论新行政诉讼法的完善与行政复议机关的应对措施

张晓晴，张　波

(1.北京市人民检察院第三分院，北京 100022；2.黑龙江省人民政府法制办，哈尔滨 150001)

论新行政诉讼法的完善与行政复议机关的应对措施

张晓晴1，张波2

(1.北京市人民检察院第三分院，北京 100022；2.黑龙江省人民政府法制办，哈尔滨 150001)

[摘要]从行政复议机关的角度看，新修订的行政诉讼法在制度设计方面虽有不少创新，但也有不少不接地气或不尽合理的瑕疵或不足，特别是在共同被告的确定、负责人出庭应诉、法院受案范围、合理性审查等方面比较明显，实施过程中造成行政成本上升、审判资源浪费、制度执行力打折以及法律权威性降低，给行政复议机关的应诉工作带来很大的困难。应当结合行政复议法的修改，对行政诉讼法中的瑕疵或不足予以完善和补救。

[关键词]行政诉讼；制度创新；完善与补救

新修订的行政诉讼法自2015年5月1日正式实施以来，以行政复议机关为被告或共同被告的行政诉讼案件呈井喷状态。与2004年同期相比，各省增加幅度大都在10倍以上，多的甚至达到20倍以上。以案件的绝对数量看，也多的令人咋舌。截至2015年10月中旬，人民法院受理的以省级政府为被告或共同被告的行政诉讼案件，上海市为373件，天津市为53件，重庆市为610件，江苏省为185件，黑龙江省为46件。大量行政诉讼案件的出现，使得新行政诉讼法中的一些瑕疵和不足不断显现出来，给行政复议机关的应诉工作和法院的审理工作带来了不小的困难。从行政复议机关的角度看，这些瑕疵和不足的出现，既有理论认识上的问题，也有立法偏见的影响，还有一些属于立法超越历史阶段和条件的问题。它们带来的后果就是造成行政成本的上升、审判资源的浪费、制度执行力的打折以及法律的权威性和公信力降低。因此，进一步深入探讨新行政诉讼制度的完善与补救，提出行政复议机关的应对措施，很有必要。

一、新行政诉讼制度存在的主要问题

(一)共同被告问题

根据行政复议法的规定，行政复议机关审理公民、法人或其他组织对下级行政机关做出的具体行政行为不服而提起的行政复议案件。修改前的行政诉讼法规定，对行政复议机关改变原具体行政行为不服提起行政诉讼的，行政复议机关是被告；行政复议机关维持原具体行政行为的，做出原具体行政行为的行政机关是被告。修改后的行政诉讼法规定，行政复议机关维持原具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，行政复议机关与做出原具体行政行为的行政机关是共同被告。新行政诉讼法这一改变带来的直接后果是，行政复议机关对原行政机关行政行为合法性和合理性的认同，要对该行政行为产生的法律后果承担共同责任。

新行政诉讼法这一规定的出发点或许是为了强化行政复议的监督职能，倒逼行政复议机关认真审查并及时纠正下级行政机关做出的违法的行政行为。但其不合理性也是显而易见的：其一，这一规定忽略了行政复议机关居中裁判的准司法性质，将行政复议中的裁判者变成了行政诉讼中的被裁判者，有违法理和逻辑。如果这一规定在法理和逻辑上成立，那么，行政诉讼中的一审法院也应成为二审中的共同被告。其二，这一规定忽略了行政复议决定本身的依附性特点。行政复议决定是以原行政机关的行政行为为前提的，维持的行政复议决定只是认同了原行政机关的行政行为的合法性和合理性，并没有额外加大或减少原行政行为对申请人的法律影响。如果法院认为行政机关的原行政行为违法，纠正原行政行为就足以维护当事人的合法权益，行政复议机关是否败诉并不会对当事人的实质权益产生影响。

