关系契约的缔结与海洋分割行政治理<br/>——以珠江口河海之争为例*

关系契约的缔结与海洋分割行政治理
——以珠江口河海之争为例*

2016-02-26陈瑞莲

学术研究 2016年5期

陈瑞莲　秦　磊

关系契约的缔结与海洋分割行政治理
——以珠江口河海之争为例*

陈瑞莲秦磊

[摘要]海域管理是一个新兴的区域公共管理领域，但在管理体制分割、法律制度分割、行政管制分割的制度环境下，我国的海域管理面临着突出的分割行政境地。对珠江口河海之争的案例研究表明，水利部门联盟与海洋部门联盟通过缔结关系契约，逐步缓解了分割行政导致的部门间内在的紧张和冲突，并有利于海域公共管理整体绩效的提升；而外部环境的分层嵌入和组织间的互动交易是关系契约形成的主要机制，这些嵌入性因素主要包括立法机关、社会力量、官僚亚系统和行政结构等方面。

[关键词]河海之争分割行政关系契约嵌入性因素

*本文系教育部人文社科研究基地重大项目“中国流域水资源公共治理机制研究”（13JJD630014）的阶段性成果。

一、引言

海域管理作为一个新兴的区域公共管理领域，始终存在着海域自然特征的整体性和部门分割行政之间的较强张力。在国家实施海域使用管理制度之前，由于河口海域在防洪管理中的重要性，河口海域一般是由水行政主管部门实施管理，这种管理除了考虑防洪的需要外，还涉及河道采砂和围填海的许可管理。当《海域使用管理法》出台之后，海洋行政主管部门开始依据该法对此区域实施海域使用管理，这就在河口海域出现了两个系列的行政管理程序。由于依据的法律法规不同，管理的出发点不同，海洋行政主管部门和水行政主管部门在行使各自职能的过程中难以相互协调，由此造成了这两个部门的严重组织冲突。广东不仅是全国的海洋大省，也是我国海洋资源开发利用最早展开和最为密集的一个区域，其海域管理中的分割行政问题尤为突出。这种情况在珠江河口海域表现得最为严重，海洋部门和水利部门在行政审批中存在激烈的管辖争议；海洋部门对水行政部门组织实施的违规用海工程项目进行立案查处，水行政部门则拒不接受并向省政府申诉；而被海洋部门批准的海砂开采项目又受到了水行政部门的处罚，相关企业无奈向国家海洋局南海分局呼吁求助；对于两个主管部门的各自为政，地方政府也无所适从。广东省人民政府在多次协调但没有取得预期效果的情况下，请求国务院法制办予以裁决，并向全国人大海域法执法检查组反映，希望全国人大给予关注和帮助解决。最终，全国人大执法检查组的执法检查意见，对海洋部门和水利部门缔结合作契约、解决河海之争发挥了关键作用。然而，全国人大执法检查组对这些行政部门之间并没有直接的命令权，为什么在导致部门间激烈冲突的制度性分割因素尚未消除的条件下，海洋部门和水利部门会签订保持部门协同的契约？是哪些因素影响了这种缔约行为？这些影响海洋部门和水利部门缔约行为的外部因素又是如何发挥作用的？本文尝试从关系契约理论出发，对珠江口海洋分割行政中关系契约的缔结过程及其影响因素进行分析。

二、分割行政与关系契约的理论梳理

（一）分割行政及海洋分割行政

关于分割行政，目前在很多研究中都有所涉及，但尚无统一的定义和表述。比如西方学者常用的“碎片化”概念、政策领域和管辖地盘争执，以及对部门分割的“筒仓”效应隐喻，实际上表达的都是分割行政现象。以历史的眼光来看，分割行政是分割管理模式的产物，以分工为基础、以各司其职和层级节制为特征的传统官僚制，日益导致了行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间的分割，形成了分割管理模式。[1]本文所说的分割行政，是指在分割管理模式下产生的，有关部门不顾政府整体目标，从局部理性出发，各自为政、相互隔阂、相互排斥以至相互冲突的行政行为。

