推动ICANN的进一步国际化发展

宋 崝（ICANN北京合作中心主任）

推动ICANN的进一步国际化发展

宋 崝（ICANN北京合作中心主任）

互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）会议中心成立于三年前，它的成立本身就是ICANN国际化进程的成果，其工作目标是进一步推进国际化。两年多来，互联网数字分配机构（IANA）移交的问题不仅受到技术层面的关注，还包括互联网治理、外交和国际关系领域乃至很多公众也都很关心。管理权移交和问责制这两个方案的制定过程实际上对ICANN的公共形象及其宣传也有很大的促进，因为这两个方案的制定过程使得ICANN社群有机会重新回顾与审视ICANN的形成历史及后期变化的细节，对于进一步了解ICANN和推动ICANN国际化发展都是非常有价值。

1、ICANN的定位功能

ICANN是一个政策制定机构，负责全球互联网某个狭窄领域的政策制定工作，但它的政策制定工作其实也非常有限。首先，IP地址是由五个地区互联网信息中心联合协调确定，它们在ICANN机制内的ASO里工作，但并不隶属于ICANN；其次，域名有国家地区域名，其在授予之后，各国机构都享有管理的自主权，管理政策也不需要得到ICANN确认，ICANN也不能干预，所以ICANN政策集中落实在最后一项上，就是gTLD通用顶级域名，就是人们熟知的.com、.net、包括新的顶级域名.公司、.联通等等。gTLD政策由ICANN社群来制定，政策通过之后由ICANN负责实施，具体实施过程就是与注册局、注册商签订和执行合同，所以说gTLD才是ICANN在制定政策方面发挥重要作用的领域。此外，在具体的政策实施过程中，如果说ICANN统一政策与某个国家实施的法律法规有相抵触的地方，那就要服从当地法律法规要求。比如，ICANN在注册人信息查询方面有WHOIS政策，用来查询一个域名的所有者信息，知道谁在用这个域名，万一发生安全稳定问题，或者说出现一些涉及到司法犯罪的问题，就可以找到域名用户是谁，形成这么一个信息发布机制，欧盟最近几年对网络用户隐私保护力度很大，与ICANN制定的WHOIS政策有冲突，而ICANN就需要调整与欧盟域名注册商的合同条款。

以ICANN政策制订日常工作为例，ICANN于2016年11月召开第57次会议，在其网站上公布的57次会议的讨论内容涉及到政策制定部分，包括使用国家地区的名称注册域名，还有

新通用顶级域申请后续轮次是否开放，域名领域的品牌和商标保护机制。比如假设某人要注册某个华为二级域名，而这儿与华为没有任何关系，也没有这个品牌，如果侵害到华为权益，怎么来加以保护。还包括国际政府间组织与国际非政府组织名称保护问题；新通用顶级域拍卖收入如何处理。此外，ICANN会议上还有规则、机制、选举、能力建设等内容，这好比一个缩影，可以看出ICANN在政策制定上都有哪些工作。

人们很多时候对ICANN的重要性会有误解。ICANN确实很重要，互联网底层有无数网络，很多硬件设备，网上还有很多内容服务应用，也非常纷杂，是什么让互联网形成统一、单一的同一个互联网，那就是ICANN，所谓的逻辑层，起到一本电话簿的作用，但是，也不能把电话簿等同于电话网络或通话内容，这其实是有区别的。ICANN在章程中明确自身的职责是负责管理唯一识别符，而不负责使用唯一识别符的其他互联网服务。鉴于互联网应用服务基本上都要使用IP地址和域名，ICANN把自己的职能限制在有限的范围之内，避免把手伸得过长过远。

2、移交对ICANN的意义

首先，美国政府特殊监管角色的取消有利于增加全球互联网社群的互信。历史上，美国政府在ICANN中享有特殊地位，一方面按照ICANN实施的多利益相关方模式，政府没有超越其他社群组织的权利， ICANN机制下政府权利其实可能比其他社群更有限，其他社群有机制选举ICANN董事，有直接的决策权，而政府只有提供咨询意见的权利，在ICANN董事会上没有举手表决权，各国政府都觉得比较弱。而美国政府对根区操作拥有最终审批权，尽管美国政府保持了克制，在ICANN的18年历史中实际上没有对根区操作进行干预，但有这么一个理论上的特殊地位的存在，很多其他国家的政府就会觉得警惕、戒备。美国取消合同之后，全球互联网社群会增加互信；其次，ICANN由此减少了内部政治化和意识形态冲突，可以专注于技术领域的有限使命；再者，为进一步国际化改革提供了可能。人们对新章程还存在一些疑虑，ICANN的司法管辖保留在美国，威瑞信也还在美国、PTI也是在美国注册，有疑虑者会觉得还是以美国为主导的格局，并没有大的变化。但实际上，ICANN章程对司法管辖的注册地、包括PTI等，在社群取得一致共识的条件下都可以进行调整；最后，ICANN的工作性质决定了变革会是渐进的。ICANN的工作事关互联网的安全稳定。最近美国东部发生了一次对域名系统的网络攻击，一家提供域名解析的公司受到攻击，很多重要网站服务应用瘫痪了12个小时。DNS在互联网领域是基础设施，平时正常工作时不觉得多么神奇，可实际上一旦出现问题，那就是灾难性的后果。

