论精准扶贫语境下基层政府治理能力的提升

张靖（新乡学院社会科学部，河南 新乡 453003）

论精准扶贫语境下基层政府治理能力的提升

张靖
（新乡学院社会科学部，河南 新乡 453003）

作为一种新的扶贫方式，“精准扶贫”着力凸显的“精准”特征对基层政府的价值塑造、资源聚集、网络构建、流程创新、问题回应等方面的能力提出了严峻的挑战。只有积极地从组织建设、观念转变、完善职能、资源汲取渠道、资源配置使用、监督考核机制这六个方面认真完善，提升基层政府的治理能力，将基层政府彻底改造为“有限政府”“服务政府”“法治政府”，才能从根本上保障“精准扶贫”战略目标的最终实现。

精准扶贫；基层政府；治理能力

2013年11月，习近平同志在湘西考察时首次提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要思想［1］。2015年6月，习近平在贵州调研时进一步将“精准扶贫”目标细化为“六个精准”的要求，即“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”［2］，强调扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”［3］。相对传统的粗放扶贫，这种新的扶贫思路无疑是正确和高效的，但问题在于，作为“精准扶贫”的具体实施者，县、乡两级基层政府的工作思路、工作方式能否适应这种转变，其政府治理能力能否适应新的任务和新的要求。这是“精准扶贫”目标能否落到实处的关键，值得认真地加以研究。

一、“精准扶贫”的涵义及要求

“精准扶贫”指的是一种针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序对扶贫对象进行精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。与传统的粗放扶贫方式不同，它不是“漫灌”而是“滴灌”，不是不加区分的“一把抓”“一刀切”，而是谁贫困就扶助谁，谁贫困程度深就重点扶助谁，谁需要什么样的扶助就给予什么样的扶助。

“精准扶贫”的“精准”主要有以下两层含义：

首先，所谓的“精”既包含有“精干”的含义，又包含有“精细”的含义。就前者而言，“精”指的是少的意思，也就是说扶贫的对象不再是全体农民，而是特别指向了农民群体中人数较少的那部分贫困人口。就后者而言，“精”则是指的扶贫方式的精细化，即在贫困人口认定、帮扶措施制定、人财物管理与监督等环节做实做细，避免简单粗放和主观武断，不搞“一窝蜂”“一刀切”。

其次，所谓“准”，概括起来就是“穷人挑得准”“穷根找得准”“治穷路子选得准”“治穷力度把握得准”。“穷人挑得准”相当于找准了“病人”，不会浪费人力与资金等扶贫“药品”，确保扶贫工作的投入产出比。“穷根找得准”相当于找准了“病因”，有利于“对症下药”，防止“乱开药”甚至“开错药”。“治穷路子选得准”相当于开对了治病的“药方”，这是精准扶贫能否取得实效的关键，也是最能考验扶贫机构与扶贫人员智慧与能力的难点。“治穷力度把握得准”则相当于把握好了用药的“剂量”和时间，既保证了“疗效”又避免病人产生“药物依赖”，防止“越扶越懒”、“越扶越贫”。

这样一种既精又准的扶贫方式无疑对扶贫者提出了极高的要求，这种要求概括起来就是十个字，即“客观、公正、细致、耐心、廉洁”。所谓“客观”就是要实事求是，重视调查研究，不能想当然，更不能主观武断；所谓“公正”就是要排除私心杂念与人情世故的干扰，秉公办事，依法依规办事；所谓“细致”就是要把工作做实做细，避免工作方式的简单化、“一刀切”；所谓“耐心”就是要忍得住寂寞、受得了失败、耐得住反复，避免急功近利，做好打扶贫持久战的精神准备；所谓“廉洁”就是要保证手脚干净，避免因权力寻租而产生腐败。

二、“精准扶贫”对基层政府治理能力的挑战

政府治理能力，是指“政府遵循治理的理念，在治理理念价值目标的塑造、动员和濡化，资源的挖掘、培育和整合，参与、协同、自治网络的构建，政府流程再造、依法履职、回应社会问题及需求等方面所体现出来的素质［4］”。由此可见，政府治理能力主要体现在以下五个方面，即价值塑造能力、资源聚集能力、网络构建能力、流程创新能力、问题回应能力。而恰恰在这五个方面，“精准扶贫”对我国基层政府的治理能力提出了尖锐的挑战。