当然，法律的出台本身是各种利益和观点博弈的结果，采纳或者放弃一种观点或许也是在考量了多种因素后出于平衡的无奈之举。但这一规定的实施也确实给行政复议机关带来了诸多的现实问题：一是人员力量明显不足。从效率原则出发，一般行政应诉工作都会由原行政复议机构的人员承担，因为他们熟悉案情。但随着近年来行政复议案件的大幅攀升，原本就已经非常紧张的人员力量，在大量的行政应诉案件面前，更加紧张。行政复议人员疲于奔命，不仅行政应诉工作难以高质量完成，还导致大量行政复议案件无法在法定期限内结案。二是行政成本大幅增加。目前，从行政复议案件的审理结果看，综合纠错率大约在10%至15%之间，除去双方和解或当事人撤回复议申请等情况外，行政复议机关做出维持的行政复议决定至少在65%以上，如果这些案件有一半申请人不服起诉到法院，以各省平均约4 000件的案件总量计算(据了解，广东、山东等省的年行政复议案件已达10 000件以上)[1]，行政复议机关行政成本的增加是相当惊人的。加上新行政诉讼法实施以后，法院实行异地受案，或以原行政机关所在地确定管辖，行政复议机关需到异地或原行政机关所在地法院进行应诉，人力、时间、经费成本的消耗是非常大的。以天津市为例，仅2015年5—6月，天津市行政机关到北京参加诉讼的案件351件，国务院部门到天津市参加诉讼的案件105件，其成本之大可想而知。三是不利于定分止争，将行政争议化解在行政程序之中。按照新行政诉讼法的规定，行政复议机关无论维持或撤销原行政行为的，都有可能当被告。为了不当或少当被告，一方面，一些行政复议机关在受理复议案件时，苛责于申请人，只要行政复议申请稍有不适格，就拒绝受理，不利于将行政争议及时化解在行政程序中。另一方面，一些行政复议机关则苛责于做出具体行政行为的原行政机关，哪怕是原行政行为程序上稍有瑕疵，对当事人的实体权益并未产生影响，也要撤销，从而导致更多或更大范围上的行政争议。如在征地或房屋征收过程中，原本只有个别当事人不服申请复议，但因一些小的程序瑕疵原行政行为被撤销后，就会鼓励更多的当事人提起行政复议，其后果往往是整个征地或房屋征收行为及后续的建设陷于停顿，各方面蒙受巨大的损失，定分止争也成为一句空话。四是浪费了司法审判资源。行政复议机关因维持原具体行政行为被当事人告上法庭后，法院不仅要审理原告与做出原具体行政行为的行政机关之间的行政争议，还要审理原告与行政复议机关之间的复议之争，从而加大了法院的工作量，浪费了有限的司法审判资源。

(二)行政复议机关负责人出庭应诉问题

新行政诉讼法第三条规定，行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。这一规定的本意是推动行政机关负责人重视行政应诉工作，重视原告的法律诉求，监督原行政机关行政行为的合法性。但在实践中也给行政复议机关带来了一些实实在在的困惑。

一是行政诉讼案件的现实存量使得行政复议机关负责人出庭应诉制度难以落实。一般而言，行政诉讼案件量在行政机关呈金字塔状，基层最多，向上递减。但从现实的行政诉讼案件量看，省级行政复议机关的行政诉讼案件量上百件或几百件已不在少数，尽管绝大多数行政复议机关愿意依法出庭支持法院的审理工作，一些省级人民政府还陆续出台了要求行政机关负责人出庭应诉的规范性文件，但从实际履行看，难度很大，有的甚至不可能。一个案件如果按开庭一次算，一个省级行政复议机关如果一年有300件应诉案件，一位行政复议机关负责人就不能做别的工作了，专职应诉都做不过来。更何况法院还可能多次开庭，另外，如果有二审或审判监督，开庭的量就更大了，行政复议机关负责人出庭应诉制度很难完全落实到位。

二是行政复议机关的负责人不是行政复议案件的具体承办人，对案情不熟，对法律不专业，即使出庭能做到，应诉基本上也做不到。现阶段的行政复议案件大多比较复杂，涉及的法律关系不是一个业外人士轻易能够捋清楚的。行政复议案件审理的是下级行政机关做出的原行政行为，这是行政复议机关负责人决策范围以外的事情，法律依据、事实基础、来龙去脉、争议焦点等问题都不是行政复议机关负责人短时间内能弄清的，加上大多数行政复议机关的负责人没有法律的专业背景，即使对案情清楚了，也难以从法律上实施应诉。因此，实践中大多数行政复议机关负责人即使出庭，往往也仅是旁听而已，“出庭不出声”，行政机关负责人出庭应诉制度形式意义大于实质意义。

