公安机关刑事侦查行为的可诉性研究〔*〕

○ 陈 琛

(1.南京大学 法学院， 江苏 南京 210093；2.安徽财经大学 法学院， 安徽 蚌埠 233030)



公安机关刑事侦查行为的可诉性研究〔*〕

○ 陈 琛1,2

(1.南京大学 法学院， 江苏 南京 210093；2.安徽财经大学 法学院， 安徽 蚌埠 233030)

我国现行的以公安机关内部自律为主、法院和检察院外部他律为辅的刑事侦查监督体制对公安机关刑事侦查行为无法发挥监督实效，以致刑事错案层出不穷。这样的体制性缺陷只有通过建立以审判为中心的诉讼式侦查监督模式，即赋予刑事侦查相对人针对违法侦查行为提请行政诉讼的权利才能得以弥合。在进行具体的制度构建时，应当立足于我国刑事侦查监督的现实困境，考察刑事侦查行为可诉性制度确立的必要性和现实可行性，在顺应司法规律、文明潮流的背景下提出制度改革方案，使理论的探讨能真正在现实环境中有所作为。

刑事侦查行为；可诉性；行政诉讼；刑事侦查监督；司法救济权

依据我国现行的刑事诉讼法和行政诉讼法的相关规定，公安机关的具体行政行为〔1〕属于行政诉讼的受案范围；而公安机关的刑事侦查行为〔2〕却不属于行政诉讼的受案范围，这些行为的合法性控制主要通过(公安机关)内部自律为主、(法院和检察院)外部他律为辅的方式实现。〔3〕所谓内部自律，主要指公安机关各部门间的分工制约和上下级间的系统制约。这样的内部控制虽然能最大程度地保证侦查活动的高效开展，但却无法避免侦查权被恣意运用的风险，极有可能使侦查权沦为无法自律者的专权工具。而外部他律则主要体现为检察机关对侦查行为的审查型控制和监督型控制，以及由法院和检察院共同行使的救济型控制(如排除非法证据)。外部他律通过“以权限权”的方式能够对公安机关侦查行为形成有效制约，但我国宪法和刑事诉讼法对法院、检察院和公安机关在刑事诉讼的职权分工方面所设定的“线性分工模式”，〔4〕在维护了公安机关侦查权独立性的同时，却导致对侦查行为的外部控权制度显得力不从心，控权实效也因此而大打折扣。〔5〕

对于公安机关刑事侦查行为的相对人——犯罪嫌疑人来说，在其合法权益遭受违法侦查行为的侵犯时，我国现行法律并没有赋予其请求司法救济的权利，即裁判请求权。在现代法治国家，裁判请求权范围的不断拓展是社会发展和制度进步最重要的标志之一，“法治化程度越高的国家，能够进入法院通过司法解决的纠纷范围就会越广。”〔6〕然而，我国行政诉讼法中关于受案范围的规定，极大地限制了行政相对人的司法救济权，它不仅使得公安机关刑事侦查行为成为权力监督的真空地带，更难以适应人权保障的需要，使许多遭受行政权力侵害的公民丧失了通过司法救济保护自身合法权益的权利。〔7〕这显然与法治国家的建设目标相悖。可以说，行为的可诉性才是当事人实现司法救济权的基础，“行政、民事、经济、刑事法律关系中的一切涉及权益争议的行为均应具有可诉性。”〔8〕同时，对侦查行为的可诉性只进行原则性的规定尚不足够，还需要建立一系列相对应的配套制度，如明确解决纠纷的特定机构、划分可通过司法解决纠纷的具体范围、设定具体的纠纷解决程序等，从而避免了提出诉求的当事人因为没有具体的实体和程序规则可以遵循，使得立法中规定的权利形同虚设。〔9〕

一、刑事侦查行为可诉性之内涵解析

在刑事诉讼法学理上，可以以刑事侦查是否受侦查对象的意思约束为标准，将刑事侦查行为分为强制侦查与任意侦查(非强制侦查)。前者的特征是强制性与侵权性；后者则刚好相反，指不采用强制性措施，不对相对人的合法权益强制性地造成损害的侦查行为。我国的相关立法并没有对刑事侦查行为进行上述区分，而事实上，在现如今的刑事法治环境和背景下，我国法律中规定的所有刑事侦查措施都具有强制性和侵权性。所谓刑事侦查行为，主要指为了追诉犯罪的需要，享有刑事侦查权的侦查机关在搜集证据、查明案情的过程中，对公民实施的限制其人身权、财产权、隐私权、通信自由等强制性措施。这些措施包括讯问被告人、询问证人、勘验、检查、搜查、扣押物品、通缉等专门的调查工作，和拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕等刑事强制措施。