第一，基层政府缺乏价值塑造的意愿与能力，难以满足“精准扶贫”对多中心治理的价值需要。受社会发展阶段制约，基层政府对传统“大政府”视角下政府管理模式的路径依赖依然相当强烈。它们往往有着强烈的主体意识，习惯于对各种公共事务大包大揽，本能地反感与抵触任何可能威胁其主体地位、分散其权力的行为。而“精准扶贫”却要求基层政府联合各种社会力量，大力弘扬“参与、合作、信任、授权、协同”的治理价值理念，在全社会形成“团结合作，共同治贫”的良好氛围。这势必会与基层政府的历史习惯和现实利益产生尖锐的矛盾冲突，导致其缺乏新的治理价值塑造的积极性。

第二，基层政府的资源聚集能力有限，难以充分满足“精准扶贫”对治理资源多样化的需要。在“精准扶贫”的过程中，由于强调治贫方式的针对性、强调“因户施策”，基层政府需要从人、财、物三个方面聚拢各类资源。由于这些资源大多不属于政府自有资源，都需要向政府以外的力量寻求支持，这对于控制资源本就有限且习惯于依靠行政权力、在行政权力的范围内解决问题的基层政府，无疑是一个严峻的挑战。

第三，基层政府缺乏足够的公信力与动员力，难以充分满足“精准扶贫”对治理主体多样化的需要。一方面，“精准扶贫”需要政府能够动员、组织各种社会力量，构建起一个合作共治的社会治理结构体系。另一方面，基层政府却又客观存在着因工作人员治理意识和能力不足而导致的官僚化问题，以及因内部监督机制不健全而导致的腐败问题，这在很大程度上削弱了基层政府的公信力，使之缺乏足够的威信动员和组织起多主体合作共治的社会治理结构，一些社会力量宁可绕开基层政府而独力开展扶贫工作即是这种状况的真实写照。

第四，基层政府缺乏再造行政流程，构建一体化、无缝对接的政府治理机制的意愿与能力。一方面，“精准扶贫”要求基层政府能够面对社会与公民的客观需求，以实际有效的扶贫结果为导向，针对扶贫工作中出现的各种具体问题、具体任务、具体事件，重整行政流程，简化办事程序，强化各政府部门的配合度，提高政府治理行为的效率。另一方面，作为农村公共服务主要的甚至是唯一的供给方，基层政府却没有足够的动力改变现有行政流程，其参差不齐的人员素质、散漫的管理方式以及既有的官僚化、僵硬化的行政流程也将阻碍甚至排斥新的行政流程的建立。

第五，基层政府缺乏足够的问题回应能力，难以及时准确地根据公众需求解决社会治理问题。在“精准扶贫”的不同阶段，社会公众会对基层政府提出不同的政策要求：在精准识别阶段，公众会要求基层政府提供“公平、公正、准确、快捷”的贫困户识别方案；在精准帮扶阶段，公众会要求基层政府为贫困户提供量身定做的扶贫方案与扶贫措施；在精准管理阶段，公众会要求基层政府建立动态化的信息管理体系、阳光化的资金管理体系、清晰化的事权管理体系。而在实践中，由于“大政府小社会”观念的长期影响，基层政府对公众的需求往往不够敏感，甚至缺乏回应的意愿与诚意，这自然难以满足“精准扶贫”对公众参与多元治理、确保扶贫工作公开透明的客观要求。

三、“精准扶贫”语境下基层政府治理能力的建设

第一，加强基层政府的组织人事建设。众所周知，任何事情都是人干的，而干得好与坏则最终取决于人的素质。毋庸讳言，由于基层政府处于整个行政官僚体系的末端，其工作人员在敬业精神、业务能力、工作方法、道德操守等方面相对都较为欠缺，难以充分满足“精准扶贫”对政策执行者自身素质的较高要求。因此，基层政府必须积极采取措施，通过引入优质人力资源、加强现有工作人员的业务培训、定期开展职业操守教育、健全公务员队伍工作监督和财务监督等手段，建设起一支能够适应“精准扶贫”工作要求的现代化的，廉洁、高效、亲民的基层公务员队伍，从组织和人事方面保障“精准扶贫”工作的顺利实施。