三是由于缺少具体的司法解释，各地法院对于新行政诉讼法规定的“不能出庭”的具体情形理解不一。一般而言，行政复议机关负责人因健康原因或出差在外不能出庭的，法院是可以接受的，但对因开会或其他工作不能出庭的，有的法院就不予认可。实践中大多数法院要求行政复议机关负责人不能出庭的，要提交书面说明。这一方面没有法律依据，另一方面法院对情况说明是做形式审查，还是实质审查，各地法院执行的政策也不一样。有的法院只是做形式审查，只要行政复议机关向法院做出了行政复议机关负责人不能出庭的书面说明，法院就予以认可。但也有的法院是做实质性审查，对行政复议机关负责人不能出庭的理由是否成立进行裁定，裁定不成立的，行政复议机关负责人必须出庭。这也造成了法律规定的适用不一。另外，这种实质性的审查也导致有的行政诉讼原告对行政复议机关负责人不能出庭不依不饶，有的甚至以行政复议机关负责人不出庭就是行政不作为为理由另行起诉行政复议机关的，使得行政争议更加错综复杂。

其实，新行政诉讼法的这一制度规定，很大程度上是社会上流传已久的所谓“告官不见官”这个伪命题影响的结果。如果在行政应诉中，行政机关只委托律师或其他社会上的代理人出庭应诉，这可以说是“告官不见官”。但经过三十多年的法治化进程，这种情况目前基本上已不存在。大多数的情况下，行政机关都会委托本机关的工作人员出庭应诉。即使有律师或政府的法律顾问参与，但也都是以机关工作人员为主。这些工作人员大多数都有行政级别，有的是科级、处级，在省一级政府的应诉中，代理人甚至是厅局级，难道这些人不是官吗？难道只有省长、市长、县长才是官吗？更何况，行政管理越来越强调专业化，由行政机关的法制机构的工作人员或其他专业人员来应诉更符合效率要求。非要行政机关负责人出庭应诉的规定，过于理想化，有点超越客观条件。行政机关完全执行做不到，不执行或不完全执行，又使法律的权威和公信力打折扣，同时还会引起当事人的不满，这样的制度设计值得反思。

(三)诉讼代理人问题

新行政诉讼法规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应工作人员出庭。这项规定对一般行政机关而言，可能没有问题，但对于行政复议机关来说，特别是对实行行政复议制度改革试点的行政复议机关来说，可能就有一定的问题。自2008年以来，国务院陆续在一些省市区实行行政复议制度改革试点，将法律规定由部门行使的行政复议权集中到本级政府来行使。[2]这一改革的目的，是要解决现行行政复议法中条块分割行政复议权而带来的“自己的刀削不了自己的把”的问题。几年来的实践也取得了较好的成效，许多省市区已开始大面积推广，比如，山东省已在17个市地政府及138个县级政府开展了这一试点工作。[2]但是，在行政复议机关应诉的过程中，如何来理解“行政机关相应工作人员”，法院与行政复议机关是存在分歧的。由于政府行使的是部门的行政复议权，考虑到政府管理的专业性，特别是行政复议机构人员配备少的现状，一般行政复议机关应诉过程中，都会委托部门的工作人员出庭，或者与行政复议机构的工作人员共同出庭。但是，一些法院对部门的工作人员或政府法制机构的工作人员出庭应诉有异议，认为他们不是“行政机关相应的工作人员”，行政复议机关的工作人员只能是行政复议机关办公部门或法制部门的工作人员，对其他工作人员的代理资格不予认可。这种将新行政诉讼法规定的“行政机关”作狭义解释，理解为行政复议机关本身的做法，与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定相违背，忽略了政府是由各法定工作部门组成的这一事实，很难为行政复议机关接受，也给行政复议机关的应诉工作带来了不小的压力。