“可诉性”是晚近法学理论界使用频率颇高的一个词汇，可以从广义和狭义两个层面对其进行概念的界定。广义的可诉性，又称为可司法审查性、可司法裁决性或可审判性，它“不仅是指法律规范在诉讼中的可适用性，而且包括法律本身的可争讼性，同时还包括任何具有法律意义的社会行为的可诉讼性”。〔10〕简言之，广义的可诉性既包含法的可诉性，〔11〕又包含法律行为的可诉性两个方面。而狭义的可诉性则只针对后者，即法律行为的可诉性，并不包括法律规范本身的可适用性和可争讼性。本文所探讨的刑事侦查行为的可诉性，主要是从狭义角度进行分析，即以法律行为的可诉性作为理解可诉性的基础，同时兼顾法的可诉性观点中的合理成分。公安机关侦查行为的可诉性也可以从广义和狭义两个角度理解。广义上的可诉性，主要指对侦查行为实施之前、实施过程中以及实施之后进行的以预防或纠错为目的的司法审查与监督控制。〔12〕而狭义上的可诉性，仅指犯罪嫌疑人认为公安机关采取了侵犯自己合法权益(包括人身权、财产权、隐私权、通信自由等)的违法侦查行为时，可以依法直接将公安机关诉至司法机构，由司法机构居中对侦查行为的合法性和正当性作出公正裁判的属性。〔13〕不论是广义上的可诉性还是狭义上的可诉性，都属于司法机构行使司法审查权的方式，但狭义的可诉性更侧重于对行政行为的事后控制和对犯罪嫌疑人的事后救济。而且在启动司法救济程序的主体方面，更能体现对犯罪嫌疑人的人权保障。因为狭义的可诉性不再仅仅从法院、检察院的角度探讨对公安机关违法侦查行为的司法管辖权问题，而是从当事人诉权的角度探讨行政行为的可诉性，有利于纠正我国刑事侦查监督由于长期受权力本位观念的影响，而表现出的轻视当事人权利的倾向。

我国有权实施强制性侦查措施的机关包括检察院和公安机关。检察院主要对贪污贿赂罪、国家机关工作人员的渎职犯罪、或利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的其他犯罪等享有侦查的权力。除此之外的刑事案件的侦查权力主要由公安机关行使。由于检察院在我国既是侦查机关，又是侦查监督机关，对其行为的监督和司法审查必然涉及到更深层次的体制性变革，单纯进行侦查行为的“诉讼化构造”在我国当下的司法环境中并不能解决实质性问题，因此对检察院的刑事侦查监督并非本文讨论和研究的重点。本文主要探讨公安机关刑事侦查行为的可诉性问题，由于公安机关的刑事侦查行为具有典型的“行政权”属性，因此将其置于行政诉讼的制度构造中并不违背法理，也具备现实可行性。面对行使国家公权力的公安机关，处于弱势地位的公民的合法权益极易受到侵犯，也常常会因此而与公安机关发生冲突和争议。在这种情形下，改革相关立法，准予公民通过提请行政诉讼的方式与公安机关相抗衡，既能够敦促公安机关依法侦查，增强刑事侦查监督的实效性，又能够切实保障犯罪嫌疑人及利害关系人的基本人权，是全面推进依法治国和深化司法体制改革的必由之路。

二、刑事侦查行为可诉性之法理基础

(一)有权利即有救济

正所谓“无救济则无权利”“有侵害即有救济”，这两句著名的法谚是对于权利与救济之间内在关联的形象表达。公安机关刑事侦查行为的可诉性问题，其法理及正当性依据也来源于上述理论。正如有学者所言，在侦查阶段建立权利救济机制的理论依据，只有从权利与救济，特别是从诉权理论中才能找到答案，因为只有在两种诉权相对抗的地方才会产生处于中立地位的司法权介入，以平抑这种对抗的必要性。〔14〕

