以管资本为主加强国有资产监管

张毅

党的十八届五中全会强调，以管资本为主加强国有资产监管。这为完善国有资产管理体制进一步指明了方向，对于国有资本优化布局、规范运作、提高回报、维护安全都具有重要意义。

以管资本为主加强国有资产监管意义重大

深入推进政企分开政资分开、形成面向创新发展的国有资产管理体制的需要。我国国有资产管理体制改革与国有企业改革相伴相生，始终围绕正确处理政府与企业的关系逐步深入。1988年国家设立国有资产管理局，探索由专门机构统一负责国有资产基础管理等工作。2002年党的十六大提出，“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，在“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”。国有资产出资人监管体制的确立，有力提升了国有经济发展质量和运行效率，但政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管工作还存在越位、缺位、错位等问题。必须按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，继续推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，破除影响国有资本服务创新发展的体制机制弊端。

强化国有企业市场主体地位、激发企业活力的需要。经过多年改革发展，公司制股份制成为国有企业的重要组织形式。直接管理企业的方式已经不适应国有企业组织形式的深刻变革，必须按照公司治理规则，以管资本为主明确国有资产监管机构职责定位，保护公司制企业法人财产权，保障国有企业作为独立市场主体依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展，在市场竞争中成为实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的中坚力量。

推进国有资本布局结构战略性调整、放大国有资本功能的需要。目前，国有资本还存在分布过宽、战线过长、集中度不够等突出问题，严重制约着国有经济主导作用的发挥。要以管资本为主，紧紧围绕服务国家战略目标，充分利用多层次资本市场和国有资本运营平台，着力推进国有资本布局结构战略性调整，充分发挥国有企业的功能作用。

维护国有资产安全、防止国有资产流失的需要。一些国有企业内部管理混乱，侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产现象时有发生。要以管资本为主，加强国有资本经营管理全链条监管，全面规范管理制度，落实国有资本监管责任，严格执行国有资本监管政策与纪律，建立健全监督长效机制，确保国有资本安全运营，严防国有资产流失。

牢牢把握以管资本为主加强国有资产监管的总体要求

科学界定国有资产出资人监管职责。进一步理顺政府公共管理部门、国有资产监管机构和国有企业的关系。政府公共管理部门依法行使公共管理职能，从经济调节和社会管理角度进行社会公共管理。国有资产监管机构对监管企业依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不承担社会公共管理职能。国家出资企业依法接受国有资产监管机构的监管，不得侵害所有者权益。国有资产监管机构的主要职责是：对所监管企业依法行使资产收益、参与重大决策、选择管理者等出资人权利，承担监督所监管企业国有资产保值增值的责任；贯彻党管干部原则和党管人才原则，按照管理权限加强和改进企业领导人员管理；依法落实国有资本经营责任，依法落实企业法人财产权和经营自主权；除履行出资人职责以外，不干预企业生产经营活动。

突出国有资产监管重点。一是管好资本布局。围绕服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，建立健全国有资本形态转换、合理流动机制。合理确定国有经济发展战略规划，优化国有资本布局结构，推动国有资本在国防安全、能源安全、粮食安全、信息安全等关系国家安全领域的保障能力显著提升，在重大基础设施、重要资源以及公共服务等关系国民经济命脉和国计民生重要行业的控制力明显增强，在重大装备、信息通信、生物医药、海洋工程、节能环保等行业的影响力进一步提高，在新能源、新材料、智能制造等产业的带动力更加突出。二是规范资本运作。建立健全国有企业财务预算审议、运营状况监测分析和财务决算审核基础管理制度，加强对国有企业清产核资、资产评估、产权流转和上市公司国有股权管理等事项的管理，加强国有资本投资运营平台建设，探索投资融资、股权运作、资本整合、价值管理的市场化运作机制与方式。三是提高资本回报。建立健全国有资本经营目标考核评价体系，完善激励约束机制，落实国有资本保值增值责任。健全国有资本收益管理，完善国有资本投资制度，建立国有企业常态化的资本注入机制。四是维护资本安全。建立健全监督工作制度，形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，综合运用强化企业内控机制建设、加强经济责任审计、开展资产损失责任追究、披露企业经营信息等各种监督手段，整合监督力量和资源，增强监督的针对性、实效性。

改进国有资产监管方式。坚持权利以出资为限、监管以法定为据，大力推进依法监管，改进监管方式。注重事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责，更多运用法治化、市场化监管方式。注重通过公司治理履行出资人职责，加强公司章程管理，规范董事会运作，严格选派和管理股东代表和董事、监事。完善国有资产监管信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，依法依规、及时准确披露国有资本整体运营和监管信息。

积极落实以管资本为主加强国有资产监管的主要任务

转变国有资产监管机构职能。准确把握依法履行出资人职责的定位，实现以管企业为主向以管资本为主转变。科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，做到该管的科学管理、决不缺位，不该管的依法放权、决不越位。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。要围绕以管资本为主加强国有资产监管的重点任务、关键环节，积极开展试点，探索有效途径和方式，形成可复制、可推广的经验和模式。

推动国有企业成为独立市场主体。推进公司制股份制改革，健全权责对等、协调运转、有效制衡的公司法人治理机制，落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权。推行职业经理人制度，合理增加市场化选聘比例。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。

提高国有资本配置和运营效率。改组、组建国有资本投资运营公司，探索依法自主开展投资融资、产业培育、资本整合的有效模式，打造国有资本市场化运作的专业平台。坚持以市场为导向、以企业为主体，按照“做好增量、盘活存量、主动减量”的思路，加大国有企业、国有资本调整力度，促进转型升级。

推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资运营公司。加强国有资产基础管理，按照统一制度规范、统一工作体系的原则，抓紧制定企业国有资产基础管理条例。发挥国有资产监管机构专业化监管优势，逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。

强化监督，防止国有资产流失。加强和改进党对国有企业的领导，切实落实反腐倡廉“两个责任”。完善企业内部监督体系，强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督。坚持出资人管理与监督的有机统一，整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制。建立健全国有企业重大决策失职、渎职责任追究和倒查机制，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等违法违纪行为。建立健全企业国有资产监督问责机制，对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任。