完善我国宪法监督制度之探讨

濮艳（中共芜湖市委党校 安徽芜湖 241000）

完善我国宪法监督制度之探讨

濮艳（中共芜湖市委党校 安徽芜湖 241000）

“健全宪法实施和监督制度”是当今中国法治建设的一项重要任务。宪法的实施及其实施效果，很大程度上取决于宪法监督机关。中国现行宪法监督制度存在着诸多理论和实践上的障碍，而现有的国家机构体系中也没有其他合适的机关能够取而代之。因而，为保障宪法能够得到切实遵守与执行，就需要创建一个在党的领导下的超脱于现有国家机构体系的专门性宪法监督机关——宪法委员会。

宪法法院；宪法委员会；宪法监督

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“健全宪法实施和监督制度”。宪法的实施和监督制度决定了一国宪法的效力，也是宪法是“更高的法”的地位的保证，而我国宪法实际效力长期处于“休眠”状态。因此，健全宪法实施和监督制度，使宪法获得真正的法律效力，成为名副其实的“根本大法”，是全面推进依法治国的根本要求，也是当今中国法治建设的一项重要任务。

一、我国现行宪法监督制度的困境

根据宪法规定，我国的宪法监督机关是全国人大及其常委会。从文本规定来看，全国人大和地方各级人大是行使国家主权的惟一合宪机构，全国人大可以通过修宪纠正监督机关的不当解释，因此，我国的宪法监督制度与人民代表大会制度和人民主权原则都不相抵触。然而，在现实生活中，宪法监督的制度设计在体制和能力上受到了诸多制约，导致这一制度基本上被悬置，只停留在文本之中。我国的社会现实与宪法规定之间存在比较大的差距，致使人们对宪法的实际效力产生质疑。这些制约的因素主要表现为：

1.自我监督有违法治原则

法治原则要求，“没有人能做自己案件的法官。”全国人大及其常委会既是立法机关也是宪法监督机关，无疑是担当了“自己案件的法官”，且一旦认定法律违宪就等于自己否定自己，其实效令人存疑。且建立宪法监督制度审查立法的合宪性的前提是对立法者或多数力量的不信任，立法者不是一贯正确的，任何权力都应受到约束，基于此，宪法监督离不开一个独立于立法的机关。对此，有学者认为：“无论是全国人大的专门委员会或是全国人大常委会，事实上都难以有效地承担受理违宪审查的职责，也不适宜成为宪法争议的裁决机关。”[1]法治的基本精神是他律，我国的宪法监督制度无疑违背了这一精神，自然使监督有名无实。

2.职权多样化与宪法监督专业化之间的矛盾

《宪法》第62条明确了全国人大的15项职权，第67条则规定了全国人大常委会的21 项职权。[1]全国人大及其常委会职权广泛，必然事务庞杂，而宪法监督是一项长期性、经常性的工作，很显然，全国人大及其常委会实际上难以同时兼顾如此多的职能，权衡之下，宪法监督往往成为被忽略的一项职权，由此造成现实中宪法监督的缺位。

3.机构及其成员的能力不足以胜任宪法监督之职

全国人大及其常委会皆以会议的方式行使职权。鉴于全国人大是非常设机关，每年只召开一次会议，会期半个月左右；全国人大常委会每两个月召开一次全体会议，由于全国人大及其常委会职权多、会期短、议题广，致使二者根本没有时间进行宪法监督。此外，宪法监督的性质决定了监督者应具备专业的法律素养，精通法律知识，而全国人大代表和常委会的组成人员中，精通法律的专业人士少，且其他职权的行使和日常事务性工作占据了他们大量的工作时间，都使其难以胜任宪法监督的工作。

4.宪法监督缺乏标准性和可操作性

我国宪法对于什么是违宪、违宪主体以及宪法监督的对象都缺乏明确规定。如宪法第62条规定：全国人大有权撤销其常委会不适当的规定，但“不适当"是一个笼统且抽象的概念，没有确定的标准，不利于监督者作出判断。此外，宪法也没有明确规定宪法监督的具体程序。这使得实践中的宪法监督根本无法启动。

二、我国宪法监督可选择模式的价值分析

宪法监督离不开一个独立于立法机关的国家机构。我国应将这一权力赋予何机关呢？现就我国宪法监督可选择的模式进行具体分析。

1.司法审查模式选择的价值分析

马歇尔法官曾指出，“阐明何为法律乃是司法部门的职权与责任。”我国的立法机关是全国人大及其常委会，如前所述，立法代表中法律专业人士很少，且职权甚多，无暇顾及宪法监督，而如若将法律解释权委托给非立法机关的专业法律人员，又会产生非立法代表的解释是否具备法律效力的问题。因而，我国有很多学者提议应建立美国式的司法审查制度。然而，我国的人民代表大会制度决定了我国的法院无力担当此职责。宪法第62条规定，全国人大选举最高人民法院院长。第128条规定，最高人民法院对全国人大及其常委会负责，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。虽然宪法也规定了法院要依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但实践中人大对法院的个案监督并不鲜见。人大对法院的监督和人事任免权无疑大大削弱了法院相对于人大的独立性，法院的地位也低于人大，属于被领导者，很明显，法院缺乏足够的权力去审查其领导者的立法行为是否合宪。且我国法院没有宪法解释权，在实践中也排除宪法的司法适用。可以说，我国现行宪法的理论与实践都不支持司法审查模式。