(四)法院受案范围问题

按照新行政诉讼法的规定，行政复议机关当被告，一般只有三种情况：一是行政复议机关改变原行政行为的，行政复议机关是被告；二是行政复议机关维持原行政行为的，行政复议机关是共同被告；三是行政复议机关在法定期限内未作出行政复议决定，公民、法人或其他组织起诉行政复议机关的，行政复议机关是被告。但是，在实践中，经常有一些法院超出新行政诉讼法规定的范围受理案件。比如，有的法院将行政复议机关经审查做出不予受理决定或驳回行政复议申请的决定纳入行政诉讼的受案范围。严格讲，这是不符合新行政诉讼法规定的。如上所述，新行政诉讼法明确规定行政复议机关当被告的只有上述三种情形。按照“法无授权皆禁止”的原则，法院不应当超范围受理上述案件。更何况法院审理行政复议机关的上述行为也没有实际意义。当事人申请行政复议或提起行政诉讼的目的，是要解决其与原行政机关之间的行政争议，即使法院判决行政复议机关不予受理决定或者驳回行政复议申请决定违法，其实也没有解决当事人与原行政机关之间的行政争议，只不过空走了一趟行政诉讼程序。最主要的是，行政复议法对行政复议机关做出不予受理决定的行为，已经设计了监督的手段和补救的措施。如行政复议法第二十条规定，公民、法人或其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理，必要时，上级行政机关也可以直接受理。如果法院再从司法程序上监督这一行为，既浪费行政审判资源，不利发挥上级行政机关的监督作用，也不符合“将行政争议化解在行政程序中”的立法宗旨。行政复议法第十九条对复议前置的行政行为，行政复议机关不予受理或超期不作答复的，曾规定可以向人民法院起诉。但笔者认为，一则这一规定仅限于复议前置一种情况，不能以偏概全。二则行政复议法颁布在先，新行政诉讼法颁布在后，按照“后法优于前法”的原则，应当以新行政诉讼法为准，更何况行政诉讼法是专门规范行政诉讼行为的法律，从“专业法优先”的原则出发，也应以新行政诉讼法为准。由此可见，行政复议与行政诉讼都是以解决行政纠纷为目的的法律机制，本应同步进行修改，使两者之间协调一致，互补互助。在不能同时修改的情况下，也应二者兼顾，为下一步行政复议法的修改留下余地。显然，行政诉讼法并没做到这一点，为实施中的理解不一致埋下了隐患。

(五)将行政复议机关列为共同被告的时间界限问题

新行政诉讼法于2015年5月1日起正式实施，按照“法不溯及即往”的原则，对新行政诉讼法实施前行政复议机关已做出维持行政复议决定且送达时间已超过15日的案件，法院在受理行政诉讼时，不应当将行政复议机关列为共同被告。但实践中有的法院明知对行政复议机关的复议行为无法作实质性的审查，但仍应原告的申请或自行决定将行政复议机关列为共同被告。理由是“实体从旧，程序从新”。或许法院认为这只是一个程序问题，但给行政复议机关带来的压力和成本却是很大的，行政复议机关要按照正常的行政应诉案件履行全部的法律程序，消耗本已十分紧张的行政资源。而这种情况下，将行政复议机关列为共同被告进行审理本身对原告方或行政复议机关毫无意义，因为对行政复议机关的复议行为的合法性的判断只能依据修改前的行政诉讼法来确定，而修改前的行政诉讼法并没有将作出维持决定的行政复议机关列为共同被告。因此，新行政诉讼法制度设计的不明确，是产生这一问题的主要原因，应当通过一定的方式予以释明。

