国际互联网治理规则制定进程及对中国的启示

李艳，李茜

（1.中国现代国际关系研究院信息与社会发展研究所，北京 100081；2.重庆航天职业技术学院，重庆 400021）

国际互联网治理规则制定进程及对中国的启示

李艳1，李茜2

（1.中国现代国际关系研究院信息与社会发展研究所，北京 100081；2.重庆航天职业技术学院，重庆 400021）

互联网治理涉及领域众多，议题多元，相关规则制定进程体现为复杂的制度安排，整体呈现不平衡的发展态势。近几年来，互联网治理领域大事频发，相关规则制定进程进入新的历史发展期。本文在梳理国际互联网治理规则制定理论与实践进程，把握其基本特点与发展趋势的基础上，对我国未来有效参与并影响治理规则制定进程的路径选择进行探索性思考，提出“三结合”的参与原则，即把握国际大势与明确参与重心相结合，立足核心利益与合理分配资源相结合，以及加强议程设置与实现有效对接相结合。

互联网治理；国际规则；进程；启示

1 互联网治理及其规则制定

1.1 互联网治理概念与内涵的发展

互联网治理（Internet Governance，IG）伴随互联网产生与发展的全过程，在互联网发展的初级阶段，互联网治理的特征是“以技术为中心”，关注重点与核心内容集中于互联网基础架构的稳定与运行。但是，随着形势的发展，尤其是互联网商业化与社会化进程的推进，互联网治理的名称虽延用至今，但其内涵从“以技术为中心”扩展至互联网相关政策（internet-related policy）制定的“综合治理”。早在2005年6月，互联网治理工作组（WGIG）对互联网治理做出如下工作定义（Work Definition）[1]:“互联网治理是各国政府、私营部门和公民社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、决策程序和方案”。之所以称之为工作定义，是因为当时工作组意识到互联网治理的内涵将随着互联网的发展而不断发展，对互联网治理的定义不应一言概之，而应保持灵活性与开放性，这才符合互联网发展的基本规律。

事实证明的确如此，纵观当前各方对互联网治理的理解与实践推进，互联网治理的作用范围不仅超越互联网本身，更已超越所谓“网络空间”。互联网发展是“网络空间”孕育与产生的物质基础，人们对“网络空间”的认知从独立于现实空间的“虚拟空间”到“与现实空间交互”，再到当前的“与现实空间的高度融合”。互联网治理已成为重要全球性综合治

理议题，其政策安排与规则制定已充分涉及现实政治、经济、文化等社会诸领域，其任务不仅仅是对当前网络空间发展的维护，更重要的是着眼于信息社会发展趋势，通过理念发展与规则制定，对网络空间发展的未来走向进行战略规划与政策安排。

1.2 国际社会对互联网治理规则制定的主要看法

所谓治理就是秩序的构建，秩序的构建是通过规则的制定与实施来完成的。虽然当前互联网治理规则总体还处在发展初期，但经过多年实践摸索，国际社会各方在治理规则制定的本质、内容及主要模式等问题上已形成一定共识。

（1）互联网治理规则制定本质上是一种“复杂的制度安排”[2]。首先，存在多种“制度”：在该领域，没有哪一个国际性机构或单一机制能够解决所有治理议题，必然由多个机构、多种机制来负责不同的治理领域。这些机构与机制各司其职，相互独立，又相互影响，彼此之间的协调与衔接至关重要，如互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）负责域名管理，互联网工程任务组（IETF）负责标准制定，互联网治理论坛（IGF）负责公共政策讨论等。其次，制度本身不断变化：既有的机构设置与制度安排并非一成不变，而是根据实际需要，不断调整，保持灵活性与适用，以便更好地满足不同历史发展阶段的新需求。最后，制度间发展不平衡：虽然当前互联网治理体系中，重要议题均有相应的制度安排，但受互联网发展特性与现实政治等多重因素的影响，制度之间发展是不平衡的。如在网络犯罪领域，各国具有较高合作意愿和需求，除双边司法协助外，区域性合作框架得到较好推进，但在网络人权领域，各国对人权的解读与实践有较大差距，对网络人权更存较大争议，国际合作难以推进。