2.宪法法院模式选择的价值分析

二战后，宪法法院模式在世界各国迅速传播和移植，有学者认为，在我国设立宪法法院是可行的。首先，这一制度主要盛行于欧洲的大陆法系国家，而我国在立法形式上是采用成文法的，历史上也曾借鉴过大陆法系，在法律实践和法律意识方面与大陆法系国家具有共性；其次，该制度避免了立法机关和司法机关监督宪法实施的缺陷，宪法法院是独立于人大和法院，专门处理宪法问题的专门机构。但我国如采用宪法法院模式，却存在以下问题：首先，由非民选的人员审查民选机关所制定的法律是否违宪，有违人民主权这一原则；其次，宪法将监督权赋予全国人大及其常委会，如由宪法法院行使宪法监督权，势必与宪法的规定相冲突，且在现行政治体制的框架内，全国人大是国家最高权力机关，如宪法法院审查全国人大制定的法律，其地位如何界定亦是难题；最后，宪法法院的法官需兼具法律素养和政治素质，法官的选任较难，且一个宪法法院也无力承担我国如此繁重的宪法审查工作。

3.宪法委员会模式选择的价值分析

宪法监督制度的专门化、高效化与规范化是世界各国的发展趋势。[2]鉴于我国宪法学界在设立专门的宪法监督机关这一点上已形成共识，与法院、宪法法院相比，宪法委员会不是严格意义上的法院，组成带有显著的政治成分，在组织形式上比较灵活、富有弹性，其设立的主要目的就是审查立法机关立法的合宪性，相较之下，宪法委员会的专门审查模式可能更适合我国的现行状况。

三、创建有中国特色的宪法委员会

如何构建一个既符合我国现实有不违背宪法根本政治制度的宪法监督制度，无疑需要考虑多种因素。建议在不削弱人民代表大会作为国家权力机关的地位和作用的前提下，在我们的政治体制允许范围之内，创建一个独立的但须接受中国共产党领导的、专职行使宪法监督权的专门性机构——宪法委员会。

1.宪法委员会的地位

建议将宪法委员会设为全国人大的常设机关，作为在全国人大领导下专门进行宪法监督的机构，其地位等同于全国人大常委会。此体制主要是考虑到人大制度作为我国的根本政治制度，其地位不容动摇。在坚持人大制度的前提下，宪法委员会须从属于全国人大，不能审查全国人大制定的基本法律；同时，在实践中，作为全国人大常设机关的人大常委会，其立法的数量以及立法所涉及的领域远远多于全国人大，违宪的可能性也要远高于全国人大。因此，为保证宪法监督的权威性和有效性，应将全国人大常委会的立法列入审查范围内。如此，宪法委员会的地位就不能低于全国人大常委会。诸多考虑下，最适宜的就是将宪法委员会设为全国人大的常设机关，与全国人大常委会地位平行。我国宪法也需要对相应的条款进行修改，明确宪法委员会的地位及职权。据此，宪法委员会即可依据宪法规定独立行使职权，对全国人大负责，受全国人大监督。

2.宪法委员会的职权

（1）解释宪法。能够解释宪法，才能审查法律和行为的合宪性，因此，宪法委员会应有宪法解释权。

（2）提议宪法修改权。宪法委员会作为宪法监督的专门机关，其成员熟知宪法，有权向全国人大提议修改宪法，并提交宪法修改草案。

（3）法律法规的合宪性审查。这是宪法委员会最主要的职权，其审查包括事前与事后审查。审查的范围具体包括：全国人大常委会制定的非基本法律和作出的法律解释；全国人大常委会批准的自治区的自治条例和单行条例；国务院制定的行政法规；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的自治州、自治县的自治条例和单行条例。[3]

（4）受理宪法控诉。为保障我国公民的基本权利，应建立宪法控诉制度对公民进行救济。公民个人有权就宪法所保障的基本权利受到法律、法规的侵害而向宪法委员会提出控诉，要求审查其合宪性。

（5）特别调查权。宪法委员会在监督宪法实施时，有权独立地查阅任何资料，对法律和行为的合宪性展开调查。为保障这一职权的行使，一切国家机关、社会团体和公民都有义务予以配合。

3.宪法委员会的组成

人员的选择应体现民主性与广泛性、政治性与专业性的统一。建议由全国人大会议主席团提名，经全国人大选举产生。在人员组成上，可适当参考法国“三三制”的成功经验，由人大、政协各推荐三分之一的人选，下剩的三分之一由曾任职法官检察官的专业人士或法学政治学等方面的专家学者担任，以此确保宪法委员会的组成人员兼具政治智慧、实践经验和学术理性。此外，应要求宪法委员会成员不得在立法、行政、司法机关担任任何职务，以保证其具有足够的独立性中立性，不受任何外部干涉。

宪法监督制度本身构成政治体制改革的重要内容，[4]惟有兼顾政治性和法律性，宪法监督才能发挥实效。综上所述，宪法委员会应是符合我国实际需求的宪法监督机关。

[1]杨解君.全面深化改革背景下的我国宪法实施体制创新[J].江海学刊，2015，1：153

[2]韩大元.“十六大”后须强化宪法解释制度的功能[J].法学，2003，1

[3]江国华、彭超.中国宪法委员会制度初论[J].政法论丛，2016，1：24

[4]刘政.人民代表大会工作全书[M].北京：中国民主法制出版社，1999，570-571

濮艳（1978--），法学硕士，中共芜湖市委党校城乡规划与建设教研室。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.10.044