探索精准扶贫“四转变”的创新路径———基于对河南省内乡县的调查

沈田青（新乡学院社会科学部，河南 新乡 453003）

探索精准扶贫“四转变”的创新路径
———基于对河南省内乡县的调查

沈田青
（新乡学院社会科学部，河南 新乡 453003）

精准扶贫是相对于粗放扶贫的称谓，是在总结我国扶贫工作的经验和教训基础上制定的具有有效性、针对性的扶贫措施，精准扶贫思想为我国扶贫工作提供了新机遇和新挑战。围绕精准扶贫的核心要义和制度机制，以精准扶贫思想的内容体系、逻辑背景和理论渊源为基点，依托对河南省内乡县扶贫开发进程与模式的调研，探索具有普遍借鉴意义的精准扶贫“四转变”创新路径，对于反思制约扶贫开发的实践困惑，构建科学的扶贫治理体系，促进精准扶贫常态化和可持续发展具有现实意义。

精准扶贫；扶贫路径；贫困户

减少和消除贫困是我国全面建成小康社会的必然之路。习近平的精准扶贫思想是在总结我国扶贫工作经验和教训的基础上，根据中国贫困群体状况制定的有效措施，是今后一个时期党和政府关于贫困治理的指导性纲领。笔者通过对河南省内乡县贫困村的调研，以精准扶贫理论阐释为基点，基于当地扶贫的特色经验和实践困惑，分析我国农村在实施精准扶贫中的现状与挑战，进而有针对性地探讨相应的精准扶贫路径。

一、精准扶贫理论阐释

（一）精准扶贫的逻辑背景

我国扶贫开发始于上世纪80年代中期，经历了从“瞄准区域”到“瞄准至县”再到“瞄准至村”的瞄准单位“沉降”转变。扶贫的共性是依托于作为唯一主导力量的政府，层层依次执行，属于自上而下的“输血瞄准”。随着新形势下扶贫开发的纵深推进，我国扶贫政策瞄准精度不断提高，瞄准单元不断下沉。扶贫工作注重家户单位的瞄准并“建档立卡”，提出对贫困农户精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的“四精准”工作机制。这一变化反映出扶贫工作从“输血式”生活救济型向“造血式”内生开发型转变，从“漫灌式”粗放型向“滴灌式”精准型转变。

中国贫困治理政策的逻辑思路基本遵循先“解决温饱”后“全面小康”、先“区域整体”后“精准突破”的部署。贫困治理的政策、目标和措施从宏观、粗放和模糊到更加具体、明晰和精确，这与我国经济社会发展的阶段性特征相吻合，与中国农村贫困发展变化的实际状况相适应。精准扶贫思想的提出成为中国扶贫开发在新阶段的新举措、新理念，成为新时期我国经济社会可持续发展亟需落实的重大战略。

（二）精准扶贫的内容体系

精准扶贫是相对于粗放扶贫的称谓，它具体体现为依据不同贫困区域和不同贫困农户，采用科学有效的程序和机制对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的“四精准”模式。具体讲，它就是根据特定扶贫对象的致贫原因、发展意愿、资源禀赋、市场需求等制定促进扶贫对象稳定脱贫致富的最优化的帮扶计划。“四精准”中，精准化是精准扶贫的核心要义，分批分类是精准扶贫的基础工具，精准脱贫是精准扶贫的战略重点。精准扶贫的内容体系包括精准要义指导下的识别、帮扶、管理和考核四项内容［1］。精准识别是精准扶贫的基本前提，即通过有效识别，建立贫困户和贫困人口档案卡，摸清致贫原因和帮扶需求。精准帮扶是精准扶贫政策的核心，根据贫困的成因采取针对性措施有效帮扶，重点是“五个一批”，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。精准管理是实施精准扶贫的重要保障，重点在于项目安排、驻村派人、措施到户、资金使用、脱贫的成效等。精准考核是提升精准扶贫成效的重要手段，是加强扶贫量化考核，构建脱贫退出机制、返贫再入机制以及贫困县考核机制，强化精准扶贫实施的效度的重要保障。