在刑事诉讼过程中，为了追诉犯罪的需要，侦查机关往往会行使国家公权力对公民实施逮捕、拘留、扣押、搜查等强制性措施，这些措施一旦实施，会由于其强制性而产生对公民基本权利的侵犯，各种争议和冲突常常一触即发。特别是当公民的诸如人身权、财产权、隐私权、通信自由等受到违法侦查行为的侵犯时，赋予公民司法救济权就显得尤为必要。因为在与公权力相抗衡的情况下，通过司法裁判机构进行公力救济成为公民可以选择的唯一有效方式。因为倘若侵权或争议是发生在普通公民之间，那么可供公民选择的救济途径既包括自力救济也包括公力救济，但若这种侵犯或冲突是来自于国家公权力机关，那么公民就只能通过公力救济方能得以解决。不仅如此，国家权力一旦不受司法权的制约和监督，就极有可能产生扩张和滥用的后果，这是国家权力的天然属性，且这种不受节制的扩张和滥用必然会以牺牲公民个人的自由和权利为代价。有鉴于此，公安机关刑事侦查行为的可诉性既是保障公民人权的必备之举，也符合“有权利即有救济”的基本法理。

(二)司法最终解决原则

司法最终解决原则，既是现代法治社会的一项基本原则，又是一个历史范畴。它根源于三权分立和制衡理论，是随着社会的政治、经济和法制逐步发展和确立的。该原则是指“所有涉及个人自由、财产、隐私甚至生命的事项，不论是属于程序性的还是实体性的，都必须由司法机构通过亲自‘听审’或者‘聆讯’作出裁判，而且这种程序性裁判和实体性裁判具有最终的权威性”。〔15〕简言之，该原则的基本含义就在于，有权对刑事侦查行为的合法性进行审查的主体必须是中立的司法裁判机构，而非侦查权的行使者或任何控诉利益相关者。

综观世界各国刑事侦查权的具体运作过程，大多数国家享有侦查权的主体都是警察，因而学者常常从警察权力的特征入手探讨侦查权的法律属性问题。北京大学著名刑事诉讼法学教授陈瑞华认为，警察在执法过程中实施的各类行为(包括刑事侦查行为和维持治安行为)都具有典型的行政性，因为他们都是对于社会生活的主动干预。在刑事侦查过程中，他们总是强制性、单方面地侵犯或限制个人基本权益和自由，积极主动地收集犯罪证据和查获犯罪嫌疑人，并对其发动刑事追诉。〔16〕这正是侦查权不属于司法权而属于行政权的本质属性的体现。为了保证侦查机关合法行使侦查权力，预防权力滥用，必须对其进行合理、适当的规制，而这种规制只能由中立的法院通过行使司法裁判权来完成。刑事侦查行为可诉性是解决我国目前侦查监督诸多弊端的一种新型、有效的结构模式，它能使司法机关的裁判活动在整个刑事诉讼程序中始终居于中心位置，是我国刑事诉讼模式向“以司法裁判为中心”的诉讼构造转型的必然选择，也是司法最终解决原则的最大意义所在。

(三)人权保障理论

人权，是指每个人都有或都应该享有的权利。人权原则要求法治以个人权利为核心价值，并通过对权利的确立和保护来确立和实现法律的权威。〔17〕对于法治国家来说，不论是国家法律还是政府行为都应当以确立和保护公民的基本人权为目标。侦查机关在追诉犯罪的过程中，常常为了查明案情和收集证据而对犯罪嫌疑人采取强制性措施，犯罪嫌疑人的人身、财产、隐私等基本人权都会因此而受到限制。依据法律保留原则“对限制的限制”理论进行进一步推导，必须对限制人权的行为进行限制，且需要在制度上实现这一机制。具体到刑事诉讼领域，限制公民人权的侦查权应当受到限制，因为这样的权力最容易被滥用和不当扩张。这种限制既包括对未被侵犯的人权的预防性保护，也包括对已被侵犯的人权的恢复性救济。倘若法律只规定犯罪嫌疑人的基本权利，但却没有规定权利被侵犯后的有效救济途径，那么这样的权利只能成为毫无意义的纸面权利。赋予犯罪嫌疑人在被侵权后的司法救济权利，是对限制犯罪嫌疑人权利的侦查权进行限制的具有实效性的方式，也是国家尊重和保障人权的制度体现。