（2）互联网治理规则制定的内容主要涉及四大层面。互联网治理的内容过于庞杂，很难进行覆盖性描述。综合各方观点，其规则制定主要围绕物理、逻辑、内容与行为四个层面展开：一是物理层的治理，即互联网物理网络的全球铺设与安全运营，如铺设海底光缆、发射远程接入卫星等；二是逻辑层的治理，即确保数据顺畅传输的协议与标准的制定，如域名的解析、数据包的传输标准与交换协议等；三是内容层的治理，即决定互联网接入与传送的内容。相较于前两方面的技术性，内容层的治理更具社会性。对于互联网内容，尤其是予以禁止和取缔的信息，各国根据各自国情与法律均有相应规定。但是国际社会普遍认为，仍有一些需要各国合作予以共同限制的内容，如儿童色情、网络恐怖主义以及网络仇恨言论等；四是行为层的治理，即对互联网各行为主体做出行为规范。随着网络空间与现实空间高度整合成为重要社会平台，极大拓展了社会各行为主体的活动空间，不仅是国家主体，更包括诸多非国家主体。互联网治理专家指出[3]，在此过程中，各主体行为失范是造成当前网络空间恶意行为激增的主要原因。因此，有效规范各主体行为成为维护“网空”安全与稳定的重要内容。例如，为规范国家行为主体，探讨国家行为准则以及国际法的适用；为规范非国家主体，探讨如何打击恶意黑客，保护知识产权与公民隐私等。

（3）互联网规则制定应采取灵活务实的多元治理模式。自信息社会世界峰会（WSIS）以来，国际社会一直将“多利益相关方”模式视为互

联网治理规则制定之首要原则，强调各主体平等参与的机制和自下而上的决策程序。但近年来出现一些认识上的转变，越来越多的治理专家提出对于该模式的认识与实践应该更加客观与务实：一是该模式并非灵丹妙药[4]。其实该模式并非互联网治理专利，其被广泛运用于环境、金融等各个治理领域，但是多年治理实践表明存在很多问题。例如，过于强调参与者形式上多元，忽视不同主体的职能分工与有效协作；过于强调自下而上，忽视决策效率。这些均在一定程度上影响了治理的有效性；二是该模式的实践应形式多样。如ICANN与IETF常被视为该领域“多利益相关方”模式的代表，但是实际上二者差别显著。前者有正式的组织架构，后者则没有，IETF成员多以个人身份灵活参与。因此，试图用笼统的、固化的所谓“多利益相关方”模式来概括和描述互联网治理规则制定的方式不客观亦不准确。有专家提出互联网治理的规则制定应“以议题为导向”（issue-based）[5]，即根据不同议题选择不同的治理实践模式，虽然有多主体参与，但是应由不同主体发挥主导作用。正是鉴于此，信息社会世界峰会高级别会议（“WSIS+10”）在其成果文件中，对IG模式做出开放式描述：“应包括多边、透明、民主和多利益相关方等进程。”[6]

2 互联网规则制定的现状与前景

2.1 不平衡的发展现状

国际社会虽已就互联网治理规则制定达成一定共识，但是落实到具体治理领域仍存较大争议与分歧。尤其是在一些治理重点领域，一方面，出于维护网络空间稳定与安全的共同利益，国际社会各方有着积极推进规则制定进程的强烈意愿；但另一方面，由于各方有着不同的利益诉求，诉求之间存在不同程度的理念分歧和利益冲突，相互之间的博弈十分激烈，在一定程度上影响了规则制定的进程。因此，规则制定的进程受到推进意愿与利益平衡的双重影响。总体而言，当前互联网治理规则制定进程呈现不平衡的发展态势。

（1）互联网基础资源的分配与管理：相关规则相对成形与稳固。众所周知，当前正处互联网基础资源分配与管理机制的调整关键期。互联网号码分配机构（IANA）职能移交与ICANN国际化推进取得重要进展。2016年3月，在ICANN的第55次大会上，“移交方案”正式通过并提交美国政府，进入“最后审核期”[7]，并在10月1日，美国政府宣布不再与ICANN“续约”，标志着ICANN管理权正式交由一个名为“赋权社群”的多利益相关体（multi-stakeholder community）[8]，新的机制开始运转。相较于传统机制，新机制运转将有其自身流程与特点，但是实际上，鉴于该领域的“高技术门槛”与传统治理机制的历史沿革，互联网基础资源分配与管理的实质并没有发生太大变化。互联网社群尤其是美国技术社群的力量仍发挥主导作用，其决策程序的核心内容仍然得以稳固。现阶段来看，这是一个务实的选择，因为互联网架构本身的稳定与安全符合国际社会的共同利益。然而，长期未决的新兴国家与发展中国家代表性与参与度问题仍将是其今后进一步改革的重要议题。

