“精准扶贫”的治理理念、治理能力与治理工具<br/>———基于政府治理创新视角

“精准扶贫”的治理理念、治理能力与治理工具
———基于政府治理创新视角

2016-02-26祁凡骅李声宇中国人民大学公共管理学院北京100872

行政科学论坛 2016年6期

祁凡骅李声宇（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

“精准扶贫”的治理理念、治理能力与治理工具
———基于政府治理创新视角

祁凡骅李声宇
（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

确保7000万农村贫困人口实现脱贫，是2020年全面建成小康社会最为艰巨的任务。“精准扶贫”作为本轮扶贫攻坚战的指导原则与重要特征，不仅代表了扶贫工作机制与模式的创新，其背后更反映了政府治理的创新逻辑与路径选择。在“精准扶贫”框架下，分权化、合作型、公民参与的治理理念得到确认，以执行能力、评估能力、认证能力以及激励能力为架构的政府治理能力备受关注，诸多创新治理工具被引入采用。“精准扶贫”的有效实施，需要更新治理理念，重塑治理能力，灵活使用治理工具，从而有效达成治理目标。

精准扶贫；政府治理；治理创新；治理工具

习近平同志2013年在湖南湘西地区考察时首次提出了“精准扶贫”方略。随后，“精准扶贫”逐渐成为我国贫困治理中的官方话语热词，中央扶贫有关文件如《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》《建立精准扶贫工作机制实施方案》以及国家“十三五”规划、中央扶贫工作会议等均体现了“精准扶贫”的治理思路，从顶层设计角度不断丰富、完善了“精准扶贫”的工作机制与工作措施。可以预见，“精准扶贫”将成为今后一段时期内中国各级政府贫困治理的重要指导原则与战略方向，贫困治理各项活动都将围绕“精准扶贫”思路展开。

改革开放后，作为实现社会公平与缩小城乡差距的保障，扶贫工作是历届政府高度关注的一项政府治理行为，各级政府已投入了大量精力与资源实施扶贫工作。虽然取得了一定成绩，但“贫困地区发展滞后问题没有根本改变，贫困人口生产生活仍然十分困难”［1］。在当前环境下，扶贫工作的成效关系到执政党的合法性与政府信任水平。执政党已经向全社会承诺，达成2020年“全面建成小康社会”目标“不容一个人掉队”，也就是说，要在短短5年时间内使现有标准下的7000多万贫困人口全部脱贫，压力不可谓不大。

治理创新往往是由问题与困难倒逼的。扶贫脱贫工作已进入攻坚阶段，在看似“不可能完成的任务”的要求下，扶贫领域传统的治理方式难以为继，它迫切需要得到转变和调整。“精准扶贫”思路以及与之相配套的一系列举措的提出，不仅反映了新形势下扶贫工作方式与方法调整，其背后更体现了政府治理创新的路径与逻辑，即在政府治理新理念的指引下，不断提升政府治理能力，灵活使用各类治理工具，从而有效达成治理目标。本文基于政府治理创新视角，考察分析“精准扶贫”所蕴含并致力追求的治理理念的更新、治理能力的重塑、治理工具的丰富。

一、政府治理理念的更新

德怀特·沃尔多曾说：“我们所有人的福利、幸福以及实际生活，在很大程度上取决于影响和维持我们生活的行政机构的表现。”［2］从某种程度上而言，政府治理理念就是对“我们需要一个怎样的政府”问题的回答。传统韦伯式的理性、科层式的官僚行政组织曾经是对这个问题的主流答案。但面对具有高度复杂性、异质性的后工业化社会，传统的官僚制治理理念难以适应繁杂的治理要求，受到了来自于公共行政理论与实践的有力挑战从而广受诟病。总体而言，这种挑战一方面来自以“新公共管理”为代表的管理取向，关注减少公共行政中的繁文缛节，提高政府效率；另一方面来自以“新公共行政”“新公共服务”理论为代表的民主取向，关注公共行政中的民主价值，如公平与回应性等［3］。