在刑事诉讼过程中，所有权利义务会受到刑事侦查结果影响的人，包括犯罪嫌疑人和利害关系人，都理应获得公正审判的机会，并且在诉讼中有权充分陈述意见、提出有利主张和证据以及反驳对方主张和证据，这才是“正当程序”的应有之义。公安机关的刑事侦查行为自然也不能脱离“正当程序”的约束，所有被实施强制侦查的犯罪嫌疑人都可以据此理论享有对侦查机关提起诉讼的权利，以确保国家追诉犯罪行为时的程序公正，避免产生因国家滥用侦查权而侵犯公民人权的后果。可以说，刑事侦查行为的可诉性既是“正当程序”的制度要求，又是实现人权保障的必然选择。

三、我国刑事侦查监督之实践反思

(一)我国刑事侦查监督的制度现状

在刑事诉讼法修订之前，我国法律没有规定司法裁判权对侦查权的制约，对公安机关刑事侦查行为的监督，主要由公安机关的内部自律式监督和检察院的外部他律式监督组成，法院并不享有对刑事侦查行为的司法审查权。苑囿于公安机关自我监督的形同虚设，以及检察院外部监督存在的结构性缺陷，对刑事侦查行为的监督常常因为缺乏对当事人的程序性保障措施而流于形式，难以发挥实效。这意味着，违法侦查行为几乎可以不受限制地进入审判程序，法院对刑事侦查行为既无事前的批准权，也无事后的审查权。

2012年新的刑事诉讼法颁布后，对刑事侦查行为的外部监督作出了突破性规定，法院成为了监督侦查权的另一个重要角色。新法不仅在第115条增加了当事人和辩护人等对违法侦查的申诉、控告和处理程序，还在第54条至第58条规定了最具立法转型意义的非法证据排除规则。这标志着我国法律对刑事侦查行为外部监督的规定开始了从过程导向型向结果导向型的重大转变，〔18〕也是突破原先“以检察院为中心”的侦查监督模式的重要契机。预示着我国的侦查监督开始了“以检察院(审前阶段)和法院(审判阶段)为双中心”的二元格局。然而，法院对于非法证据排除规则的运用，其威慑力的发挥必然是一个逐渐累积的过程，现实效果如何也还需要接受进一步的实践检验。单单从制度设计本身来说，新刑诉法尽管在对犯罪嫌疑人的人权保障方面进行了重大革新，但依然无力回应我国侦查监督存在弊端的实质性问题。

(二)我国刑事侦查监督的现实困境

依据我国宪法和刑事诉讼法的规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约。”这一传统的线性分工模式在新刑诉法修订后没有受到任何实质性影响。公安机关、法院和检察院依然在刑事诉讼流水线的各个线段上完成由自己负责的那一道工序，各自独立，各司其职。虽然学界一直呼吁建立以审判为中心的诉讼式侦查监督模式，但新法的修订颁布并未改变原有的线性分工格局，而这样的体制性缺陷使整个侦查程序几乎演变成为赤裸裸的“行政治罪程序”，〔19〕其弊端尽现：首先，我国宪法对法院的定位只是审判机关，并未赋予其对刑事侦查行为的司法审查权。新刑诉法虽然规定法院可以在法庭审判阶段运用非法证据排除规则，最高人民法院也已印发了相关文件专门界定“应当排除”的非法证据范围并细化了排除程序，〔20〕但司法实践中多数法院依然对该规则的适用缺乏底气，多半处于观望状态。造成这一问题的原因主要是：积累已久的对实体公正的偏爱、顾虑部门关系的办案习惯以及缺乏具有针对性和指导性的案例作为参考。〔21〕而且，法院依然无法参与审判前的刑事诉讼活动，审前阶段依然是司法审查的真空区。加之最高人民法院2000年3月公布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第2项明确将侦查行为排除在行政诉讼的受案范围之外，犯罪嫌疑人对违法侦查行为的最终司法救济权也被剥夺了。此外，公安机关在侦查实践中运用的刑事侦查方式并不仅限于法律中规定的那些传统模式，诸如测谎侦查、警犬侦查等方式也常被使用，但这些侦查方式由于缺乏法律的明确规定和深入的理论研究，因此也被排除在法院的司法审查范围之外。正如有学者所言，“中国的司法裁判仅仅是法院对被告人是否有罪进行裁判的活动，而不是针对审判前追诉活动的合法性进行裁判的活动”。〔22〕