（2）打击网络犯罪：已形成区域性规则，但距国际规范仍有距离。相较于其他敏感度高的治理议题，各国在该领域具有较强合作意愿，为相关规则的制定奠定了良好的合作基础。除

积极开展双边司法协助外，国际社会还通过区域性安排加强合作，提高打击力度。其中最具代表性的就是欧洲委员会（COE）推出的《布达佩斯网络犯罪公约》，该公约具有相当参与度与影响力。但另一方面，由于其源于欧洲，不是由联合国等具有国际权威性的国际机构推进，仍无法成为真正国际规范。如相关国家以法律体系难以对接，相关条款影响司法管辖权为由不予以加入，还有一些发展中国家，互联网发展本身处于初级阶段，对网络犯罪带来的危害与损失的评估及不上高昂的执法成本。因此，网络犯罪领域的规则制定与实践仍主要处于区域性框架之下。

（3）国际法在网络空间的适用：共识已达，但如何适用各有解读。联合国框架下的政府专家小组（GGE）在2013年与2015年的两次报告中[9]，均明确了《联合国宪章》及相关国际法能够适用于网络空间。但是对于具体原则与条款的适用问题，尤其是《武装冲突法》中的相关条款，各方解读不同，争议巨大。究其原因，主要有二：一是客观上，现实中还未发生所谓严格意义上的网络战役，一些网络攻击与破坏行为难以从“战争”的高度进行认定，即便是一些最基础的概念，如“网络武器”的认定也存在巨大分歧。在此情况下，相关原则与规范的效力值得商榷。二是主观上，规则制定背后，各国有自己的考虑。美国等国家通过规则制定谋求网络空间军事优势与行动力的意图明显，如正在推进中的《塔林手册》。但是出于反对“网络空间军事化”的立法，相关网络大国与新兴国家对此作为表示反对，认为这些做法是一种网络备战，影响了网络空间的稳定与安全。可以预见，在相当长一段时间内，所谓国际法的适用问题虽然会持续升温，但难有实质进展。

（4）网络人权保护：权利本身得到认同，但难以形成共同规范。联合国人权委员会明确提出：线下权利同样应在线上受到保护[10]。网络人权概念与实践不断推进，如欧盟不断通过法令法规，加强网络时代公民权利的保护。2015年末通过的《欧盟数据保护一般规则》[11]提出公民数据的“可携带权”与“被遗忘权”。但是，正如传统人权问题面临的问题一样，一方面各国对“保护公民言论自由”与“不得危害社会公共秩序”之间的界线各有标准；另一方面西方国家确常用所谓网络言论自由、人权为名向相关国家施压，干涉其国内互联网管理政策，引起相关国家的强烈反弹与警惕。各国难以就此问题上展开真正有效的对话与合作。

2.2 众说纷纭的前景判断

鉴于当前形势，对于IG规则制定的走向，各方有不同观点，主要存在以下三种可能的“路径选择”：

（1）规则制定会进一步走向对立。一些比较悲观的治理专家延用国际关系中现实主义学派的观点认为网络空间秩序的维护，治理规则的制定主要依赖于网络大国的创造与维护，就如美国在过去二十多年所做的那样，虽然美国能够从中获得优势，但客观上也成为维护全球网络稳定的最大支撑[12]。但是，“斯诺登事件”后，形势发生一些变化，美国对IG体系的维护似乎正变得困难[12]。尤其是随着持不同治理理念的新兴国家的参与，出于对国家安全与发展的考虑，在规则制定过程中，更强调自身利益诉求。但是，这些国家的网络实力仍然有限，