正如官僚制也被作为时代进步的标志，曾经代表着“理性”与“效率”一样，每个时代都有着特殊的治理情境与治理使命，治理理念的更新不可避免。庆幸的是，行政组织并不如被误解的那样抵制变革，相反，“政府机构是具有天然创新精神的”［4］。“精准扶贫”的提出与推进，就是政府治理的理念创新投射进扶贫领域的成果，治理理念的更新将为扶贫治理工作指引方向。

1.分权化政府。戴维·奥斯本与特德·盖布勒在《改革政府》一书中，将“分权的政府”作为政府改革的重要原则之一［5］。他们认为，随着信息时代来临，权力分散的机构比依靠高度集中的等级化系统更具有灵活性、更有效率，也更能激励创新变革行为。周雪光等提出，中国的项目制模式将资源集中于决策上层，按照领导意志格式化，在实际运作中会带来资源配置扭曲、繁文缛节、监管失灵以及目标置换等问题［6］。传统扶贫工作过于依赖中央政府自上而下的“一刀切”扶贫政策与扶贫项目，中央政府掌握了大量的扶贫资源，并通过专项资金转移支付的方式对扶贫项目进行发包。虽然这种方式一度体现出集中力量办大事的优越性，但随着扶贫工作进入攻坚期，其弊端也较为明显。一方面，地方政府尤其是基层政府的依赖型过强，没有扶贫脱贫的主动性，也易发生资源挪用或被侵占等行为；另一方面，上级政府的扶贫项目针对性不强，资源配置效率不高，实质性监管难度较大。

“精准扶贫”实际上是中央与地方关系的重构，中央政府力图将权力下放、资源下沉，并将责任下移、改进考核问责机制作为重要指标，通过权责相匹配，激发基层政府扶贫的主观能动性。这种创新理念已表现在多个方面：改进扶贫项目决策机制，项目审批权限原则上下放到县，给予县级政府较大的决策自主权；改革扶贫资金管理机制，把扶贫资金安排与减贫的成效挂钩，加大按扶贫成效分配资金的比重，激励基层政府精准使用扶贫基金；对贫困县“摘帽不摘政策”，扶贫重点县退出后，在攻坚期内国家原有扶贫政策保持不变，并给予贫困重点县退出奖励，弱化了“贫困帽子”对基层政府脱贫的约束。

2.合作型政府。治理意味着政府不再是唯一的治理主体，多元社会主体对公共事务的参与和协同构成了治理网络。面对社会的“不可治理性”以及公民对公共服务需求的日益增长，单靠公共部门一己之力已经难以达成有效的治理目标。对此，政府选择引入第三方来提供部分公共服务，这既包括采取市场化机制，与企业等市场主体合作，又包括将非营利组织作为合作伙伴，多方借力。合作型政府具有提升公共服务的供给效率、有效缓解政府资源稀缺问题等优点。传统以政府为主体的扶贫模式较多依赖行政资源，忽视了市场与社会的力量。“精准扶贫”思路蕴含了合作型政府的治理理念。政府的触角毕竟有限，有时候又不够灵敏。而各类社会组织与社会力量具有小、快、灵的特征，能够深入贫困地区的毛细血管，指向性强，能够有针对性地提供帮扶服务、进行社会监督。本轮中央扶贫政策的一大创新就在于构建政府、社会、市场协同推进的扶贫新格局，包括在扶贫开发中推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式，建设全新的社会扶贫服务信息平台，建立扶贫成效的第三方评估机制等诸多创新政策。

3.参与型政府。公民参与对于政府治理同样重要，公共事务的决策与执行越来越依赖于政府与公民间的互动。公民参与能够促进政府信任、政策执行。美国学者约翰·克莱顿·托马斯根据公民参与的类型和深度，将公民参与划分为三种类型，分别是以获得公民信息为目标的公民参与，以强化公民对政策理解的公民参与和建立在促进公民与公共管理者共同生产的伙伴关系之上的公民参与［7］。从扶贫治理角度看，基层群众无疑具有强烈的脱贫意愿，但前期扶贫工作中由于对基层群众的参与重视程度不够，困难群众在扶贫项目计划中没有太多话语权，有的扶贫项目宣传力度不足，搞“拉郎配”强制性实施，造成了政策执行效果不佳。“精准扶贫”的提出，就是力图充分尊重群众意愿与群众诉求，确立群众主体地位，提高困难群众对扶贫事业的参与程度，处理好国家、社会帮扶和自身努力的关系。已有创新政策，包括保障群众知情权，开展贫困地区群众扶贫满意度调查，在扶贫项目中坚持群众自愿等，都体现了参与型政府的理念。

