基层治理的系统改革

邹伟

武汉“1+10”文件部署的创新改革，不同于一般性机构职能调整，是城市基层治理理念、组织框架、职责分工、力量调配的全面重构，是涉及区、街道（乡镇）、社区（村）等各层级的系统改革。

“1+10”是指什么？

“1”是“10”的总体概括，指《市委市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，提出要努力走出一条符合武汉实际、具有武汉特色的现代城市基层社会治理新路，经过3年努力，构建党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的基层社会治理新格局。

“10”是对“1”的细化和具体化，指与《意见》相配套的10个子文件，分别围绕深化中心城区街道行政管理体制改革、完善社区治理体系、完善村级治理体系、组织引导社会力量参与社区治理、加强住宅小区综合管理、深化拓展网格化服务管理、完善行政执法体制机制、加强社区工作者管理、加强村干部队伍建设、加强精神文明建设，提出众多创新改革举措。

重构基层社会治理体系，突出四个重点，即党建引领、转变职能、多元共治、网格管理。

以党建引领基层社会治理创新，始终坚持党在基层社会治理中的领导核心地位，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础，作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，健全党在基层社会的组织体系，发挥好党员干部在基层治理中的骨干作用。

切实转变街道（乡镇）职能，紧紧围绕“服务、管理”四个字，转职能、调机构，做好“加减法”。

坚持多元共治，推动社区居民（村民）委员会回归“自治”，促进业委会真正发挥作用，孵化培育社会组织，调动方方面面积极性。

深化拓展网格化管理，推动街道 （乡镇）成为基层发现和解决问题的中枢，加强网格员队伍建设，提高信息化水平，让网格化管理体系有效运转起来，真正发挥作用。

11项重要创新举措

1.取消中心城区街道招商引资职能及经济考核指标

【原声】系列文件提出，取消中心城区街道招商引资职能及经济考核指标。中心城区街道主要履行开展基层党建、加强公共管理、提供公共服务和维护公共安全等方面职责。

【解读】街道招商既无手段、又无资源，不少招商引资项目层次较低，各类经济考核指标牵扯了大量本应用于社会管理和服务的人力资源和精力。取消招商引资及经济考核指标后，可以让街道全心全意优化公共服务和管理，集中服务项目和资源，进一步充实街道政务服务平台功能，更加便民、利民、惠民。

2.进一步深化社区减负增能

【原声】系列文件重申了“全面落实社区减负九项规定”，提出要明确社区依法协助行政事项清单和社区居委会印章使用范围清单，实行社区工作准入制度，社区不作为执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理等事项的责任主体等。

【解读】以前，来自各职能部门的大量事务和职责由社区承担，社区普遍反映工作负担过重，无法集中精力做好服务群众工作。在继续抓好2014年市委市政府《关于改进社区治理方式提升管理服务水平的意见》贯彻落实基础上，制定严格的社区工作准入制度，通过社区负担切实“减下去”，促进社区工作者精力“腾出来”、社区服务职能“强起来”。

3.街道内设机构变为“4+2”模式

【原声】街道内设机构变为“4+2”模式，即统一设置党建办公室、公共管理办公室、公共服务办公室、公共安全办公室，还可因地制宜设置2个内设机构，实现街道机构职能由向上对口到向下服务转变。

【解读】过去，街道部门设置存在与上级条线部门简单对应、科室划分过细、职能重复交叉等问题。围绕街道管理服务要求和基层群众需求，全面实行“大部制”，同步调整内设机构设置，除明确党建办公室、公共管理办公室、公共服务办公室、公共安全办公室等4个科室名称和职责外，又为各区留有一定空间，可以结合自身实际研究确定2个内设机构，实现街道机构职能由向上对口到向下服务转变。

4.强化区域化党建

【原声】系列文件强调，强化党组织在区域化党建工作中的领导核心地位，建立健全区域化党建组织体系和运行机制，街道“大工委”与有关职能部门签订服务居民事项清单，社区“大党委”与驻区单位党组织签订共驻共建协议，推动职能部门和驻社区单位服务资源进社区；深化在职党员“双认领”工作机制，落实居委会、业委会和物业服务企业“三方联动”服务机制。