其次，公安机关的自律式监督和检察院的外部检察监督仍然是审前阶段侦查监督的重点。一方面，由于新刑诉法对侦查权行使的自律监督只进行了原则性规定，所以公安机关不得不通过内部规定来细化这种自我控制的程序流程。根据2012年《公安机关办理刑事案件程序规定》的相关条款可以得知，公安机关采取刑事侦查措施的“自我授权、自我审批”模式依然没有变更，除逮捕以外的所有侦查措施都可以由公安机关自行决定。这种模式最大的优点便是能保证侦查活动的高效开展，但也极易导致侦查权演变为维护部门利益和个人权威的手段。〔23〕另一方面，检察院外部监督的结构性缺陷也并未得到补漏。在刑事诉讼中，检察院虽然肩负监督侦查的职能，但由于“分工配合原则”的要求和许多法外因素的干扰，其很难摆脱追诉犯罪的心理负担，且与公安机关之间存在着必然的、内在的千丝万缕的关联。再加上检察院审查批捕和审查起诉的工作主要依赖于公安机关提交的书面材料，即便犯罪嫌疑人向检察院反映遭受了刑讯逼供等违法侦查行为的侵害，如无明显证据证明，检察院也很难查证。这都使得检察院在司法实践中鲜少启用非法证据排除规则对公安机关的侦查行为进行合法性审查，检察监督的效果十分式微。如2009年、2010年和2011年，全国公安机关立案的刑事案件数量分别为5579915件、5969892件和6005037件，而全国检察机关纠正违法侦查的案件数量分别为25664件、33836件和39432件，年度纠正违法数占立案数的百分比分别为4.599‰、5.668‰和6.566‰。〔24〕可以肯定的是，上述数据统计并不意味着我国公安机关的办案水平和办案质量已经达到了几近完美的程度，反而透视出检察机关侦查监督实效性的严重欠缺。这样的结论可以从近年来被不断曝光和纠正的冤假错案数量以及民众对违法侦查行为的怨声载道得到证明。

再次，犯罪嫌疑人的程序性救济权利在现有体制内难以发挥实效。其一，新刑诉法虽然新增了第115条，赋予了当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人对违法侦查行为向人民检察院进行申诉和控告的权利，但这样的权利没有相应的程序保障规范，在司法实践中大多沦为有控告、有申诉但无效果、无结果的纸面权利。〔25〕此外，当事人和其他诉讼参与人在诉讼过程中的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权等也因缺乏制度保障而无法落到实处。其二，在以往的检察监督实践中，检察机关的侦查监督多以书面审查的方式进行，这直接导致了检察院对公安机关提交信息的过度依赖。新刑诉法注意到了这个问题，规定了在审查逮捕时可以讯问犯罪嫌疑人和听取辩护律师的意见。但针对逮捕以外的刑事侦查措施，检察院仍以行政审批的方式进行监督，重视公安机关的意见和材料，忽视刑事侦查中各方主体的平等参与。这显然不利于查清案件事实，更不利于保护犯罪嫌疑人的基本权利。其三，公、检、法三机关在刑事诉讼各阶段各司其职，各有分工，且每一个阶段的工作都有先后顺序。为避免前一阶段的工作成果对后一阶段的工作造成先入为主的影响，后一阶段的工作一般需要在前一阶段工作完成后才能启动。尽管后一阶段的工作可以对前一阶段的工作进行审查，但为了保证公安机关刑事侦查的自主性和高效率，检察院除非有实质性必要，原则上应当保持适度谦抑，不能“提前介入”。如果公安机关为达到非法目的将案件始终压制在侦查阶段，〔26〕检察机关的监督和法院司法审查都将鞭长莫及，受害人的救济权利因无法向有监督权的机关主张而难以实现。最后，我国相关立法对犯罪嫌疑人程序性救济的不彻底也是导致权利无法实现的重要原因之一。如国家赔偿法针对违法侦查的国家赔偿范围规定过于狭窄且赔偿程序过于繁琐，现有立法中对违法侦查缺乏完整有效的制裁体系等。

四、我国刑事侦查行为可诉性制度之确立

我国刑事诉讼中的体制性缺陷已使得侦查监督陷入进退维谷的两难境地。为突破困局，应当在顺应司法规律、文明潮流和考察制度改革现实可行性的双重视角下进行制度调整，以使得改革后的制度在现实环境中有所作为。