二、政府治理能力的重塑

当前，我国治理面临的突出挑战之一是“治理理念能否更好、更快地转化为政策与行为”［8］。连接治理理念与治理工具的是政府治理能力。我们并不缺乏与时俱进的治理理念，各类创新的治理工具也在不断试验与引入，但如果不具备足够的治理能力去践行理念、驾驭工具，可能最终只能导致理念止于口号，治理工具无法实施。上述论断同样适用于贫困治理领域。诺贝尔经济学奖得主，经济学家安格斯·迪顿对于贫困问题有着深入研究，他指出，从国家层面看，政府能力的缺乏是导致贫困的根源之一［9］。相较于前期的扶贫治理，“精准扶贫”对各级政府的治理能力提出了更高的要求。因此，治理能力标准要得到提升，治理能力框架也需要扩充，比较显著的有以下几方面。

1.重构执行与监督能力。美国学者普雷斯曼与威尔达夫斯基在1973年出版了经典著作《执行》，首次将目光对准政府执行领域［10］。通过对公共项目失败案例的研究，他们认为政策并不是自动实施的，项目失败的重要原因在于执行过程中众多机构和政治力量之间协调的困难。“越多的组织部门参与到执行过程中，就越有可能导致执行不畅，执行过程中就越容易发生偏差”［11］。“精准扶贫”的治理体系有着特殊的执行环境，基层政府不再是唯一的治理主体，贫困治理社会化致力于把诸多社会力量纳入治理体系。各级政府“委托—代理”的授权关系又进一步提高了贫困治理体系的复杂性。贫困治理过程中权威的消解与公共行动的分散意味着执行问题将比较突出，对于基层政府执行能力是较大的挑战。除了加强执行监督外，执行能力还未引起特别重视。中央、省、市、县、乡、村六级的扶贫体制也预示着上级政府的监督链条过长，容易造成实质监督缺位。采取信息化手段对扶贫项目、扶贫资源进行监管是目前的主要方向。

2.培育政策评估能力。在“精准扶贫”框架内，贫困地区基层政府在扶贫项目的选择、扶贫资源的分配方面被赋予了更大的自由裁量权与更广的选择空间。面对多样的扶贫计划选择、多元的扶贫资源配置组合，基层政府很难有足够的承接力在时间约束条件下对各类候选政策进行科学评估与选择。事实上，“拍脑袋”决策、政绩形象工程对于贫困地区造成的资源浪费已屡见不鲜，“乱作为”比“不作为”带来的负面影响更大。一方面，应努力完善决策程序，掌握一定的政策分析科学工具，增加贫困群众在政策评估中的话语权；另一方面，任何创新都有成本、有风险，政策创新也同样面临着失败的可能，这要求贫困治理既要鼓励因地制宜的政策创新行为，又要提前对政策失败带来的损失承受能力进行预估与压力测试，将风险与损失降低在最小范围内。

3.增强认证识别能力。有学者认为，认证能力是指国家在全面事实基础上建立并执行明确、精细和统一规范的能力，该能力是国家治理能力的基础，有效的认证体系是提供公共服务的前提，它可以保证各类政策的针对性［12］。本轮贫困治理明确表明了政府认证能力的重要性。精准识别扶贫对象是“精准扶贫”的基础性要求，“真扶贫”的前提是“扶真贫”。“扶真贫”既包括将不符合贫困标准的人员剔除，又包括不将任何贫困人口遗漏于统计之外，此外还包含对贫困人员按照贫困原因、贫困程度进行分类识别，对贫困人员脱贫进行认定等工作。面对我国庞大的贫困人口基数，这是一项极为艰巨却不得不做的基础工作。对此，中央层面已经制定统一的扶贫对象识别办法，明确贫困户、贫困村识别标准、方法和程序，要求对扶贫开发进行建档立卡、动态管理，同时加快建设全国扶贫信息网络系统。贫困治理的认证识别框架已经初步搭建完成，目前认证能力最大的关切来自基层政府，包括贫困户的收入认定、进入退出以及贫困信息的日常动态维护都在考验着基层政府的认证识别能力。