其影响难以具有全球性。这就使得两股力量有很大可能出现对立，从而影响规则制定的进程，不少专家担忧互联网会因此走向分裂。

（2）规则制定会继续保持不平衡发展。有学者认为[13]，互联网全球化条件下，各国对互联网的依赖度均不同程度增加，共同利益点也在增多。出于对利益的维护，各方会做出理性选择，会通过合作寻求解决之道。各国会不断推进规则的制定，尤其是优先推进具有共同利益的领域。但在同时，在一些具有重大利益分歧的领域，其规则制定进程势必会面临更大困难。因此，未来规则制定在一些领域会有所进展，但是在诸如网络人权、网络战等领域难以形成有效的制度安排。

（3）规则制定会出现革命性变化。一些比较乐观的学者更倾向于用国际关系建构学派的观点来看待治理进程，更愿意用一种“前瞻性”的视角来分析发展前景。他们认为，人类正步入信息社会，未来社会发展对人类行为模式乃至国际关系均会带来难以想象的变化。尤其是网络作为新兴领域，各国目前仍处在理解与认识其发展规律的初级阶段。随着信息社会的深化，这种认识会发生革命性变化。这种变化将类似于20世纪60年代人类对核武器的认识与利用。当前有关网络空间军事化、网络人权的分歧都将只是阶段性现象。虽然对于何为“革命性变化”难以言明，但是持这种观点的学者[14]指出，当前要做的就是尽量保证IG规则制定的“开放性”与“灵活性”，以更好地适应任何可能的变化。

总体而言，笔者更倾向于第二种观点，因为从以上列举的一些具有典型代表性的治理热点来看，这种不平衡性是显而易见的。随着治理新热点的不断涌现，新规则制定进程的不断开启，这种不平衡性会得到进一步印证。不管各方对未来场景的预判如何，互联网规则制定进程都将取决于各方利益的博弈，而各方对利益本身的判定并非一成不变。

3 我国参与互联网治理规则制定进程应把握“三结合”原则

近些年来，我国作为网络大国，积极参与互联网治理进程，已取得一定成效，但是距我国从网络大国迈向网络强国的战略目标还有一定距离。2015年12月，在第二届中国世界互联网大会（乌镇大会）上，习近平总书记明确提出网络空间治理的四项原则与五点主张[15]，其中建立“多边、民主、透明”的全球互联网治理体系以促进公平正义的提法，不仅仅是对未来互联网治理体系美好愿景的描述，更是对未来体系建设方向的明确指引。如何能进一步践行之，拿出影响未来互联网治理规则制定进程的“中国方案”是我国当前亟待明确的重大课题。今后，中国应主要从以下几方面着手：

（1）厘清治理大势与把握参与重心相结合。当前互联网国际治理规则制定呈现不平衡发展的特点，但是总体而言，未来治理重心主要有二：①资源的分配与标准的制定。资源分配与标准制定的重要性不言而喻，它是最基础也是最重要治理权力的体现，是互联网治理领域的永恒主题。以ICANN改革为例，当前ICANN脱离美国政府监管，实现国际化的问题得到顺利解决，但是这并不意味着改革进程的结束，反而表明是新起点的开始。未来新机制除继续履行其保证互联网架构稳定安全的职能外，还要有效解

决广大新兴与发展中国家日益增长的参与诉求。②新兴重大治理议题。随着互联网技术与应用的不断发展，尤其是各国在网络空间博弈的加剧，阶段性的新议题将不断涌现，如国际法在网络空间的适用问题与数据跨境流动规则制定等。这些议题往往是当前互联网发展阶段中，各方出于经济利益与安全考量而最为关注的领域，势必会投入大量的资源来进行博弈。这应成为中国未来参与规则制定的主攻方向。

（2）立足核心利益与合理分配资源相结合。如上所述，治理规则的制定会在多领域推进，尤其是今后新兴重大治理议题会层出不穷。但需要厘清的一个现实是，规则制定的参与需要大量的资源支撑，即使是网络强国亦不可能面面俱到，全面参与。更何况，当前各国处在不同的互联网发展时期，利益聚集点有所不同，他国的治理热点并不一定符合我国实际需要。因此，如何判断与取舍参与领域至关重要，在选取时应从以下两方面考虑：①立足于我国互联网发展与网络安全维护的核心利益，做出科学评估。必要时可以做出阶段性的“优先表”（priority list）。这不仅有助于理清工作重点，选取符合我国核心利益诉求的领域提前布局，奠定优势；更重要的是，在参与相关规则制定时，亦能对参与诉求与政策底线心中有数，避免跟随式参与和被动式应对。②合理分配资源，提升参与效率。我国在网络领域的当务之急仍是要加强自身建设，在参与治理规则制定进程中，必须兼顾国内国外两个大局，不追求形式与渠道上的全面开花，而应追求参与的实际效率，结合优势，合理分配资源，确保重点领域的投入保障。