【解读】过去，街道层面建立的区域化党建联席会议等组织载体比较松散，存在街道社区“一头热”、驻区单位和辖区党员“一头冷”的现象，实际发挥作用有限。为解决上述问题，着眼于始终坚持党在基层社会治理中的领导核心地位，以街道“大工委”、社区“大党委”为枢纽，以党员群众服务中心为阵地，通过服务清单、共驻共建协议等形式，对区域化党建作出制度化安排，将党的政治组织优势转化为治理服务优势，为共享共治提供了内生动力。

5.建立社会组织资助、补贴和奖励机制

【原声】系列文件提出，制定培育社会组织的意见，建立社会组织资助、补贴和奖励机制；构筑市、区、街道、社区四级社会组织服务平台，重点扶持与社会治理和群众生活密切相关的社会组织；支持民办非企业机构开展社区服务，支持社会组织积极承接政府转移职能；加强社会组织党建工作等一系列举措，从登记、扶持、奖励、保障等方面作了较为详细的规定。

【解读】社会组织是社会共治的重要主体，是社会服务的重要提供者。当前社会组织尤其是社区服务类社会组织培育发展不够，存在规模偏小、服务单一等问题，难以满足群众日益多元化、个性化的需要。加快培育发展社会组织，引导社会组织参与社会治理创新，有利于发挥社会组织在寻找、整合、利用各类资源时的优势，为优化基层社会服务提供有益补充。

6.加强社区（村）干部激励约束

【原声】系列文件提出，探索建立社区工作者职业资格认证制度，合理确定社区工作者队伍规模，社区“两委”成员和社区公共服务干事原则上按照每240户选聘1名的标准配备；加大面向优秀社区（村）干部招录公务员和事业单位工作人员的力度；积极将优秀社区（村）干部推荐为市区“两代表一委员”； 运用“一定双评”办法，加强对社区工作者的考核管理，实行社区（村）干部“基本报酬+绩效报酬+奖励报酬”的结构化报酬制。

【解读】创新社会治理，加强基层建设，关键要靠一支坚强有力的基层社区工作者队伍。但在队伍建设方面，由于顶层设计不够，基层社区干部队伍的职业待遇、薪酬体系、发展预期不明显，制度建设不到位，普遍存在来源渠道单一、身份地位不高、人员结构不优、后继相对乏人等问题。针对这些问题，在社区工作者选配方式、教育培训、管理制度、待遇保障、激励退出机制等方面采取有力措施。一方面加大政治地位、经济待遇等方面倾斜力度，另一方面严格教育培训、考核评价等日常管理，充分调动社区（村）干部工作积极性，解除社区（村）干部的后顾之忧，让基层干部留得住、干得好、有发展，逐步提高社区工作者职业化、专业化水平。

7.把社区党组织书记推选为本社区小区业委会主任

【原声】系列文件进一步明确了街道、社区对业委会组建、换届改选和日常运作的主体责任，提出加强业委会和物业服务企业的党建工作，通过合法程序，把社区党组织书记推选为本社区小区业委会主任，书记不是本社区小区业主的，把社区“两委”成员推选为本社区小区业委会主任。系列文件还提出加强物业市场监管，实现物业管理全覆盖，深化“三方联动”服务机制，切实解决住宅小区综合治理中的实际问题。

【解读】业委会是代表全体业主行使住宅小区共同管理权的自治组织，也是对住宅小区共有产权行使管理权的经济合作组织。从现有情况看，很多业委会组建后，在小区房屋管理、公共资源使用、矛盾纠纷化解等方面作用发挥还不够。针对当前业委会和物业服务企业运行中存在的突出问题，明确业委会在社区党组织领导下更好地发挥作用，全面推进社区“两委”成员和业委会成员交叉任职，有利于彻底解决基层党组织在小区层面的“短板”问题，对规范业委会运行管理、维护全体业主权益有着重要意义。