(六)合理性审查问题

行政复议与行政诉讼的一个明显不同是，行政复议不仅审理行政行为的合法性，而且审理行政行为的合理性。而行政诉讼一般只能审理行政行为的合法性，不审理行政行为的合理性。新行政诉讼法对行政处罚“明显不当”，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，规定人民法院可以判决变更。但实践中有的法院认为，行政复议机关改变或维持原行政行为被诉至法院的，法院应当对行政复议决定中改变或维持的所有内容进行审查，合理性存在问题的，也应一并纠正，从而在实践中造成适用法律上的不统一。我们认为，行政行为合理与否，有着极强的专业性和实践性。不同的地区、不同的领域，对行政行为的合理性是有着不同的判断标准的，换句话说，对行政行为的合理性判断有着极大的相对性。依据新的行政诉讼法，人民法院可以对涉及款额的原行政行为是否“明显不当”进行裁判，但这种裁判缺少明确的法律标准，极易造成法律裁判上的相互出入，且不易判断谁对谁错。我们认为，法院在审理行政复议决定时，还是应当以合法性为审理标的，对“明显不当”不能作过宽的理解，除了个别显失公平，属于极端不合理的情形外，对行政复议决定涉及的其他合理性问题不应干预。否则，既混淆了司法权与行政权的界限，有以司法权取代行政权之嫌，也不符合新行政诉讼法关于对行政行为合法性进行审查的明文规定。

二、行政诉讼制度的完善和补救

鉴于行政诉讼法修订后实施刚刚不到一年的时间，从立法程序上看，即时启动修法程序显然不大可能。但是，行政复议法的修订正在进行当中，我们认为，可以通过行政复议法的修订对行政诉讼制度进行一定程度的完善与补救。

(一)扩大行政复议决定“驳回”的范围

新行政诉讼法对共同被告的确认是以行政复议机关做出了“维持”的行政复议决定为前提的。该法第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，原行政机关和复议机关是共同被告，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”在这里，行政复议决定的形式就显得十分重要。如果以“维持”的方式作出行政复议决定，依法就是共同被告，但如果以“驳回”的方式作出行政复议决定，就规避了新行政诉讼法的这一要求。从实践中看,国务院2007年制定的《中华人民共和国行政复议法实施条例》中确立了“驳回”的行政复议决定方式，但是范围较窄，只适用于两种情况：一是申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；二是受理行政复议申请后，发现行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。我认为，为解决行政复议机关过多过滥地充当共同被告，避免浪费不必要的行政成本和审判资源，浪费纳税人的钱财，可以通过扩大行政复议决定的“驳回”范围来解决，或者完全用“驳回”取代“维持”的行政复议方式，从根本上解决这一问题。凡是行政复议机关认为具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关都可以决定“驳回”当事人的复议请求，从而一劳永逸地解决这一问题。待时机成熟时，再彻底修改行政诉讼法。

(二)对行政机关负责人出庭应诉设定必要的范围

制度设计应当科学、民主、依法。从科学的角度看，要求我们的制度设计要符合经济社会发展的客观规律，不能超越现实的阶段和条件。步子迈得太大，制度设计过于理想化，往往会“欲速则不达”。要求行政机关负责人出庭应诉是必要的，但要求行政机关负责人有庭必出则是不必要的，也是做不到的。在修订行政复议法时，应当对行政诉讼法的这一制度缺陷予以补救。补救的方法就是将问题具体化，明确规定哪类案件行政机关负责人是必须出庭应诉的，哪类案件是可以不必出庭的。行政机关负责人不必出庭或者应当出庭而不能出庭的，应当委托行政机关其他工作人员出庭应诉。比如，由行政机关直接做出的行政行为对原告的权利或权益造成损害的，该机关的行政负责人应当出庭应诉；而批准下级行政机关实施某项行政行为对相对人的权利或权益造成损害的，就没有必要非由该机关负责人出庭应诉。如颁发土地证的行为，主要行为都是国土资源部门做出，只不过是经批准加盖了本级政府的公章，对这种行为不服的，就可以不必由政府的负责人出庭应诉。再比如，复议机关因维持下级行政机关的行政行为而被列为共同被告的，复议机关的负责人就可以不出庭。这样，将行政机关负责人出庭应诉的范围厘定清楚，就会避免当前在这一问题上的制度尴尬。另外，应当由行政机关负责人出庭应诉而行政机关负责人有正当理由不能出庭的，行政机关应当向法院做出书面说明，法院对该书面说明作相应的形式审查即可。