(一)构建公安机关刑事侦查行为可诉性制度的必要性与可行性

1. 必要性

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中全面部署了180多项改革举措，有30余项都涉及司法体制改革。在第五部分“保证公正司法、提高司法公信力”中还专门论及如何“加强人权司法保障”的内容。〔27〕为此，最高人民法院于2015年2月26日发布了《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》，把“推动建立以审判为中心的诉讼制度”作为改革重点，“促使侦查、审查起诉活动始终围绕审判程序进行”。最高人民检察院也于2015年6月1日至2日召开了全国检察机关侦查监督工作座谈会，研究提高侦查监督工作法治化、现代化水平的具体措施。会议特别强调，要探索建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度，建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制，完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，健全行政执法与刑事司法衔接机制等。公安机关的侦查行为是整个刑事诉讼环节的开端，对其进行有效的程序性控制能够从源头上预防刑讯逼供和非法取证，健全冤假错案的有效防范措施，从而推动司法公正。从一定程度上说，刑事侦查行为的行政诉讼既能满足“权力制约权力”的制度要求，有利于将国家公权力置于阳光下运行，又能为犯罪嫌疑人提供具有程序保障性的、畅通的权利救济渠道，这是建立法治国家的必然要求，也是司法改革重视人权保障的重要体现。〔28〕

2. 可行性

一方面，法院在刑事诉讼过程中具有较强的中立性。我国宪法和法律赋予法院的独立审判权能够在一定程度上抵御各种外来因素的干预，这些因素极有可能对依法审查公安机关的刑事侦查行为产生不良影响。与检察机关相比，各级法院之间不存在官僚式的层级关系，法官在办理案件时也享有比较大的独立裁判权，这既是法院中立性的体现，也是其他监督组织所不具有的体制优势。此外，法院的审判活动除了有实体性规则的约束，更要受到严格的程序性规范的限制，如公开审判、合议制、回避制度、两审终审等，这能够最大限度地确保案件得到公正审理，真正实现犯罪嫌疑人的司法救济权。

另一方面，行政诉讼制度可以填补因体制缺陷和制度错位而引起的侦查监督的真空区。我国现行的刑事诉讼法尽管赋予了犯罪嫌疑人诸如申诉、控告、获得律师的法律帮助等各项救济权，但由于缺乏程序性保障机制，这些权利只能更多地体现为无法确实兑现、不具现实可操作性的纸面权利。例如，虽然法律规定律师可以在侦查阶段申请会见在押犯罪嫌疑人，并有权了解案件情况，为犯罪嫌疑人提供法律咨询、代理申诉、控告、代为申请取保候审等法律帮助，但在实践中，这些权利的行使常常遇到障碍，某些不依法办事的侦查人员会以“案情复杂”或“需请示后再答复”等借口推拖、拒绝安排会见。由于没有相应的制度保障，犯罪嫌疑人在侦查阶段即便委托了律师也无济于事。而确立刑事侦查行为的可诉性能够有效弥补这一立法空缺，公安机关在侦查过程中的违法行为一旦成为可被追诉的对象，即可以对其依法行政形成监督和制约，犯罪嫌疑人的司法救济权才有了实现路径。

(二)构建公安机关刑事侦查行为可诉性制度的立法建议

1. 可诉的侦查行为的范围

可诉的刑事侦查行为主要包括以下两大类：

第一，侦查机关在侦查阶段的行政不作为行为。包括两种情况：一是侦查机关应履行而不履行侦查的不作为行为。即，当事人认为加害人侵犯其人身权、财产权的行为足以构成犯罪，请求公安机关予以立案查处，但公安机关无正当理由拒绝采取相应的强制措施的行为。例如，受害人遭受他人侵犯，或其证人或其近亲属遭受他人打击报复(威胁、侮辱或殴打等)，要求公安机关依法查办，公安机关拒绝或拖延对其人身、财产进行保护的情况等。二是侦查机关无正当理由阻碍或者拖延犯罪嫌疑人行使某项权利的不作为行为。如在侦查阶段犯罪嫌疑人委托的律师要求侦查机关安排会见在押的犯罪嫌疑人，侦查机关无正当理由拒绝安排或者超期安排会见的情况等。

第二，侦查机关在侦查阶段的错误侦查行为。包括两种情形：一是当事人认为侦查机关滥用自由裁量权启动了缺乏事实或法律要件的、不必要的强制侦查措施。例如，我国新刑诉法虽然对拘留和逮捕等强制措施规定了比较明确的到案要求，但对搜查、扣押、查封、冻结等强制措施的适用并未明确规定事实理由和程序要件，公安机关在判断是否适用时没有统一标准可以参考，极易导致滥用。二是当事人对侦查机关采取强制措施的必要性没有异议，但在实施强制措施的过程中侵犯了其合法权益。如刑讯逼供、滥施暴力、超期羁押、拖延解除查封、扣押的财产等行为。