具体到海洋分割行政而言，主要是指互不隶属、相互竞争的的水利部门联盟和海洋部门联盟，在管理体制分割、法律制度分割、行政管制分割的制度环境下，围绕管辖边界权和行政管辖权而展开的激烈争端。以珠江口为例，水利部门联盟由地方水利行政主管部门和中央驻粤水利管理机构共同组成，包括广东省水利厅和水利部珠江水利委员会；海洋部门联盟主要由地方海洋管理部门和国家派驻海洋机构组成，包括广东省海洋与渔业局和国家海洋局南海分局。

（二）关系契约及其嵌入性因素

关系契约理论最早由美国法学家麦克奈尔（Macneil）提出并进行系统阐释，这一理论是伴随着古典契约理论对现实的解释无力而产生的。在1974年的一篇重要文献中，麦克奈尔提出了契约的交易极和关系极的概念。在契约的关系极，契约具有长期性，契约筹划的焦点在于关系的结构和过程，对未来的不可预见事件，采取共享利益和共担风险的方式。[2]之后在1978年，他对契约又做出了古典契约、新古典契约和关系性契约的区分，从而率先提出了关系契约的概念。后来威廉姆森（Williamson）在交易成本经济学的研究中，沿用了麦克奈尔关于契约的分类，并将不同的契约类型与不同的治理机制相对应，提出古典契约关心契约条款如何具体规定，应该怎么去执行，执行以后如果出了问题，应该由谁来承担责任；“新古典契约”强调合同双方有着依赖关系，因此法律判决上不仅要考虑契约本身内容，还要考虑契约当事人之间的关系；“关系契约”，其内容不像过去那样规定得很详尽，而是搭建了一个治理框架。[3]高特兹（Gotez）等人则认为，所谓关系契约是指这样一种情况，即：当缔约方无法将契约安排中的重要条款转化为一个定义良好的责任时，就说这一契约是关系性的。在关系契约的情境下，由于没有能力识别未来发生的不确定事件，或者即使可提前预知意外情况，但仍然无法做出足够的适应，这使得在契约中规定明确的限制性责任就变得不可行。[4]而贝克尔（Baker）则直接将关系契约定义为由未来合作关系而维系的非正式协议。[5]因此，关系契约在某种程度上是隐性的、非正式的和非约束性的。事实上，关系契约理论自提出以后就一直处于不断发展之中，而对关系契约理论的阐释和应用，既见诸法学，又见诸经济学、管理学和社会学等学科，已成为一个跨学科的重要理论。

为此，本文把关系契约理论的思想引入海域公共管理领域，提出海洋分割行政治理中的关系契约概念。具体而言，它是指为解决海洋分割行政问题，在多重嵌入和互动交易的条件下，由相关部门就交易规则、现时交易、未来交易、调解机制等相互关系安排达成的双边协议。这种“关系”在某种程度上是一种非“合约性”协议，即非法律契约，特别地，关系契约是嵌入复杂的社会关系制度之中的。[6]因此，嵌入性是理解关系契约的出发点，关系是指契约得以发生的情景。麦克奈尔（Macneil）明确指出，交易是嵌入在复杂关系之中的，要理解任何一个交易关系就必须理解其所涉关系的组成要素，分析交易行为需要承认并对显著作用于特定交易的关系要素进行考虑。[7]而且，契约作为一个整体既是部分地由缔约方建构的，同时也是由社会和法律建构的。[8]因此，基于关系契约的嵌入性特征，必须将缔约方的交易关系置于复杂的社会经济系统及其制度环境中去解释。笔者认为，由于行政部门仅仅是复杂公共治理网络中的单一节点，其缔约行为并非两个部门的孤立行为，因此，要充分认识分割行政中竞争性部门之间的缔约行为，除了必须分析行政部门间的互动交易行为外，首先必须将其置于复杂的国家治理体系、政府治理体系和社会治理体系等复杂关系结构中去加以考虑，深入分析对缔约行为产生显著作用的嵌入性因素的影响。具体来看，海洋分割行政治理中关系契约缔结的嵌入性因素主要包括法律体系、行政结构、文化认知和社会力量等，下面将具体阐释。