8.建立社区“15分钟服务圈”

【原声】在社区党员群众服务中心设置1-2个综合服务窗口，对于社区能够办结的公共服务事项“一站式”办结，需流转到街道办理的公共服务事项一次性告知。整合辖区购物、家政、餐饮、快递、维修等各类便民服务资源，积极引入供电、供水、通讯等与民生有关的服务企业进社区，建立社区“15分钟服务圈”，开展便民利民服务。发展壮大志愿服务组织，努力使社区注册志愿者达到常住人口总数的10%以上。采取政府购买服务和扶植发展社区生活服务类、公益慈善类、文体活动类等专业社会组织的方式，动员社会力量参与社区服务。

【解读】加强社会治理的根本出发点和落脚点是人民群众幸福安康和城市和谐繁荣。在减负增能基础上，把更多的人力物力财力投向社区，推动公共财政向社区倾斜、公共服务向社区延伸，使政府的直接服务、购买服务、支持服务以及市场化服务和社区自治中的自我服务等多种服务进社区、在身边、在家门口，使社区居民感受到延伸至社区的各种服务更便捷、更实惠、更优质、更安全。

9.深化拓展网格化服务管理

【原声】系列文件提出，要健全网格化组织架构，建立市、区、街道（乡镇）和社区（村）四级网格化服务与管理平台；提升网格信息系统建设应用水平，集成整合各有关职能部门信息资源，完善社会服务与管理公共基础信息资源池建设；运用“互联网+”思维，建立“智慧社会管理”微信公众平台，实现群众所需各类服务信息实时查询和网上办事功能，进一步完善了网格化服务管理的运行体系。

【解读】网格化服务管理是社会治理方式的一种革命和创新。近几年，武汉市下大力气推进城市网格化管理，初步建立起覆盖城乡的网格化管理基本框架体系。下一步，将在已有的城市建设与管理网格的基础上，进一步深化拓展网格化的工作理念、实际功能和运行机制，推动街道、乡镇成为基层发现和解决问题的中枢，提高信息化管理水平，建立快捷高效的问题发现和解决机制。

10.区级行政执法重心向街道（乡镇）下沉

【原声】系列文件提出，按照“区属、街管、街用”的思路，推动区级行政执法力量向街道（乡镇）下沉。派到街道（乡镇）的执法机构，实行双重管理；强化街道（乡镇）的统筹协调作用；加强街道（乡镇）行政执法队伍建设；在区行政执法部门和街道（乡镇）全面建立法律顾问制度，提高街道（乡镇）依法行政水平。

【解读】在“条块结合、属地管理”的模式下，来自条线的大量事务落在街道（乡镇），而与之相匹配的管理权限、人员力量和资源配置并未完全到位，很难集中有效解决一些群众反映强烈的突出问题，街道经常面临“有责无权”的尴尬局面。为解决好这一问题，按照“人财物向街道倾斜”的原则，将与群众基本生活直接相关的城市管理、市场监管等执法资源下沉至街道（乡镇），强化需要多部门协同解决的顽症问题的牵头协调处置职责，进一步增强街道（乡镇）的综合执法能力。

11.加强基层精神文明建设

【原声】系列文件提出，强化街道（乡镇）、社区（村）在精神文明建设中的属地管理责任，进一步强化理论武装，深化公民思想道德建设；动员辖区群众和社会力量积极参与精神文明建设，广泛开展群众性精神文明创建活动；创新基层文化生活内容和形式，不断丰富群众精神文化生活；大力弘扬志愿服务精神，加快完善基层志愿服务体系等。

【解读】对一个城市来讲，最深厚、最持久的治理力量是全社会认同的核心价值体系。在2014年创建全国文明城市之后，进一步明确基层精神文明建设的责任主体和主要任务，继续深入实施文明城市建设“十大工程”，将培育和践行社会主义核心价值观融入文明建设全过程，促进基层精神文明建设常态化、长效化、法治化，形成德治法治相得益彰。