2. 侦查行为可诉性的程序设置

(1)提起程序

侦查行为作为一种国家行使公权力的活动，在实施过程中既有可能侵害犯罪嫌疑人的合法权益，也有可能对证人、被犯罪嫌疑人委托的律师等诉讼参与人的权利造成不利影响。有鉴于此，笔者认为，有权对公安机关刑事侦查行为提出行政诉讼的主体应设定为任何合法权益可能受到侦查行为影响，或与侦查结果有利害关系的所有诉讼参与人，而不应当仅局限于犯罪嫌疑人。对行使诉权主体范围的扩展能够强化对公安机关侦查行为的制约和监督，也更有利于保障犯罪嫌疑人的合法权益。此外，为了更好、更及时地保障和维护诉讼参与人的司法救济权，我们有必要为诉讼主体营造更为宽松的时间条件。笔者建议，可以借鉴德国刑事诉讼法的相关规定，明确在刑事诉讼的任何阶段，只要诉讼主体认为其合法权益遭受了违法侦查行为的侵害，可以随时对该行为的合法性提出异议，并以此为由诉诸法院。〔29〕

(2)受理与审理程序

遵循诉讼构造的基本原理，只有法院才能受理当事人对侦查行为提出的诉讼。法院的中立性决定了只有其才能胜任公正裁判者的角色，且法庭审判所需遵守的严格的程序性规范也能确保在裁判过程中，其不会因受到任何利益的驱动或法外因素的干预而动摇了居中裁判的立场。〔30〕笔者认为，现行行政诉讼法中关于管辖的规定依然可以适用，当事人对侦查行为提起诉讼时，应首先诉至侦查机关所在地的同级人民法院，同级法院不得拒绝受理。若当事人不服一审法院的裁决结果，也可以向一审法院的上一级人民法院提出上诉。在审理的方式上，不论是一审还是二审，都应当采用开庭审理的方式。让公安机关和行政相对人同时到庭进行对席审理，体现了控辩双方都有机会平等地参与到诉讼之中，并可以在法庭上进行充分的举证、质证、辩论和陈述，法院也应在此基础上做出最终裁定。

五、结 语

党的十八大“依法治国”战略方针的提出加速了我国司法体制改革的进程。然而，在司法改革已经进入深水区的当下，公安机关违法侦查行为依然像我国司法制度中的一颗毒瘤，不断侵蚀和挑战着司法的廉洁和公信力，严重侵犯了公民的基本人权。导致这一现象发生的最重要原因就是，我国现行的侦查监督体制对公安机关刑事侦查行为依然监督乏力。这一问题虽然是通过刑事诉讼表现和反映出来的，但它却并不只是刑事诉讼范畴内的问题，也无法通过改革刑事诉讼程序得以完全克服。要彻底解决该问题，除了完善刑事诉讼法及相关法律制度，还必须赋予当事人司法救济权，即对违法侦查行为提请行政诉讼，请求法院居中裁判的权利。通过行政诉讼制度对公安机关刑事侦查行为进行司法审查不仅是以司法权限制行政权的有效监督方式，也是我国新一轮司法体制改革的题中之义，更是建设法治社会、实现人权保障的必然选择。

注释：

〔1〕如传唤、行政拘留、行政确认、各种限制人身自由或对财产予以扣押、查封、冻结等行政强制措施。

〔2〕包括讯问被告人、询问证人、勘验、检查、搜查、扣押物品、通缉等专门的调查工作，以及拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕等刑事强制措施。

〔3〕〔18〕〔21〕詹建红、张威：《我国侦查权的程序性控制》，《法学研究》2015年第3期。

〔4〕这一模式如同一条流水线，公安机关、人民检察院和人民法院之间并无所谓的权力中心，而分别是流水线上的一条线段，各条线段都有自己的“射程”，刑事案件则沿着这条流水线如流水作业般由一道工序进入下一道工序。参见陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社，2000年，第231页。