4.提升干部激励能力。党的十八大后，新一届中央领导集体开启了执政新常态，严格公务员日常管理，重塑纪律与规矩，规范薪酬及福利待遇等，对国家公务人员的心理状态与行为模式造成了一定影响，党政干部“懒政怠政”现象受到高度关注。党政干部“懒政庸政”问题虽不止发生于贫困地区，但对贫困地区的伤害力更大。党政干部是贫困地区发展的关键性推动力量，“精准扶贫”更加要求基层干部充分发挥主观能动性，而不是被动地“等靠要”。除了加强责任落实，中央已经提出在干部管理中把扶贫脱贫实际业绩作为选任干部的重要依据，在脱贫一线考察识别干部，保持干部队伍相对稳定，减少短期行为等，做到激励与约束并重。预计未来将有更多优秀的、有潜力的干部被派往贫困地区工作锻炼。

三、政府治理工具的丰富

对公共部门与公共管理者而言，仅怀有公共服务的美好意愿是不够的，它们还要“能根据不同时代的要求开发出解决不同问题的治理工具，并针对不同的环境熟练地运用不同的治理工具”［13］。治理工具，也称为政策工具，是“一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。不同的公共问题可以运用不同的工具来解决”［14］。“政策工具乃是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标”［15］。面临重重治理挑战，发达国家与发展中国家均致力于丰富自己的治理工具箱，不断尝试新的治理工具，政策创新与政策扩散层出不穷。

在扶贫治理方面，专项补助、项目拨款、干部驻点等曾经是传统扶贫治理领域工具箱中的工具，可供选择面有限。它们曾经在前期扶贫阶段特别是在解决贫困地区群众温饱问题中发挥了重要作用，但在新形势下仍希冀于依靠传统治理工具解决贫困攻坚地区脱贫乃至实现小康的任务是不现实的。“精准扶贫”的提出，预示着未来进一步试验、改进与丰富贫困治理工具的努力，它要求治理主体通过对贫困地区环境、问题与任务的理性分析与准确判断，从治理工具箱中挑选出适合的治理工具，以达成贫困治理目标。

1.实施精准绩效考核与严肃问责。由于长期以来对于贫困地区附加了较多的资金补助与优惠政策，当地基层政府及官员往往没有动力去“真扶贫”，而是千方百计地试图保住贫困“帽子”以坐享其成。“精准扶贫”则力图将贫困地区的扶贫绩效测量与干部管理、行政问责相结合，打出组合拳。首先，改进贫困地区考核机制。前期对贫困地区仍以考核地区生产总值为主，难以体现贫困治理的实际成效。2013年中央出台的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》已经明确提出，要“由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变”。这表明中央对贫困地区考核这一指挥棒的方向进行了重大转变，减贫指标在贫困县经济社会考核指标中的权重得到提高，其目的在于引导贫困地区政府及官员“把工作重点放在扶贫开发上”，避免施政注意力的分散。其次，要求“精准评价扶贫成效”，注重扶贫质量，不提不切实际的指标，严禁出现弄虚作假的“数字脱贫”现象。这就需要提升扶贫地区绩效考核工作的精细化水平，对上级政府的监控水平也提出了更高要求。最后，重视绩效考核结果的使用与责任约束。通过层层签订脱贫攻坚责任书，建立年度扶贫工作报告和逐级督查制度、党政领导干部约谈制度，设立扶贫责任清单等，强化对各级政府官员特别是“地方主官”的责任约束。