三、分层嵌入与互动交易：海洋分割行政中关系契约的缔约过程

（一）法律体系嵌入——最高立法机关的直接干预

在中国的国家治理体系中，全国人大是最高国家权力机关，全国人大及其常委会行使立法权、决定权和监督权。由于构成珠江河口海域管理重要制度依据的国家海域使用管理法是由全国人大常委会负责制定并颁布实施的，而且对海域使用管理法的实际执行也负有监督的职责，这种制度上的关联使得全国人大有可能成为对珠江河口海域管理秩序进行影响的潜在主体，但具体在什么时间、以何种方式对珠江口海域管理问题进行干预则具有不确定性。

1.触发机制——南海分局提请全国人大介入。在存在竞争性统制或控制的复杂环境条件下，某个给定安排的合法性很大程度上取决于被相对独立的强大机构认为是“适当的”。[9]因此，谋求这种强大机构的认可，自然可以增强部门行动者的竞争优势。对珠江口海域实施海域管理法负有主要责任的部门有两个，一是广东省海洋与渔业局，二是国家海洋局南海分局。由于海洋与渔业局是省政府的直属机构，和广东省水利厅是平行部门关系，因此，在海洋阵营和水利阵营的博弈中，经常会处在一个配角和幕后的位置。而南海分局作为国家派驻广东负责协调南海三省区海洋事务的行政机构，其所处位置比较超脱，既不受广东省政府领导，又和广东省水利厅不存在任何组织关联。因而在珠江口海域推行《海域使用管理法》的过程中，就成为了海洋阵营的领军力量。南海分局意识到国家《海域使用管理法》在珠江口海域的实施遇到了来自各方的强大阻力，而这种阻力又有着强大的制度背景和部门背景。因此，要推进海域使用管理法的全面实施，除了必须对水利部门的用海项目实施严格管理外，还必须寻求“强大机构”的支持。2005年4月，南海分局在向国家海洋局报告《海域使用管理法》执行情况的同时，就有关广东省入海河口水域管理问题向其请示，提出请国家海洋局向全国人大汇报，争取全国人大对《海域使用管理法》实施的支持的请求，并提出了具体建议。

2.解剖部门分割行政——全国人大执法检查聚焦河海争端。全国人大环境资源委员会也意识到了《海域使用管理法》是一项新的管理制度，而在这一法律出台之前，已有不同的行业主管部门从某一侧面对海洋进行管理，这些管理都有一定的法律制度为依据，而各级海洋部门作为海域使用管理法实施的责任部门，普遍设置规格偏低，行政权威还不够高，海域使用管理法的实施必然会遇到各种各样的问题。为了促进国家海域使用管理法的实施，建立依法管理海域的新秩序，进行一次全国性的执法检查就显得尤为必要。全国人大海域管理法执法检查组充分听取了国家海洋局的意见，并同意把广东列为此次执法检查的重点地区。2005年7月，全国人大环资委向沿海各省、自治区、直辖市人大常委会办公厅下发了《关于检查海域使用管理法实施情况的通知》，对开展海域法实施情况检查进行了部署。2005年7月12日至19日，全国人大环资委和国家海洋局联合组成检查组，对广东展开了为期一周的执法检查。检查组一方面在广东省人大听取了广东省政府及有关部门的情况汇报；另一方面抵达珠海市和惠州市，对两市的《海域使用管理法》实施情况进行现场检查，并重点视察了受到南海总队查处的珠海市小林联围草塘湾海堤应急修复工程用海项目。