（三）精准扶贫的理论渊源

精准扶贫是新时期我国扶贫开发的重大战略、政策和机制，也是三方面有机结合的完整系统体系。精准扶贫思想是结合当前我国经济社会的现实状况，在中国特色社会主义理论体系中孕育成长的。一是“共同富裕”和“共享发展”构成精准扶贫思想的理论渊源。“共同富裕”是中国特色社会主义的本质规定、根本原则和奋斗目标，是中国特色社会主义理论体系的重要基石。“共享发展”丰富了中国特色社会主义理论，深化了共同富裕的内涵外延。精准扶贫要求采取精细化的扶贫方式，要求扶贫机制实现由依赖经济增长的“涓滴效应”转向注重“靶向性”目标人群扶贫干预的动态调整，在理论层面这正是“共同富裕”理论原则的发展和延伸。二是“全面建成小康”的宏伟目标构成精准扶贫思想产生的现实要求。2020年全面建成小康是中华民族伟大复兴的第一个“百年梦”，而扶贫脱贫是实现全面建成小康奋斗目标的坚实基础和“最后一公里”。

二、精准扶贫的实践探索

精准扶贫思想为我国扶贫工作提供了理论依据和逻辑支点，也为实践执行带来了新机遇和新挑战。面对实践中的多元现实处境，基层政府与村干部做到扶贫对象、措施与管理的完全精准到位是一个技术难题。尤其在农村这个熟人和关系构成的社会生态环境里，在贫困标准精确量化存在极大困难判定的背景下，扶贫工作直面三种疑问：何种扶助是有效的？怎样帮扶才能有助农民的自我发展？“私人订制”的新调试如何打造？本文借助对河南省内乡县扶贫状况的调研，总结挖掘地方特色的扶贫模式，旨在探讨具有推而广之的普遍意义的扶贫路径。

（一）内乡县扶贫经验探微

1.打造“五字”富民真经

通过走访调研，内乡县扶贫举措主要体现为“培”“搬”“建”“帮”“管”五字经，以下以“培”“帮”两方面为例分析阐述。

在“培”字真经上，一是培育特色支柱产业。要把扶贫开发与推进农业现代化、发展特色优势产业相结合。内乡县坚持以特色产业发展为切入点，因地制宜发展草腐菌和金钗石斛等特色产业集群、特色经济园区，扶持建设了一批贫困人口参与度高的特色农业基地［2］，同时，充分利用扶贫到户增收、科技扶贫、小额信贷贴息等项目，重点支持贫困村、贫困户围绕种养加发展小微特色产业。二是培育新型职业农民。内乡县围绕县区“十万亩核桃（干果）、十万亩油桃（鲜果）、十万亩茶叶（菊花）、十万亩烟叶”的“四个十万亩”的发展定位，就地转化农村劳动力为新型职业农民。三是培育“互联网+”理念。内乡县积极探索实施光伏扶贫、电商扶贫，把“互联网+”理念融入县域经济发展和扶贫开发中，建立了电商产业孵化园和电商培训基地。

在“帮”字真经上，内乡县努力构建“共帮共进”的政府、市场和社会协同推进的大扶贫格局。内乡县成立了扶贫捐赠中心或扶贫创业基金会，搭建公益性扶贫捐赠政府平台。鼓励企业、社会组织和个人参与扶贫开发，实现精准扶贫资源和社会帮扶资源有效结合。鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫，鼓励有条件的企业设立扶贫公益基金和开展扶贫公益信托。在人才和智力扶贫上，发挥统战、政协的优势和作用，倡导工商联系统在民营企业开展“百企帮百村”扶贫活动。

2.落实“五有”攻坚计划

按照2018年全面脱贫目标的总体谋划，内乡县了制定横向到边、纵向到底、目标明确、层次分明、路径清晰的精准扶贫规划体系和管理体系，将“县乡村组户”层级任务分解的“五有”计划层层落实。“五有”即：县有脱贫规划。县政府把脱贫任务按年度分解到乡镇，明确目标任务、工作措施和脱贫时限。乡镇有脱贫计划。围绕产业培育、基础改善、技能培训、易地搬迁、转移就业等，把脱贫任务分解到村。村有脱贫方案。把脱贫任务分解到组，明确帮扶对象、帮扶项目和脱贫时限。组有脱贫工程。村民小组根据贫困户的成因和类型、意愿和期待，列出帮扶清单，明确帮扶户。户有脱贫项目。以村为单位，汇总贫困户资料，填写扶贫手册，逐年逐户梳理致富项目、脱贫路子，做到因户施策。

3.完善“三建”脱贫机制

一是建立贫困村、贫困户脱贫退出机制。内乡县严格按照脱贫标准和退出程序进行精准过硬考核，切实做到应进则进、应退则退、应扶则扶。二是建立脱贫监督机制，扶贫工作绩效采纳社会监督和群众满意度调查两项指标。三是推进脱贫考核机制。内乡县对乡镇村的扶贫任务及脱贫的成效进行考核，建立了脱贫攻坚工作大督查制度。