（3）加强议程设置与实现有效对接相结合。在明确参与领域后，要根据实际情况，做好灵活、务实的策略安排，提升实际参与度与有效话语权。①在资源分配与标准制定领域：历史沿革与技术实力现状使其既有格局相对固化，已有较为成熟的治理理念与实践机制，客观说，我国在此领域不具备传统优势，影响力有限。因此，在未来相当长一段时间内，只能保持战略耐心，针对其机制特点，以参与和有效对接为主，如紧跟进程，推动中国技术社群的广泛参与等，对其影响也只能是渐进的，渗透性的。不过，与此同时亦应对未来前景保有足够的信心，随着我国网络实力的提升与技术社群的成熟，局面的改变总会水到渠成。②对于重大新兴议题：我国应该大胆作为，下先手棋，在符合信息社会发展潮流与大势的前提下，充分利用有优势和影响力的平台，加强议程设置与主导，积极提出我国主张，谋取“先发优势”，奠定话语权基础，从而达到提升影响力“事半功倍速”之效。总之，就是要把握好利益、能力与大势的匹配，才能内外联动，共同服务于实现我国网络空间战略目标大局。

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[7] Community Statements: Transmission of IANA Stewardship Transition Proposal to NTIA[EB/ OL]. (2016-04-10) [2016-08-13].https://www. icann.org/en/system/files/files/iana-stewardshipcommunity-statements-10mar10-en.pdf.

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[10] UN Declares online Freedom to be a Human Right that must to be Protected [EB/OL]. (2016-07-05) [2016-10-02].htttp://www.independent. co.uk/life-style/gadgets-and-tech/undeclares-online-freedom-to-be-a-humanright-that-must-be-protected-a7120186.html.

[11] UN Declares Online Freedom to be a Human Right that must be Protected[EB/OL]. (2016-05-16) [2016-10-02].http://ec.europa.eu/ justice/data-protection/reform/index_en.htm.

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[13] Joseph S.Nye.Jr.the Regime Complex for Managing Global Cyber Activities[EB/OL]. (2014-07-25) [2016-10-02]. www.ourinternet.org.

[14] Wolfgang Kleinwächter.Internet Governance Outlook 2016: Cooperation & Confrontation[EB/ OL]. (2016-01-11) [2016-10-02]. http:// www.circleid.com/posts/20160111_internet_ governance_outlook_2016_cooperation_ confrontation/.

[15] 习近平在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话 [EB/OL]. (2015-12-16) [2016-10-02]. http://www.xinhuanet.com/.

李艳，副研究员，副所长，主要研究方向为互联网治理机制与国际规则制定；

李茜，副教授，主要研究方向为网络媒体与国际传播。

Internet-Governance Rule-making Process and Enlightenment to For China

LI Yan1， LI Qian2
（1.Institute of Information and Social Development, China Institutes of Contemporary International Relations, Beijing 100081,China; 2.Chongqing College of Aerospace Polytechnic, Chongqing 400021, China)

Internet governance involves diversity of issues,and the relevant rules-making process is characterized by the complex institutional arrangements. In recent years, with the development of internet governance practice, particularly the breakthrough of relevant specific governance issues such as IANA transition and globalization of ICANN, the rules-making process enters a new historical period of development. Based on summing up the theory and practice of internet- governance rules and by grasping its basic characteristics and development trend, an exploratory thinking on the path choice for China to participate in and exert influence on the related processes is carried on, and puts forward the "three-combination" principle proposed, that is combination of grasping the international trend with making clear and definite the core participation, combination of keeping a foothold on core interests with rationally allocating resources , and combination of strengthening the agenda setting-up with achieving effective butt joint.

internet governance；international principle；process； enlightenment

D99

A

1009-8054(2016)11-0033-08

2016-07-16