3.“相容不相斥”——全国人大执法检查组确定部门关系规则。2005年8月，全国人大环资委在对广东河海之争的执法检查工作进行总结的基础上，向全国人大常委会上报了《关于检查海域使用管理法实施情况的报告》。报告提出，当前海域使用管理法实施的进展总体是良好的，但也存在一些不可忽视的问题，主要是：配套法规建设不够完善，一些对法律实施有重要作用的法规和行政规章尚未出台，一些相关法规和行政规章之间也衔接不够；海域使用管理中海洋行政主管部门同其他一些资源管理部门（包括水、土地、林业等行政主管部门）的关系有待进一步理顺。该报告重点对协调好不同部门对河口海域和滩涂海域的管理，提出了原则性指导意见，即：从地理范围来看，水利行政主管部门防洪管理范围和海洋行政主管部门海域权属管理在河口海域的管理范围确实有交叉重叠，但管理上的地理范围交叉重叠，并不意味着法律制度的冲突和职能的对立。在法律关系上，水利行政主管部门代表国家行使水行业行政管理，海洋行政主管部门代表国家行使海域国有资源权属管理，两者职能各有分工，不能互相取代，互相排斥。水行政和海洋行政主管部门应协调好相关工作，在今后制定或者修改有关条例和行政规章中进一步加以明确，进行必要的衔接，从而在管理的地理范围有交叉重叠的河口海域，形成各自依法履行职责、共同监督管理的机制。这就是为海洋联盟与水利联盟相互认可的“相容不相斥”原则。

（二）法律体系嵌入——地方立法机构的制度回应

广东省人大常委会是一系列涉及珠江河口海域管理的地方法规的制定者，负有监督国家和地方立法有效实施的责任，同时也是距离“珠江河口海域”现场最近的国家立法机关，对广东省水利厅和海洋与渔业局都有足够的影响力。广东省人大常委会对珠江河口海域管理冲突问题的关注，也是来自于国家海洋局南海分局对有关问题的反映。但相对于全国人大环资委的明确表态，广东省人大常委会对这一问题的反应一直持十分审慎的态度。

为了争取广东省人大常委会对珠江河口海域管理问题的关注，2004年2月，南海分局向广东省人大常委会以正式文件的形式系统反映了该局对理顺珠江河口海域管理的意见。南海分局将珠江河口海域管理中产生严重部门冲突的主要原因归结为制度因素，认为广东省人大常委会2001年1月通过的《广东省河口滩涂管理条例》和水利部1999年9月出台的《珠江河口管理办法》等地方法规和部门规章与国家《海域使用管理法》存在诸多矛盾：一是国家对入海河口水域的海洋属性，曾通过《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》等法律以及国务院《全国海洋经济发展规划纲要》，从环境保护、防治水患、海域管理等多方面给予明确认定。因此，以否定珠江河口的海洋属性来主张水行政主管部门的权力，无论在理论上还是在实践上都是没有说服力的。二是国家在多部法律中已明白无误地确认了珠江入海河口的海域属性，但《广东省河口滩涂管理条例》直接规定“珠江河口的具体范围按水利部《珠江河口管理办法》的规定划定”，极大地向海域扩展了水行政主管部门的管辖范围，由此导致与《海域使用管理法》等国家法律发生激烈碰撞。三是国家颁布并实施了《海域使用管理法》之后，按照《行政许可法》中有关法律设定行政许可的，地方法规不得与之相抵触的规定，《广东省河口滩涂管理条例》中第五条、第十二条涉及海域使用管理的规定应该进行修改或予以取消。四是《广东省河口滩涂管理条例》将收费范围由河道扩大至河口也是不妥当的，因为它造成珠江河口水域多头管理、重复许可、多重收费的混乱局面。

为此，南海分局建议广东省人大在其后的地方性海洋立法中应将珠江河口纳入海域管理范围，明确珠江入海河口水域依据国家《海域使用管理法》，以海洋行政主管部门为主实施监督管理；同时，建议广东省人大在2004年7月1日《行政许可法》实施前，修订或废止《广东省河口滩涂管理条例》。2006年，广东省人大将《广东省海域使用管理条例》列入当年的立法计划，并将国家海域管理法和水利法律法规的衔接作为此次立法的一个重点。广东省人大对地方海洋立法高度重视，并就海洋行政部门和水行政部门的管理关系问题开展了专题调研，广泛听取了地方政府和基层行政主管部门的意见，先后十余次召开专题会议进行研究。2007年1月25日，广东省人大终于颁布了《广东省海域使用管理条例》，并于当年3月1日起开始实施。如果说全国人大环资委通过执法检查做出的裁定意见提出了解决部门分割问题，促进部门协同的基本原则和总体要求，那么地方人大的制度建设努力，则为两个部门实际构建合作关系提供了具有可操作性的制度安排。后来的实践表明，广东省地方海洋立法中的河海规划衔接制度、河海审批衔接制度，对解决珠江河口区域公共管理中的分割行政问题起到了很大的促进作用。