4.探索“5+N”扶贫模式

（二）实践路径探索

内乡县扶贫经验具有可借鉴的推广价值，我们应结合其实践模式，在精准扶贫的实践中，探索具有普遍意义的“四转变”扶贫路径。

1.方式上，实现粗放“输血”向精准“造血”转变

由粗放“输血”向精准“造血”转变是扶贫开发方式的深刻变革。实施这种转变，需要改变“大水漫灌”“手榴弹炸跳蚤”的事与愿违的低效举措，切实解决“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”的问题［3］。一是建立贫困户“建档立卡”的精准识别制度。利用精准扶贫的基础数据库，“做细”精准识别，并且定期进行全面核查，保障精准扶贫台账的动态管理。二是建立贫困户精准脱贫退出机制。搭建贫困村地理信息系统，“做好”精准退出，严格按照脱贫标准和退出程序进行脱贫、验收、销号等精准过硬考核。三是建立贫困乡、村脱贫激励措施。对于率先脱贫的乡、村应安排财政扶贫资金进行奖励。总之，要切实按照“一县一规划”“一村一品”“一组一策”一户一法”的要求，实施“一对一、点到点”的精准帮扶。

2.观念上，实现单维瞄准向多维瞄准转变

单维瞄准过分强调瞄准贫困对象，而忽视对主体、原因、产业、时序等多重维度的瞄准。“四精准”的扶贫内容中，每一方面皆体现了单维瞄准向多维瞄准的转变。精准识别蕴含的多维瞄准是：按照贫困深度分门别类，找出贫困深层原因并建档立卡，包括识别对象、深度和致因瞄准。精准帮扶蕴含的多维瞄准是：在深入分析致贫原因的基础上，落实帮扶责任人，然后逐村逐户制定帮扶计划，集中力量予以扶持，包括帮扶主体、对象和方式瞄准。精准管理蕴含的多维瞄准是：针对扶贫对象、扶贫资金和帮扶主体进行全方位、全过程监测，实时反映帮扶情况，实施动态化、制度化管理，包括管理主体、目标和模式瞄准。精准考核蕴含的多维瞄准是：考核机构通过设定考核指标、收集考核依据、组织考核实施等制度规范，对扶贫机构、帮扶主体进行扶贫绩效考核，包括考核指标、依据和程序瞄准［4］。

3.力量上，实现单一主体向多元主体转变

据我所知，自从我们到这里来，克里斯蒂娜还没哭过，但现在她的脸扭曲着，哭声盖过了河水的嘶吼。又一轮波浪打到石壁上，浪花“吞没”了她全身，有几滴还打到我的脸上。她的手突然又一滑，一只手松开了横杆。此时此刻，她只剩下四个手指勾住横杆，整个身体悬在半空。

脱贫致富需要调动全社会力量共同关注，构筑政府、市场和社会协同共进的“三位一体”工作格局势在必行。一是政府定点扶持。组织党政机关、事业单位参与定点帮扶，实现对贫困村定点帮扶的全方位覆盖。另外，各工作队深入村、组、户中了解贫困村、贫困家庭的经济收入、贫困现状和产业发展情况，落实村有方案、组有工程、户有项目的精准帮扶措施。二是行业资金扶持。结合行业实际和部门职能特点，运用行业资源帮助贫困地区脱贫富民。三是社会捐赠扶持。组织相关部门，成立扶贫捐赠信息中心，搭建扶贫捐赠公益平台，实现社会资源和精准扶贫的有效链接，并且借助宣传渠道，号召社会各界以各种形式组织社会团体和个人慰问贫困村和贫困户。

4.机制上，实现传统体制向创新体制转变

一是创新脱贫攻坚联动机制。加强各成员单位衔接沟通，加大各行业、部门以及地方和部队之间的通力协作，构建市、县、乡、村、组五级联动机制，强化综合协调职能，形成行业部门共同发力、社会各界倾力帮扶的新格局。二是创新扶贫资金整合机制。增强贫困县扶贫资金整合使用的自主权和灵活性，支持贫困县围绕本县实际情况和突出问题，将扶贫的专项资金、涉农资金和社会帮扶资金三者捆绑，最优化实现和提升资金使用效度。三是健全贫困县考核评价机制。强化日常考核和督查问责，完善年度脱贫攻坚报告和督查机制，探索可复制可推广的扶贫工作评价机制。四是健全约束可行的组织机制。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，抓好以村党组织为领导核心的村级组织配套建设，把脱贫攻坚与加强基层党组织建设紧密结合，建设覆盖全面、功能健全的基层党组织体系。