第二，强化基层政府的现代治理理念。从本质上讲，“精准扶贫”不属于基层政府所习惯的“统治”或“管理”的传统概念范畴，而是政府对社会特定群体所提供的公共服务。在这种转变之下，基层政府要扮演好的新角色，必须转变观念，逼迫自己迅速建立与新任务相匹配的现代治理理念。首先，基层政府必须明确自己的新任务，即为辖区群众提供优质的公共服务与公共产品，这是培养基层政府现代治理理念的认知前提。其次，基层政府在身份定位和权力来源问题上要有一个再认识的过程，必须明确自己的权力不仅来源于上级，更来自辖区民众的委托及对其权力的认可，这是培养基层政府现代治理理念身份认知的前提。最后，树立权责一致、依法行政的观念，加快建设服务型政府的步伐。具体来说，就是在组织文化层面，要强调基层政府的公共服务属性，倡导公平公正公开的行政价值观，培养规范热情的行政文化氛围；在处理与社会扶贫力量的关系方面，要主动限制政府的权力边界，积极鼓励和引导企业、社会组织和公民参与社会治理活动，着力构建以政府为协调人的多主体网络化的社会治理体系，在具体的治理方式方面，要改变传统的行政命令方式，逐步习惯谈判、协商、协作、购买、妥协等新的治理方式，更加熟练地使用“以人为中心”而不是“以制度为中心”的柔性治理工具。

第三，完善基层政府的社会治理职能。为保证“精准扶贫”工作的顺利进行，现有的基层政府治理职能亟待健全与提高。首先，基层政府对自己“应该做什么、能够做什么、能做好什么”应该有一个清楚的认识，逐步实现政府职能核心由提高区域经济总量向改善辖区基层治理的历史性转变，凸显社会治理与公共服务在其职能体系中的核心地位。其次，基层政府应通过整合机构编制、减少管理层级、明确权责与职能分工等措施，简化并理顺政府工作流程，提高政府职能的针对性以及不同职能部门之间的协调性，再造一个机构精简、职能衔接、运转顺畅的“一站式”治理服务体系，保证“精准扶贫”工作不会被过去那种慵懒低效、推诿扯皮、繁琐冗杂的行政效率拖后腿。最后，应通过立法活动进行确权与授权，明确基层政府的社会治理权限与责任，构建起依法行政的治理框架。一方面，上级政府要在法律法规的框架内授予基层政府履行治理职能所必需的人权、事权、财权，同时提供与之相配套的、稳定的财政保障，加大向基层治理领域的财政投入和转移性支付；另一方面，上级政府和同级司法机构也应对基层政府在社会治理过程中各种失职、渎职、不作为行为进行严格的法律追究，提高基层政府部门及其工作人员的法治意识和责任感，借此强化基层政府的治理能力与治理职能，保证“精准扶贫”能够在法律框架下廉洁高效地开展。

第四，建设多元化的治理资源汲取渠道。由于受现实国情的制约，我国基层政府所直接掌握的人、财、物、信息等资源普遍较为有限，难以应对“精准扶贫”工作对政府治理资源多样化和充分化的要求。基于这一认识，基层政府必须改变过度依赖财政资金的局面，构建起以政府财政支持为主力，以企业资金、技术、信息为协同、社会组织与公民个人以人力、信息、服务为补充的多元的、稳定的、可持续的治理资源汲取渠道。在这个过程中，基层政府一定要善于动员、乐于协作、勇于分权、敢于授权，通过合同外包、支付购买或者系统激励制度等措施将企业、社会组织和公民个人吸纳到“精准扶贫”的过程中来，充分发挥其掌握经济信息全面及时、了解并贴近民众客观需求、提供服务个性化程度较高等优势。如此，一方面能够增大公共治理可使用的资源总量，保证“精准扶贫”的效率与效果；另一方面也可以通过调动社会各界对扶贫问题的关注与行动，加速公民社会的形成，推动社会环境的整体改善，从长远上减少政府的治理难度。