(三)对行政机关代理人应当作宽泛的解释

行政机关负责人不能出庭应诉的，可以委托行政机关工作人员出庭应诉。但对行政机关的工作人员的范围应在法律上作宽泛的解释。行政机关必须派员出庭应诉，支持法院对行政案件的审理，这是大原则，必须坚持。行政机关只派律师出庭是不合适的，应当禁止。但是，在行政机关负责人不能出庭的情况下，派本机关的哪一些人出庭应诉，法律应当给予行政机关一定的选择权。对于政府而言，除了办公厅、法制办这样的办事机构的人员可以接受委托出庭应诉以外，其他组成部门的工作人员也可以接受委托出庭应诉。从地方组织法的规定上来看，各政府工作部门是本级政府的组成部分，部门的工作人员接受委托代表本级政府出庭应诉并无不妥，法律应当就此作出明确规定。另外，党的十八届四中全会以后，各级政府和政府部门都按要求设立了政府法律顾问制度，绝大多数政府机关都聘请了法律顾问，由法律顾问配合政府机关负责人或工作人员出庭应诉将会是今后行政应诉中的常态，新的法律制度设计应当对此情况有所回应。

(四)将行政诉讼的受理范围统一于行政诉讼法

行政诉讼的受理范围是法院确立案件管辖的依据。这一制度是行政诉讼制度的核心。除行政诉讼法外，其他法律不应就这一问题另行作出规定。目前，我国的其他法律如行政复议法，在行政诉讼法之外另行规定行政诉讼的受理范围，反映了我国法律制度建设的碎片化。随着法治化进程的不断推进，应当逐步改变。因此，在修订行政复议法时，应当废除有关行政诉讼受理范围的规定，将行政诉讼的受理范围统一于行政诉讼法。新行政诉讼法未予规定的行政行为，如不予受理或者驳回行为，不应纳入行政诉讼受理范围。如果认为有必要对这类行为加以监督，可以另外设计其他制度予以规范。此外，法院应当按照“法无授权皆禁止”的原则，从严掌握诉讼的受理范围，不得随意解释，无限扩大。

(五)取消“实体从旧，程序从新”的行业要求

对于新行政诉讼法实施以前已经生效的行政复议决定，如果是维持原行政行为的，最高法院应当做出明确的司法解释，不再将行政复议机关列为共同被告。从根本上取消“实体从旧，程序从新”的行业要求。对于新行政诉讼法实施前积累的行政诉讼案件，应当实事求是的予以处理，需要行政复议机关配合的，可以要求行政复议机关配合，行政复议机关也应当予以配合，但不宜采取列为共同被告的方式要求配合。这虽然只是一个阶段性的问题，但也应严格依法办事。

(六)行政诉讼应当严格遵循合法性审查的基本原则

人民法院审理行政案件，应当严格遵循对行政行为进行合法性审查的基本原则，对于合理性审查，应当从严掌握。新行政诉讼法对行政处罚“明显不当”，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，规定人民法院可以判决变更。但我国幅员辽阔，各地的经济发展状况极不平衡，判断是否“明显不当”，应当从行政行为当地的经济社会发展的实际出发，合理判断，不能一概而论。即使在同一省辖区的不同范围内，“明显不当”的标准也可以不同。修订行政复议法时，应当加大对行政行为合理性监督的制度设计，使行政复议法对行政行为的合法性监督与合理性监督并重，在某些重点领域，合理性监督甚至可以更加“浓墨重彩”，采用列举加概括的方式规定出违反合理性原则的具体情形，作为行政复议的受理范围。这是法治化进程发展一定程度的必然要求，也是依法行政的题中应有之义。今后，行政诉讼可以专审行政行为的合法性，而合理性问题由行政复议程序来解决，这样，更符合司法权与行政权的专属性和合理分工的要求。