三、精准扶贫实践困境与反思

基于对内乡县扶贫工作经验的总结，“私人订制”式的精准扶贫方式取得了可喜成效，但现实中真正做实做细“四转变”尚存在实践操作上的困惑，诸如“建档立卡”的参与、操作方式的调试、扶贫资金的提供、组织机构的建设等方面都存在不足和困境。

（一）实践困境

1.精准扶贫的农户参与度不足

扶贫识别是精准扶贫的基础工作，“建档立卡”的精准扶贫是基于对以往扶贫工作的反思。从地方实践的经验来看，鉴于农民社会流动性、传统自利性、信息的缺乏性以及精准扶贫内在矛盾等因素的影响，“建栏立卡”呈现贫困户实际参与不足的困境。表现为：一是真正自愿主动参与识别工作的农户较少，在多数青壮年农户远离家庭、外出打工的境况下，许多家庭没有留守人员参加识别活动，出现了精准扶贫中的排斥现象。二是缘于相关信息被垄断或被封闭等复杂原因，确有部分农户没有收到参与贫困识别的信息，而无论资金还是项目的效果都与目标群体对信息了解程度密切相关。三是随着社会流动的加速，精英劳力多数进城经商或打工，作为小部分弱势群体的留守贫困户往往缺乏参与公共事务的意识或能力，远离了村庄公共事件［5］。

2.精准扶贫的操作灵活性不足

贫困户的个体差异导致贫困原因的多样性，原因的多样性决定贫困户对帮扶有着诸如生产、学业、疾病、住房等不同的需求和差异。但在调研中发现，因地制宜、因村制宜和因户制宜的扶贫政策并没有落实，扶贫工作只能开出一致的“扶贫药方”。例如，针对渴望发展且有一定技能的扶贫对象的扶贫措施在操作上与针对懒散且不务正业的扶贫对象的扶贫措施并无差异，反而加剧了因懒惰和不务正业而产生贫困的农户的等、靠、要惰性思想，惰性群体占有扶贫物资与资金的使用，致使扶贫工作遭遇严重的正义性挑战。另有，由于贫困人口在政治、经济和知识“三结构”上尚处于不利状态，通过单一的资金支持很难把他们从贫困深渊中拉出来。所以，精准扶贫在考虑经济层面的帮扶外，还要灵活区别对待，适时加大教育培训、职业技能和思想观念等方面的帮扶。

3.精准扶贫的资金分配力不足

被调研的贫困地区普遍存在精准扶贫资金分配力不足的问题。一是严重贫困地区的地方财政无力负担配套的扶贫资金。财政资金仍是精准扶贫所用资金的主要来源并占据主体地位，财政专项扶贫资金在某些贫困地区尚无法满足地方需求，部分扶贫资金需要地方政府进行配套，而原本困难的地方财政根本无力负担。二是扶贫资金无法下放合理分配。上级拨付扶贫资金的数量直接影响精准扶贫的效果，但现实中扶贫资金额度存在问题。如何让扶贫资金发挥最大效用的问题成为资金分配的障碍，扶贫资金甚至被掌管分配的干部视为烫手山芋，他们往往奉行着不争取扶贫资金和项目的“管理智慧”。三是农村资金因存在外向流动而未能及时有效筹集。贫困村户对各类金融组织的服务和产品有较大需求，但因贫困村和贫困人口的弱势与边缘地位，政策性与商业性金融机构不情愿承担信贷违约的风险，扶贫资金的筹集面临困境。所有这些状况值得我们深思 ［6］。

4.精准扶贫的基层队伍数量不足

基层扶贫工作任务重、责任大，但实践中存在的不健全的扶贫机构、数量少的人员配置以及编制外人员自筹自支的困境，使精准扶贫实践难以适应繁重的扶贫开发任务。特别是村、乡两级缺乏专职稳定的扶贫人员，村级扶贫任务主要由兼职扶贫的驻村工作队和乡驻村干部承担，现实中他们很难置身于本职工作之外做好贫困村与贫困户的帮扶工作，而且这对扶贫干部本身也是一种身体和精力的考验。例如，驻村干部利用自身行业资源和人脉资源争取项目和资金的方式使驻村帮扶的实效过多受到人为因素的影响，驻村工作队和驻村干部人员阶段性调整也同样影响扶贫工作的精准性和连续性。所以，在贫困地区引入专职公务员，不断加强贫困乡村治理体系与治理能力的现代化建设已成为当务之急。此外，驻村扶贫干部的考核、激励等制度还比较模糊，不利于驻村干部积极性的发挥。探索以奖代补等竞争性分配办法，把扶贫资金的分配、奖励和考核相结合，这样的正面激励机制不失为一个可行的办法［7］。