（三）社会力量嵌入——媒体和专家的积极影响

现代社会中媒体和专家对公共议题的讨论具有相当的话语权，是影响行政部门组织行为的重要因素。媒体通过对政策议程设置的影响而对行政部门产生影响，媒体的影响表现在为决策者发现问题并设定议程；围绕政策问题，影响别人的态度和价值观；改变投票者和决策者的行为。而专家的有关研究成果也往往用于政策方案的设计。[10]在水利部门与海洋部门关系契约的缔结过程中，媒体和专家在其中也起到了一定作用。

1.媒体的理性意见表达。由于水利部门和海洋部门的河海之争充分暴露了区域公共管理中分割行政的弊端，加之持续时间如此之长的激烈争端也并不多见，而且涉及争端的双方均据理力争，并主动将矛盾暴露给媒体，因而引起了媒体的广泛关注和讨论。中国海洋报、法制日报、南方日报和广州日报都对这一事件做出了详细报道。特别是2005年7月全国人大环资委海域法实施情况检查组到广东视察以后，中国海洋报于2005年8月5日头版，发表了题为《珠江口海域管理遭遇政策衔接瓶颈》的文章，对全国人大环资委关于处理海洋部门和水利部门冲突关系的意见进行了及时报道。2005年9月13日，该报又刊发了题为《珠江口河海管理起纷争，博弈双方你来我往困局待解》的文章，详细报道了围绕南海分局查处珠海西区海堤小林联围达标加固草堂湾堤段应急工程违规用海，水利部门和海洋部门尖锐对立的博弈过程。该文指出，海洋部门并没有否定水行政部门划定的“河口”范围，由于历史原因，当初确实明确了“河口”管理的范围，但这并不能说明“河口”管理的范围就不是“海”，无论从常识概念还是从技术角度、历史应用上看，海洋部门强调的是这个区域，或者说“河口”范围具有海洋属性，其水域是海洋，履行海洋管理职能是理所应当的；海洋部门对涉案工程完成了水行政部门的有关立项、报批程序并不持有异议，水行政部门履行国家赋予其的行业管理权，并不能代替或排斥海洋部门依法行使权力，海洋行政部门的执法权力不应因水行政部门的主张而消失。对于海洋上的违法事件，其任何不作为的行为也是违法的。这一论点引起了海洋部门和水利部门的高度关注，它提醒双方：从法理上讲，两个部门的职能都有法定依据，因此，不能简单地相互排斥。

2.专家的不同争辩。政府部门之间在河海划界问题上的矛盾上升至地方政府出面干预，并由此引起了学术界的参与讨论，从而推动了河海划界的辩论与研究。总体而言，早期的声音多以水利专家为主。2000年10月29日至30日广东省水利厅按照省政府领导的有关要求，在佛山市组织召开了入海河口与海域分界问题论证会。参加会议的有水利部、水利部珠江水利委员会的有关领导，来自中国科学院、中山大学河口海岸研究所、武汉大学、河海大学、中国科学院南海海洋研究所、省交通航道局、省水文局等省内外知名专家学者及河口所在地代表共20余人。2006年6月，水利部珠江水利委员会在广州市南沙区主持召开了河海划界专家咨询会，国内著名的河口问题研究专家参加了这次会议。事实证明，水利部门对珠江口是河是海的定性，很大程度上是以这几场高规格的专家论证会的意见为依据的，认为珠江口的划分原则上应维持水利部《珠江河口管理办法》规定的范围。

但随着海洋综合管理在世界范围内的兴起，海洋主管部门在河口区域负有重要管理责任，因此，近年来越来越多的专家主张珠江河口宜纳入海洋行政部门管理。周秋麟等人认为，河口是河海之间从陆地因素为主向海洋因素为主转化的过度地区。关于入海河口的河海分界问题，国际上已有法律先例。世界各国的海洋管理实践证明，河口属于海岸带综合管理的重要区域，研究河海划分的科学问题，目的是为了管理。海岸带的范围非常广泛，河口属于海岸带综合管理的重要区域，具有强烈的海洋因素，因此，应引入国际先进的生态系统管理理念，将河口纳入海岸带综合管理的范畴，根据有关法律法规从严实行管理。[11]由于河海之争无论是从科学研究上还是区域公共管理实践中都是一个复杂问题，这些来自水利和海洋学界的不同观点对政府部门全面认识河海管理问题提供了重要参考，从而有利于促进这一问题的逐步解决。