第五，规范治理资源的配置使用活动。正如前文所述，“精准扶贫”的要害在“精”，难点则在于“准”。为了保证有限的扶贫资源能够精准地投放到贫困人口脱贫工作中，基层政府必须建立一套规范、严格的治理资源配置使用系统。一方面，基层政府应尊重民众真实、自由地表达自身利益诉求的主体地位，建立畅通的民众需求表达机制以及信息完备、更新及时的公共服务信息平台，最终形成自下而上的利益诉求渠道与自上而下的需求反馈渠道，通过信息畅通与信息公开保证“精准扶贫”资源配置的及时、准确、廉洁、公正。另一方面，基层政府应明确而合理地划分政府自身运转资源与社会治理资源的边界，实现资源分配原则、程序、措施以及相关负责机构或个人的公开化、透明化，优先保证“精准扶贫”工作的资源需求，避免扶贫资源异化为相关职能部门的部门利益，预防产生因此而导致腐败的问题。

第六，健全基层政府监督考核机制。一方面，“精准扶贫”过程是一种资源配置的过程，它涉及大量的资金与物资利益分配问题，极易产生权力寻租和滋生腐败；另一方面，“精准扶贫”的对象通常位于行政权力的边缘与末梢，监督与考核的力量非常薄弱，难以对基层公务人员的权力寻租与消极惰怠行为实施有效的监督与制约。因此，为确保“精准扶贫”工作的有效实施，必须从体制内和体制外两个方面健全基层政府对其公务人员的监督考核机制。在体制内部，基层政府应完善行政问责体系，明确公务人员在“精准扶贫”过程各个环节中的行政责任、问责权限、问责程度及相应的惩罚措施，对违法违规行为要严格追查并公示问责结果以供社会监督。同时，要建立科学的绩效考核指标体系。考核指标要与“精准扶贫”工作紧密对接，考核评价的标准要向社会公开，考核的过程要有“精准扶贫”的各利益相关方参与和监督，考核的结果要与基层公务员的职业发展挂钩。在体制外部，应通过立法，强制基层政府对公众与传媒充分地公开信息，赋予传媒对政府方面更大的舆论监督权，进一步增加公众在治理服务决策过程中的参与度，提升民众对基层政府及其工作人员的监督力度。只有这样双管齐下才能保证“精准扶贫”在阳光下公平公正廉洁高效地进行。

美国学者詹姆斯·N.罗西瑙曾精辟地指出：“与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”［5］作为一种社会治理职能，“精准扶贫”呼唤有限政府、法治政府、服务政府、公众参与、基层民主、社会公正等全新的治理理念，这与基层政府现有的那种统治与管理的传统理念存在着显著的不同。基层政府必须积极响应这种治理理念的新变化，据此努力提升自己的现代治理能力，实现从“战斗员”向“指挥员”和“协调员”的身份与职能转变，将企业、社会组织和公民个人等各种力量组织、动员、协调、整合起来，这才是“精准扶贫”这一伟大的社会发展目标能够最终实现的根本保障。

［1］杨彦，颜珂.扶贫如何把准需求脉：来自湘西的调研报告［N］.人民日报，2013-12-21（8）.

［2］习近平.携手消除贫困，促进共同发展［N］.人民日报，2015-10-17（2）.

［3］习近平在部分省区市党委主要负责同志座谈会上强调谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保农村贫困人口到2020年如期脱贫［N］.人民日报，2015-06-20（1）.

［4］李文彬，陈晓运.政府治理能力现代化的评估框架［J］.中国行政管理，2015（5）：23-28.

［5］詹姆斯·N罗西瑙.没有政府的治理：世界政治中的秩序与变革［M］.南昌：江西人民出版社，2001：86.

责任编辑 郭华敏

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A

2095-7017（2016）06-0042-05

张靖（1975—），男，河南新乡人，新乡学院社会科学部讲师，武汉大学行政管理学硕士，研究方向：政治与行政管理。