〔5〕一方面，法院无法参与刑事诉讼的审前阶段，这使得审前阶段成为司法审查的真空区。而且，由于侦查行为不可诉，法院对侦查权滥用的最终司法救济权也被剥夺了。另一方面，检察院对侦查权的检察监督也并未发挥应有的制度效用。

〔6〕颜运秋等：《宏观调控行为可诉性分析》，《中国社会科学院研究生院学报》2005年第1期。

〔7〕苗连营：《公民司法救济权的入宪问题之研究》，《中国法学》2004年第5期。

〔8〕〔10〕龙宗智：《相对合理主义》，中国政法大学出版社，1999年，第180、180页。

〔9〕王晨光：《法律的可诉性：现代法治国家中法律的特征之一》，《法学》1998年第8期。

〔11〕法的可诉性包含两个方面的含义：一是可争讼性。指立法和抽象行政行为可以被诉诸司法审查。它要求法律法规的合宪性，以及对宪法、法律的解释都可以诉至法院要求裁判。任何人均可以将法律作为起诉和辩护的依据。二是可裁判性(可适用性)。法律能否用于裁判作为法院适用的标准是判断法律有无生命力、有无存续价值的标志。缺乏可裁判性(可适用性)的法律仅仅具有象征意义、宣示意义或叙述意义，其即使不是完全无用的法律或“死的法律”(dead law)，至少也是不符合法律之形式完整性和功能健全性之要求的法律。对于这样减损甚至歪曲了法律本性的法律，应当具有可诉性。可以说，不仅国家的一般性法律，即便是宪法，如果无法真正得到实施，都理应具有可诉性。

〔12〕王天林：《论侦查行为的可诉性》，《政法论坛》2013年第4期，第61页。

〔13〕〔30〕刘梅湘、刘文化：《论侦查行为的可诉性》，《新疆社会科学》2006年第5期。

〔14〕汪建成、祁建建：《论诉权理论在刑事诉讼中的导入》，《中国法学》2002年第6期。

〔15〕陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社，2000年，第225页。

〔16〕陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，《法学研究》2000年第5期。

〔17〕夏勇：《人权概念的起源》，中国政法大学出版社，2001年，第176-178页。

〔19〕陈卫东：《论侦查权的司法控制》，《政法论坛》2000年第6期。

〔20〕参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第95条至第103条、《最高人民法院关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》第8条、第9条。

〔22〕陈光中等主编：《联合国刑事司法准则与中国刑事法制》，1998年，第235页。

〔23〕如在司法实践中，有的公安机关插手经济纠纷；或出于其他非法目的和非法利益诉求，任意扣押、冻结款物；或者采取拘留、取保候审、监视居住等强制措施，却不向检察机关报请逮捕或移送审查起诉，并最终以撤销案件的方式或其他方式内部“消化”案件，从而使检察机关难以监督。参见高健、双瑞：《公安机关拖延返还扣押物，当事人可投诉》，《北京日报》2010年7月29日第7版。

〔24〕参见《中国统计年鉴》(2010年-2012年)，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/，2016年3月1日访问；以及《历年最高人民检察院工作报告》(2010年-2012年)，http://www.gov.cn/test/2008-03/21/content_925597.htm，2016年3月1日访问。

〔25〕〔28〕邵俊武：《论刑事侦查行为的可诉性》，《法治论坛》2014年第3期，第53页。

〔26〕如有的侦查机关以查办刑事案件为名，取得合法搜查扣押手续后，长期查封、扣押他人财产或者将查封、扣押的财产擅自转移交付他人，而对于刑事案件则怠于推进，始终停滞在侦查阶段而不了了之。或者采取查封、扣押等侦查措施后，发现侦查行为错误，为了逃避错案追究而拖延解除查封、扣押的行为等等。

〔27〕包括：(1)完善对行政强制措施的司法监督；(2)强化诉讼权利保障制度；(3)健全落实刑事基本原则的法律制度；(4)完善防范和纠正刑讯逼供、非法取证和冤假错案的司法监督机制；(5)建立切实解决执行难的法律制度；(6)保障当事人依法行使申诉权利。

〔29〕夏黑讯：《侦查救济诉讼化之探讨》，《中国刑事法杂志》2006年第4期。

〔责任编辑：刘 鎏〕

陈琛(1982—)，南京大学法学院2012级博士研究生，安徽财经大学法学院讲师。

〔*〕本文系2015年度国家社科基金青年项目“刑事错案的认知与行为法学研究”(15CFX028)的阶段性研究成果。