（四）文化认知嵌入——官僚亚系统的作用

公共官僚机构是由一群可以指出其身份特征的人组成的，他们以富有影响力的方式在官僚机构中工作和行动。这些亚系统在他们所扮演的角色、价值观、使命、权力、身份地位、作用、行为以及影响上都有一些相同点和不同点。[12]但官僚系统的异质性理论也表明，在一个行政部门内部不同的亚系统对待同一问题的态度是有差异的，官僚机构中的参谋咨询部门由于其超脱的地位和从事大量研究工作培养出的科学态度，往往会成为一个部门新型组织文化的倡导者。2006年3月广东省海洋与渔业局政策法规处撰写出“建立协同行政模式，促进海洋综合管理”的研究报告。该报告在对国内外海洋行政环境变化综合分析的基础上，提出随着海域管理向纵深推进，应加强海洋部门和其他涉海部门之间的协调，尽量减少冲突和矛盾的观点。报告认为，不论是从我国还是从全球来看，海洋公共行政领域正处于“国家活动不断增加的时期”。同其他公共行政领域相比，海洋公共行政的复杂性更为突出，管理任务也繁重。因此，任何一个机构都很难单独应对海洋公共事务的复杂性，各自为政的“部门化行政方式”，越来越难以适应海洋综合管理的需要，迫切需要在加强海洋行政部门综合协调职能的基础上，倡导协作共治的新型组织文化，建立跨部门合作机制。

这种新型的协同行政文化的引入，无疑对“海水不犯河水”这种根深蒂固的珠江河口海域管理思维模式起到了一定的校正作用。在2006年召开的全国海洋厅局长会议上，广东省海洋与渔业局被评为全国海域使用管理先进单位，在代表广东作典型发言时，该局主要负责同志提出了以“协调关系，促双赢”的方式解决海域管理中部门冲突的基本思路。在具体处理同广东省水利厅的关系时，广东省海洋与渔业局主要负责人对省水利厅态度的转变，也表明了这种新型协同行政文化的积极影响。2007年7月，广东省政府法制办协调处约请广东省海洋与渔业局就珠江河口重叠区管理问题召开协调会。会上，该局与会代表阐述了两个重要意见：一是走“双赢”的路子，争议区域既是河口又是海域，两个部门都应履行法律赋予的职责，采取共管方式。不要再去划界，因为在此河海交汇地带很难划清界限。二是建立通报、联席会议机制，或会签制度。

与此同时，珠江水利委员会内部也出现了观念上的积极转变，该机构也适时提出，水利部门应联络流域内相关行政部门，如海洋、环保、港监等涉水部门，联合举办自然环境资源方面的行政执法理论与实践研讨会，或建立水事民主协商机制、联合执法机制等，通过这些形式来协调理顺因法律体制、行政管理关系存在问题的影响。

（五）行政结构嵌入——省政府促进部门关系协同

区域公共管理中分割行政模式下的部门间关系治理尤为复杂，珠江河口海域管理所涉的法律制度分别是由全国人大、广东省人大和水利部所制定，这些管理制度相互之间并未有效衔接。而行政主体则分属于广东省人民政府、国家海洋局和水利部，这些部门之间也存在着相互竞争的紧张关系。由于珠江河口海域管理的复杂性，广东省政府对这一事项的处理方式由过去单纯依赖划定边界和高层协调等传统路径，最终转向了圆桌会议的协商方式，地方政府由珠江口海域公共管理的最高权威变为了一个“召集人”，发挥权威作用的方式由决定命令转为了建议等相对柔性的软约束方式。