（二）现实反思

我国扶贫工作的瞄准单位虽然趋于沉降和精细，但从当前实践效果看，真正建立一套直接与贫困村、贫困户完全对接的实际有效的扶贫机制面临多重困难，这就引发我们进行了深度思考。

1.在扶贫对象上，如何正确处理贫困个体与贫困区域协同发展的关系

精准扶贫工作中，政策要求重视个体性和特殊性，这与扶贫实际操作中需要关注普遍性和统一性难免发生碰撞，“一户一策”与“一村一策”的实践因为矛盾的存在易使精准扶贫陷于表面的形式化。当政策层面强调扶贫工作的精准性时，准确的瞄准单位定位于家庭，更多资金的处置和投放目标也是个人和家庭，这样往往会无意忽略对村庄的扶持，从而势必在关乎多数人的整体项目上减小扶持和投资力度。过分强调“分”而缺乏对“统”的关照，会造成片面强调倾斜个体的单一扶贫思路，客观上弱化村级统筹发展整体经济的扶持目标。所以，在精准脱贫未来实践过程中，在理念上如何把握“统分结合”，即在涉及多数人的公共基础设施和公共服务方面重视“统”发挥作用，在涉及适合家庭的项目方面则倾向考虑贫困户个体利益；在时序上如何突出“前后结合”，即贫困地区重大基础设施、土地整治、生态治理工程等应前移部署，率先突破、夯实基础；在资金分配上如何探究“点面结合”，做到特惠与普惠相统一——以上三点思考有助于实现贫困个体与贫困区域的协同和谐发展。

2.在工作方法上，如何正确处理政府主导与个体参与的关系

扶贫工作的初衷是缩小贫富差距，解决贫困人口的生存与发展问题。但如果扶贫工作措施不当，反而会酿造社会不稳定的因素。这就要求政府扶贫部门应有效准确掌握不同区域、不同贫困村和不同贫困户的静态情形与动态变动，可是这种主观期待在事实上并不如愿。因为每个贫困户前期基础数据的识别采集需要借助扶贫干部组织村干部从而调动贫困个体积极性大家参与来完成，个体的配合与主动参与益显关键。在传统臣民文化背景下，农民对权威在主观上更多是停留在服从和被动接受的状态，在民主文化背景下，部分农民的政治参与意识虽有所唤醒但依旧薄弱。因而如何通过有关部门的积极宣传，通过到户访问、电话、短信等方式，让利益相关者能够领悟到公共事务与自己的关联，激发个体的主动参与意识，从而引入协商制度和话语机制，克服政府行政主导的刻板局面尤为重要。另外，如何正确处理政府主导与个体参与的关系，保障贫困群体的实际参与权利，保障法律的公正合理实施，为精准扶贫工作有效进展消除对抗性、消极性障碍亦是需要深思的关键问题。

精准扶贫政策是解决当前我国贫困问题的有效途径，是对世界反贫困理论的发展和创新。我国农村贫困发生机制和减贫的基本模式具有明显的区域性，扶贫实践面临新的挑战和困惑。通过梳理精准扶贫的区域模式，探析多措并举的扶贫路径，以相对完善的机制体制为依托，构建科学的扶贫治理体系，促进精准扶贫常态化和可持续性，业已成为精准扶贫的理论与实践研究的重要课题。

［1］王介勇，陈玉福，严茂超.我国精准扶贫政策及其创新路径研究［J］.中国科学院刊，2016（3）：290-291.

［2］程志明.程志明同志在市委农村工作暨扶贫开发工作会议上的讲话（摘要）［R］.南阳市人民政府公报，2014（6）：4-7.

［3］省委扶贫开发工作会议强调咬定目标凝心聚力精准发力坚决打赢我省脱贫攻坚战郭庚茂谢伏瞻作重要讲话［R］.河南省人民政府公报，2016，02.

［4］吴雄周，丁建军.精准扶贫：单维瞄准向多维瞄准的嬗变：兼析湘西州十八洞村扶贫调查［J］.湖南社会科学，2015（6）：162-166.

［5］葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释：基于宁夏银川两个村庄的调查［J］.贵州社会科学，2015（5）：160-162.

［6］田景鹃.精准扶贫的内涵、实践困境及其原因分析：基于务川仡佬族苗族自治县的调查［J］.当代经济，2015（33）：94-95.

［7］杨园园，刘彦随，张紫雯.基于典型调查的精准扶贫政策创新及建议［J］.中国科学院刊，2016（3）：341-343.

责任编辑 朱亚娟

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2095-7017（2016）06-0021-06

沈田青（1968—），女，河南新乡人，新乡学院社会科学部副教授，研究方向：中国政治与基层治理。