2.拓宽扶贫脱贫渠道。“精准扶贫”要求无论是项目、资金或举措的安排都必须精准到位，这就需要扩充扶贫脱贫的路径以供选择。新一届中央政府上台后，除了继续实施特色产业脱贫、劳务输出脱贫、社会保障兜底等传统扶贫方式外，努力创新与拓宽了扶贫渠道。一是利用“互联网+”平台开展扶贫。“互联网+”工程是本届政府主导的创新品牌，将其引入扶贫治理领域并不意外。“互联网+”是贫困地区的新型基础设施建设，其突出优势在于通过互联网助推传统行业，将“互联网+”与贫困地区的特色产业扶贫渠道相结合，可增进产业扶贫效果。关键是如何找准“互联网+”在扶贫领域与扶贫产业的切入点，特别要避免“一哄而上”的资源浪费。二是结合生态保护扶贫。生态脱贫治理工具包括启动生态脆弱区域异地搬迁、建立国家公园体制、实施生态综合补偿奖励制度、旅游扶贫等，改变以往经济发展与环境保护非此即彼的紧张关系，让贫困人口从生态建设与修复中得到实惠，促进人与自然的和谐相处。三是加强扶贫开发中的金融服务。国务院于2016年发布的第一个国家级普惠金融发展规划将贫困人口作为普惠金融重点服务对象，低息扶贫小额信贷、农民资金互助组织、扶贫小额贷款保证保险等也都陆续进入政府治理工具箱。对于“精准扶贫”而言，有限的扶贫金融资源应该尽量通过市场化而非行政化的机制投入到有资金需要的基层组织与基层群众手中，提高资金的使用效率。

3.形成扶贫计划“品牌化”。中央有关部门于2014年联合印发的《建立精准扶贫工作机制实施方案》中，提出各地要“因地制宜大力培育行得通、能管用的扶贫品牌”。由中央层面提出的扶贫品牌包括“雨露计划”、“异地扶贫搬迁”等项目。从“精准扶贫”的社会传播影响力来看，“精准扶贫”本身就是贫困治理的一大品牌，它提升了社会民众对于扶贫事业的认知程度。我们不能简单地将扶贫品牌等同于“形象工程”或“形式主义”，扶贫计划品牌实质上是治理工具标准化过程与标准化成果，这些扶贫品牌项目往往有着较为明确的适用情境、扶贫对象、扶贫程序以及扶贫要求，有助于增强项目执行力。同时，正如当年“希望工程”所发挥的作用那样，扶贫计划的“品牌化”有利于扶贫项目的宣传推广，广泛吸取各类社会资源，并提高贫困地区民众的感知度。

4.加大人力资本投资。人力资源是最宝贵的财富，人口综合素质对一个地区的经济社会发展有着重要的影响。传统的扶贫思路侧重于资金、项目等外生性要素，比较关注为贫困地区发展注入外部发展资源。从长远来看，贫困地区的持续发展最终还是要依托当地人员来建设。“精准扶贫”特别关注加大投资于人的力度，建立与贫困地区发展需求相适应的劳动力体系，提出了要释放贫困地区的人口红利、扶贫必扶智、强化内生动力的思路。一方面，致力于让贫困地区儿童接受良好的基础教育，扶持乡村教师与乡村教育，减少贫困代际传递；另一方面，让贫困地区劳动者便利地接受职业技能培训、就业培训，建立劳务培训基地，开展订单定向式培训等。此外，“精准扶贫”也特别提出要“因村派人精准”，完善“第一书记”选派使用机制，利用政策倾斜鼓励各类人才扎根贫困地区基层工作。虽然上述举措实际执行难度较大，但实践已经表明人力要素在政府治理工具箱中得到了高度重视，人力资源作为贫困治理主体性的地位得到了确认。

5.延展扶贫改革试验。建立“试验田”方式一直是中国共产党政策学习的优良传统，是有别于西方主流治理模式的中国特色治理工具。2013年后，扶贫领域明显加快了扶贫改革试点步伐，突出表现在从国家层面设立扶贫改革试验区，将扶贫改革与扶贫试点相结合。2013～2015年国务院扶贫办已分两批设立了6个扶贫改革试验区，要求扶贫改革试验区应突出示范，“抓住体制机制、政策方法创新，做到可复制、可推广”。“政策方法创新”某种程度上就是治理工具的创新，这说明扶贫改革试验本身作为一项治理工具，其主要目标之一在于探索、总结可推广复制的创新治理工具。必须指出的是，现有扶贫改革试验并不力求建立统一的扶贫模式，建立统一的扶贫模式与“精准扶贫”分类施策、因地制宜的扶贫思路是背道而驰的。扶贫改革试验应致力于丰富贫困治理工具箱，“精细打磨”治理创新工具并形成标准化使用指南，以便于各贫困地区根据实际情况加以选择。

［1］中办国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》［N］.人民日报，2014-01-26.

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