2008年初，广东省政府办公厅提出了规范珠江河口建设项目管理，妥善解决部门管理权限交叉引发的相关问题的协调意见。该意见指出，鉴于水利部门和海洋部门在河流入海口区域都各自主张管辖权，为明确管理部门，省水利厅、海洋渔业局与国家海洋局南海分局要根据全国人大执法检查组确定的“相容不相斥的”部门关系规则，尽快建立起工作协调长效机制，加强沟通；广东省水利厅与国家海洋局南海分局签订珠江河口管理问题谅解备忘录是就一种很好的建立长效机制的方式，建议广东省水利厅按照上述原则，明确对珠江河口区域，水利与海洋部门依据有关法律法规和各自职能实施共同管理的内容，争取尽快与国家海洋局南海分局签订，共同做好管理工作。

由于问题的复杂性和正式控制的局限性，政府单靠正式权威和命令难以实现所有目标。如果两个处在极端分割状态下的部门能够加强沟通协作，以签订契约的方式对双方关系治理作出制度性安排就成为现实条件下一种可行的选择。正是基于这样的认识，广东省政府推动了水利部门联盟与海洋部门联盟的契约合作。

（六）互动交易——海洋部门和水利部门缔结关系契约

经过几年来的反复博弈，海洋部门和水利部门认识到如果任由相互对立的局面发展下去，两个部门的职能不但难以正常履行，而且还有可能招致被问责的严重后果。在最高立法机关确立两部门“相容不相斥”的关系准则之后，广东省政府对水利部门与海洋部门的合作也持积极的促进态度。为对立法机关和政府部门的行动做出积极回应，两个部门都决定对原有对立的状态进行改变。2007年12月，南海分局有关负责人同广东省水利厅主要负责人就白龙河抛泥区堤围工程处罚问题进行协商。在协商过程中广东省水利厅提出了双方签订谅解备忘录的基本内容，即白龙河抛泥处罚决定不再执行；由于该工程是1992年的项目，建议南海分局作为历史项目对待，不再要求申请海域使用权证；今后河口整治工程，省水利厅将按海域法的规定，向海洋部门申请海域使用权证。此次会议之后，省水利厅又提出了两部门谅解录的具体内容。广东省水利厅的意图在于通过同海洋部门签署谅解备忘录，换取南海分局终止对白龙河抛泥区整治工程的行政处罚，但对双方管理范围和两部门的管理关系则主张维持现状，这和海洋部门的预期显然具有较大差距，南海分局也提出了一份草签版本。

尽管海洋部门和水利部门已进入缔约状态，但对比南海分局方案和省水利厅方案，两部门就彼此交易的开价仍然存在较大距离。一是关于处理部门间关系的原则。南海分局同意建立协商处理机制，但不同意引入上级部门调处机制；二是关于相互管辖范围。省水利厅的表述是珠江入海河口，并且主张在国家未出台划定标准之前，先按广东省的现行规定执行，而南海分局则明确提出珠江河口属于海域范围，今后再上新的整治工程应依法申办海域使用手续；三是关于部门管理关系。水利部门表示支持海洋部门在南海海域的行政执法工作，有意回避了珠江口的表述，而南海分局则坚持省水利厅对海洋部门在珠江口海域的管理执法工作予以支持。四是关于对违规工程用海的查处。国家海洋局同意把白龙河抛泥区堤围工程作为历史遗留问题，不再进行处罚，并要求其办理海域使用手续。为了在缔约过程中，更好地体现海洋部门的立场，南海分局就上述草签方案征求了广东省海洋与渔业局的意见。南海分局与广东省水利厅在各自提出交换开价的基础上，经过反复协商，终于在2008年3月31日，正式签署了双方有关谅解备忘录。

由上可知，缔约方的互动交易过程围绕着影响双方交易关系的交换规则、交换条件以及未来交换安排等方面进行，在各自精心算计的基础上，经双方反复权衡而最终达成关系契约。在海洋部门和水利部门签署的关系契约中，围绕着白龙河抛泥区堤围工程的交易属现实化交易的范畴，海洋部门以终止这一项目的行政处罚换取了水利部门对其进入珠江口海域履行管理职能的支持；而在长期关系方面，首先明确了珠江河口海域属河口与海域的交叉管理范围，两部门均同意按照“相容不相斥”的管理模式支持对方依法履行部门职责。同时，就未来可能发生的纠纷建立了协商处理机制。

