中华医史杂志，2000（1）：16-19.

［4］当代中国卫生事业大事记编写组.当代中国卫生事业大事记（1949年—1990年）［M］.北京：人民卫生出版社，1993：54-55.

［5］周恩来年谱（1949—1976）：上卷［M］．北京：中央文献出版社，1997：217.

［6］吴仪.加强公共卫生建设开创我国卫生工作新局面：在全国卫生工作会议上的讲话［J］.中国卫生质量管理，2013（4）：66-70.

［7］甘华山.政府危机管理模式下的突发公共卫生事件应急机制建构［D］．成都：四川大学硕士学位论文，2004．

［8］卫生防疫行政村全覆盖［N］.经济日报，2014-8-8．

［9］曹树基．田祖有神：明清以来的自然灾害及其社会应对机制［M］.上海：上海交通大学出版社，2007：311.

［10］南方十三省、市、自治区“两管”“五改”学习班．南方农村卫生“两管”“五改”资料汇编［M］．北京：人民卫生出版社，1975：1-2.

［11］华琪．非典警示录［M］．北京：华文出版社，2003：204.

［12］周忠高．科学发展观热点百题面对面［M］．北京：中共中央党校出版社，2014：43.