三、新行政诉讼法修订前行政复议机关的应对措施

(一)认真贯彻执行新行政诉讼法，积极接受司法监督

新行政诉讼法将其立法宗旨定位于监督行政机关依法行使职权，而不再像旧法那样“维护”与“监督”并立，说明新行政诉讼法的调整重心已经转移。包括行政复议机关在内的所有行政机关必须接受这一事实。要尊重法律，转变观念，放下架子，当好被告。要自觉地配合法院依法审理行政诉讼案件，积极应诉并尊重和执行法院的生效判决。同时，做好以下几方面工作：一是要完善行政应诉的制度保障。如建立健全行政复议机关负责人出庭应诉制度、政府法律顾问制度、行政应诉案件会商制度、委托代理制度、法律判决执行制度，等等。二是建立行政应诉队伍。一方面以行政复议机关的行政复议人员为基础，建立基本的行政应诉队伍，另一方面，将政府所属部门的专业人员作为行政应诉队伍的必要补充，统一管理，合理使用。三是加强培训，提高行政应诉人员的法律素质和应诉技巧。可以通过到法院挂职或参与庭审旁听等方式熟悉法院的工作程序，也可以通过短期集中培训的方式进行速成。有条件的地方或行政诉讼案件量大的地方可以在法制机构内设立专门的行政应诉处室，实施行政应诉人员资格制度，打造专业化、职业化的应诉队伍。

(二)全面规范行政执法行为，为行政诉讼的胜诉奠定基础

行政复议机关是作出具体行政行为的行政机关的上级机关，在行政复议中除了要纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为，维护申请人的合法权益外，更重要的是要监督行政机关依法行政。对于行政复议中发现的共性问题，可以通过下发行政复议意见书的形式进行规范。多年的经验告诉我们，要解决行政应诉中的问题，首先应当从规范行政执法开始。行政行为的不规范或者行政机关的不作为、乱作为、慢作为是引发行政争议的最主要原因。因此，要减少行政诉讼中的败诉概率，就要从源头抓起。行政争议越少，败诉的可能性越小。实践中，行政复议案件基本上集中在工伤保险、土地征用、房屋征收、司法鉴定、信息公开等领域。据黑龙江省的统计，2015年受理的行政复议案件中，人社部门的案件约占受理案件的35.48%，司法行政部门约占15.05%，国土部门的案件约占9.68%。因此，行政复议机关只要抓往几个主要领域或重点行政系统的行政执法行为严格予以规范，就会大大减少行政争议的数量，从而也就能够为在行政诉讼中的胜诉奠定基础。

(三)发挥行政复议疏解功能，尽量将行政争议化解在行政程序中

近年来，随着经济社会的不断发展，以及人民群众法律意识的不断提高，因行政执法而导致的行政争议呈上升趋势。国家从构建和谐社会的角度出发，设置了一系列的矛盾化解机制。其中，行政调解、行政复议、行政诉讼的地位和作用尤其引人注目。从制度设计的角度看，行政调解承担的争议解决任务应当最重，行政复议次之，行政诉讼最少。但在实践中，从人民群众的重视程度上看，三者顺序恰好调了个个。这是很不正常的一种现象。行政调解的主体最多，理应承担争议解决的绝大部分，行政复议作为行政程序，也应承担较多的争议解决任务，法院是公正的最后一道防线，只有极少数行政争议案件需要通过行政诉讼解决。理想的比例应当是行政调解解决80%，行政复议解决15%，法院解决5%。要实现这一目的，一方面，要充分发挥各行政主体行政调解的作用，另一方面，要更加重视行政复议的作用，尽量将行政争议化解在行政程序当中。为此，一是要畅通行政复议的受理渠道，让行政争议无障碍地进入行政复议程序中。要大力加强基层行政复议机构特别是县区级行政复议机构的建设，充实人员，配强力量，解决当前县级政府有案无人受，渠道不畅通的问题。二是要公正审理行政复议案件。行政复议的公信力建立在每一个具体案件公正审理之上。要让大家接受行政复议，使行政复议发挥更大的作用，就必须让每一个案件的当事人能够从案件的审理中感受到公平正义。因此，除了要完善行政复议的各项制度，还要不断地提高行政复议人员的法律素养和业务水平。要通过案例评析、法律培训、资格制度、挂职锻炼等各种方式，提高各级行政复议人员的能力和水平。三是要保证行政复议决定的有效执行。当前，一些行政复议决定得不到有效执行，在有些地方和领域比较突出。对于申请人而言，做出的行政复议决定执行不了，就是一纸空文，不仅损害了申请人的合法权益，也影响了政府在申请人心目中的形象和公信力。所以，必须严格按照行政复议法的规定，将在规定期限内没有履行行政复议决定确定的法定义务的案件及时移交行政监察机关，追究被申请人的不作为责任，以组织手段和纪律手段保证行政复议决定的执行。