3、ICANN是否会被美国政府利用？

这在媒体和公众的讨论中能经常见到。首先是美国删除ccTLD的威胁，有很多文章和报告提到美国通过控制ICANN可能删除.CN，让中国从全球互联网消失，这是一大威胁。并以当年伊拉克和利比亚作为例子予以佐证，即2002年伊拉克的顶级域名.IQ有一个短期失效；2004年利比亚的顶级域名.LY因为故障消失了一个

月，这两个国家跟美国发生过矛盾和军事冲突，是不是因为美国政府介入或者操纵ICANN把这个两个域名删掉了？

但实际情况是这样的，.IQ是在ICANN成立前注册的，当时负责IANA职责的一名美国网络专家把.IQ授予了在美国定居的一个巴斯勒坦人，此人设计了第一台阿拉伯文电脑，也是一个计算机科学家。在管理不很规范的年代，.IQ就授予了在美国定居的巴勒斯坦人。2002年，“9·11事件”爆发后，美国发现这位巴勒斯坦科学家为哈马斯洗钱，把他逮捕入狱，此人和几个兄弟就是.IQ的实际运营者，被捕后这个域名没有人照看就失效了。伊拉克在海湾战争后长期受到国际社会制裁，计算机设备进口受到影响，这与美国有关系，但不是美国政府删了域名，而是域名所有人涉嫌恐怖主义被抓而失效了。利比亚域名则是原先负责域名的两名波利比亚人发生内讧，他们的域名托管在英国一家公司的服务器上，两人分别给英国公司发律师函说是自己的，英国公司不胜其扰，2004年就中止了服务，把域名服务器关了，一个月才找到第二家托管。另外需要指出的是，实际上2004年正是美国和利比亚改善关系的时候，解除对利比亚的制裁、恢复外交关系都发生在这年。

2014年还有一个案例，当时有所谓集权国家受害者跑到美国去状告叙利亚、伊朗、朝鲜，说它们侵犯自己的人权，要求经济补偿，而经济补偿就是希望把这三个国家的域名夺过来，美国法庭审理了该案，ICANN作为第三方提供了意见，因为案子很复杂，提交的意见有200多页，最后结论是，国家地域域名不是财产，不能剥夺或者转让，它既不是ICANN的财产，也不是哪国的财产，更不是美国的财产，而是ICANN负责维护的全球互联网体系的组成部分，美国的法庭判决认可了这样的判断。互联网域名体系建立在信任的基础上，域名的根被称为Trust Anchor，要信任这个体系，就必须维持公信力。ICANN存在这么多年，恰恰是因为18年来美国政府几乎没有滥用权力，ICANN也没有滥用权力做坏事。因此，可以把ICANN比成一家银行，很方便，工作也很灵活，服务也不错，钱存在那里很放心，但只要银行欺骗储户一次，其公信力就破产了。ICANN的这套域名体系从技术上讲没有任何难度，不存在什么门槛，为什么说世界各国都在用这个东西，就是靠公信力的保障，没有滥用，没有影响公共安全。

4、中国如何在ICANN中增加话语权

或许中国的公众都会问13个根服务器为什么中国不能有一个？这有个历史渊源问题。但回到问题核心其实需要注意的是，13个根服务器不重要，背后是只有一个根区文件，要思考的是，13套根服务器，只是有12个不同机构用不同的软硬件运行不同的服务器，但使用的是同一个根区文件，同时传到全世界的节点上供用户使用。只有一个根区文件，到底放在哪儿才让人放心是问题的核心。今天有一套根服务器系统搬到中国来运营，是不是就放心了呢？并不解决问题，背后根区文件在谁手里很关键。这也是美国政府要退出审批过程的原因，它希望退出后大家对唯一的根提升信心，中国和美国在ICANN中都误以为对方有威胁，中国怕美国删.CN，美国怕中国另搞一个根，多一个根，

就变成两个互联网，再多就变成三个互联网。一个根、全球一个互联网到底符不符合中国的利益，符不符合中国互联网社群的利益？这是需要人们思考的。

需要指出的是，ICANN的工作往往是不能以国家边界来划分利益格局的，ICANN有注册局、注册商，注册局是做域名的，注册商是卖域名的，它们有时有共同利益，有时也会有利益冲突，各国注册局会持一个立场，各国注册商持一个立场。在WHOIS方面，作为域名从业者，运营域名自然希望成本越低越好，登记验证注册人信息会带来多少成本，给用户带来多少顾虑，但如果国家政府，当然会希望域名注册人信息越充分越好，所以说利益格局经常不是以国家边界来划分的。

中国怎么增加话语权？首先需要了解ICANN是三方结构：社群、董事会、员工，社群成员就是互联网社群，中国的所有机构也是其中一份子；董事会16个人对ICANN有决策权；另外，ICANN有自己的独立审查机制，对ICANN决策不满还可以通过独立机制进行补偿或者纠正。在新的ICANN改革之后，中国社群也需要进行参与IRP。另外，也有中国员工在ICANN中，可以更多地了解ICANN，这对中国政府和中国互联网社群增加对ICANN的信任也是有帮助的。

ICANN的工作是一项长期投入、至下而上的工作，需要更多的中国专家学者多参与工作，因为这里确实是需要中国声音发挥作用，也提供近距离观察，所谓多利益相关方的模式，仅适于ICANN多利益相关方模式，拿到别的治理领域是不是也合适，ICANN并不会直接照搬，会就具体领域进行解剖，然后为己所用，这会对中国的互联网治理有一定的帮助。