四、结论与讨论

本文以珠江河口河海之争为例，借用麦克奈尔（Macneil）的关系契约理论研究表明：一方面，在行政协调和边界管理等正式控制措施失效的情况下，经由复杂的部门间关系契约过程，水利部门联盟和海洋部门联盟才建立了协同行政关系，从而破解了珠江河口海域因分割行政导致的区域公共管理“失灵”问题。另一方面，关系契约的缔结既需要部门间互动，但缔约又不仅仅是缔约方的双边事务，而且必然要受到复杂的关系因素和法律规范的影响，而这种影响的方式就是嵌入。因此，水利部门联盟与海洋部门联盟双方缔结关系契约的过程，实际是一个嵌入性过程和部门间互动交易的复合过程。首先，国家和省级的立法机构是重要的嵌入来源，为正式控制下仍处于极端对立状态下的水利部门和海洋部门创造了交易条件、制定了交易规则，从而降低了两个部门的交易谈判成本；其次，作为行政结构嵌入来源，地方政府积极斡旋，为两个部门进入签约状态、建立契约联结起到了催化作用；再次，文化认知嵌入则是以部门内部的官僚亚系统为载体，通过对部门间关系决策行为的影响而发挥作用；第四，社会力量嵌入来源包括媒体和专家，都对部门关系契约的构建产生了重要影响。最后，在各个嵌入来源的整体作用下，水利部门和海洋部门进入交易状态，共同确定相互交易的准则，并就现时交易、未来交易和调解机制达成了一致安排。

本案例研究也表明，关系契约有可能成为复杂条件下部门分割行政治理的有效工具。这是因为，区域公共管理的难解性问题、制度设计的碎片化以及复杂组织结构的联合制约，导致了正式控制的方式失去了发挥作用的基本条件，从而难以对部门间的分割行政行为进行有效的治理。而这正是为关系契约这一组织间关系治理机制发挥作用提供了条件。关系契约对部门间关系的治理效应可以体现在缓解部门争端、弥补制度裂隙、增进部门协同、减少负外部性等多个方面。从河海之争的现实情形来看，关系契约作为一种组织间关系的治理机制，将分割行政模式下由制度裂隙、边界重叠、组织结构复杂、正式控制失灵等因素导致的区域公共管理难题，转化为了组织间关系的治理问题，并通过行政部门间关系契约的缔结化解了双方或多方间的对垒乃至冲突格局。而从长期来看，部门间关系契约若能得到有效履行，必将增进区域公共管理的整体绩效。因此，如何通过建构关系契约的履约机制和契约规范，实现对其有效履行的保障作用，乃是未来需进一步深入研究的问题。

[参考文献]

[1]蔡立辉、龚鸣：《整体政府：分割模式的一场管理革命》，《学术研究》2010年第5期。

[2] Ian R.Macneil，“The Many Futures of Contracts”，Southern California Law Review, 1974，vol.47.

[3]周雪光：《组织社会学十讲》，北京：社会科学文献出版社，2003年，第222-223页。

[4] Charles J.Gotez etc.，“Principles of Relational Contracts”，Virginia Law Review, 1981，vol.67.

[5] George Baker etc.，“Relational Contracts and the Theory of the Firms”，Quarterly Journal of Economics, 2002，vol.1.

[6] [美]埃里克·弗鲁博顿、鲁道夫·芮切特：《新制度经济学：一个交易费用分析范式》，姜建强等译，上海：格致出版社，2012年，第207-208页。

[7] Ian R.Macneil，“Relational Contract Theory: Challenges and Queries”，Northwestern University Law Review, 2000，vol.94.

[8] David Campbell，The Relational Theory of Contract: Selected Works of Ian，Macneil，London: Sweet & Maxwell, 2001，pp.10-11.

[9] [美]理查德·斯克特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，姚伟等译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第69页。

[10] [美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，北京：华夏出版社，2004年，第34-37页。

[11]周秋麟等：《入海河口河海划界的若干思考》，《海洋学研究》2009年第7期。