(四)加强与法院的沟通与协调，在法律认识上达成更多的共识

行政复议机关与法院分属两个不同的系统，分掌行政权和司法权，各自的职能定位是不一样的，法院对行政复议机关还有监督之责，不能相互取代。但是，行政复议机关与法院又都是法律的执行机关，有着共同的目的和任务。因此，对于法律的贯彻落实，特别是同一部法律的贯彻落实，应当也必须有统一的标准和理解。为此，在新行政诉讼法的实施上，行政复议机关应当加强与法院的沟通与协调，在法律和司法解释框架内达成更多的共识。目前，比较有效的做法，是行政复议机关与法院建立联席会议制度，定期或不定期通报各自的工作情况，并在工作层面上建立会商机制。不是就具体的行政诉讼案件进行会商，而是就一些具体的法律条文理解特别是就一些法律没有规定或规定不明解的程序或实体问题进行沟通，尽可能地达成一致的认识。这样做有利于法律在同一区域的统一实施，不会因人而异，同案不同判，也有利于筑牢行政复议和行政诉讼的公信力，引导当事人愿意通过法律渠道理性的表达诉求，解决问题，而不是通过更加激进或不合法的方式达到自己的目的。此外，行政复议机关加强与法院的沟通协调，还可以对行政复议和行政诉讼中暴露出来的行政执法中的共性问题进行全面规范，将法院每年发布行政诉讼白皮书中提出的建议转化成行政复议机关实实在在的整改要求下发各地各部门执行。

(五)积极推动行政复议法的修改，使行政争议解决机制更加完善

就行政争议的解决而言，行政复议与行政诉讼是一个过程的两个阶段，两者的共同点大于不同点。这就决定了行政复议法与行政诉讼法的趋同性。但两者又确实分属两个不同的系统，一个是内部监督，一个是外部监督，虽有共同的目的，却有不同的方式，这又决定了两个法之间的差异性和互补性。目前，行政诉讼法的修改已完成，短时间内不会进行调整。行政复议法的修改已纳入日程，而且已做了相当多富有成效的工作，许多认识在理论界和实务界已达成共识。特别是新的行政诉讼法实施大半年来，行政诉讼法的优点得以让人充分认识，其不足也在具体的案件中不断地放大和暴露出来。对于如何解决这些不足，广大法律工作者通过不断的探讨和碰撞，也有了一些较为务实的想法和办法。因此，行政复议法的修改要在互补性上下功夫。从现实的情况看，通过修改行政复议法，调整相应的体制和机制，是可以解决目前行政诉讼中存在的绝大部分问题。特别是有些行政诉讼法规定不明确或者没有涉及的问题，以及某些可操作性不强或不大符合现阶段实际的问题，完全可以通过修改行政复议法彻底解决。因此，行政复议机关的工作人员要积极参与行政诉讼，总结行政应诉工作经验，从中梳理出法律上的不足和补救之策，提出修法建议，推动行政复议法的修改，确保行政诉讼法与行政复议法措施相接，优势互补，作用尽显，相得益彰。

[参考文献]

[1]齐静.山东13市行政复议超过应诉案件数量[N].大众日报，2015-07-17.

[2]黄庆畅，余哲西.向谁申请行政复议[N].人民日报，2013-12-11.

〔责任编辑：冯胜利〕

[收稿日期]2016-02-26

[作者简介]张晓晴(1988-)，女，黑龙江哈尔滨人，法学硕士，从事诉讼法研究。

[中图分类号]D915

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)06-0117-07