浅谈ICANN改革及其影响

李 艳（中国现代国际关系研究院信息与社会发展研究所副所长）

浅谈ICANN改革及其影响

李 艳（中国现代国际关系研究院信息与社会发展研究所副所长）

两年多来，ICANN改革即所谓“美政府放权”成为治理界的头等大事。无论是学者还是媒体大多言有涉及，叙事多从“斯诺登事件”开始，认为美政府于2014年3月14日宣布“放权ICANN”主要是迫于国际社会的强大压力。但实际上，ICANN改革即ICANN的国际化问题是一个“老问题”，其产生可追溯到1998年ICANN成立伊始，当时美国政府为顺应推进互联网商业化进程的需要，决定成立一个由私营部门主导、受美国政府监督与管理的“非营利机构”——ICANN来负责基础资源的分配与管理。当时，国际社会就对由一国政府监管全球互联网资源的做法有所置疑，但由于美国作为互联网的“发源地”与“提供方”，有着天然的技术与机制优势，再加上美国政府承诺在时机成熟时，一旦ICANN能够“稳定而成熟地运转”，将不再履行监管职能。根据双方合约，合同三年一续，每到续签新约之前，均会对放权条件是否成熟进行判定。而2014年其实正是其决策“是否续约”的又一时间节点。因此，从美政府与ICANN机制内部运作而言，“放权”其实是既定方针。这也是为什么虽然国际社会因“合约关系”对ICANN一直存有“合法性”置疑，但这种运行模式仍然被暂时确立下来。只不过在长达16年的时间里，美国政府一直认为时机未到，这其中不排除其有掌握资源的战略考虑，但从实践操作层面来看是有一些客观因素的。一是因为ICANN作为治理机构，其发展与完善的确需要一个过程；二是实践证明，ICANN总体上较好地履行了资源配置的职责，维护了互联网的稳定与发展，得到国际社会尤其是互联网社群的认可。当然，另外一个重要因素也在于美国政府内部对“放”与“不放”始终存有分歧。近期美国内从行政、立法与司法层面围绕移权展开的各种“开撕”让各界津建乐道，大饱眼福。但对于真正了解ICANN历史的人而言，这并不是什么“新闻”，要知道，早在2005年，美国国会曾经以423票对0票通过一项决议案，要求政府明确美国对互联网的权利是神圣不可侵犯的。因此，回首整个进程，客观地说，“斯诺登事件”只不过是一个阶段性的触发点，它促使国际社会各方尤其是各国政府直面美国超强网络实力的现实，各方开始更为积极地探讨如何有效应对与实施“力量制约”。但由于美国对网络的控制力体现在诸多方面，一时难以快速梳理与集中反应，只有ICANN的国际化可立即着手。因此，

各方均以此为切入点高度聚焦，使其从一个特定治理机构的改革问题演变为引发国际社会广泛关注的“重划治理版图”的“新热点”。

ICANN改革对治理进程的影响已经超越资源管理与分配本身。

现在可谓大势已定，接下来的焦点应从移权本身转向对其后续影响的评估。新机制运维效果虽有待实践检验，但作为一种全新的运作模式，势必会对未来治理实践产生深远影响：

一是美国力量仍将主导该领域。新成立的机构仍是受美国加州法律管辖的“非营利部门”，从移交方案到正在进行的各项压力测试（模拟运转）亦不难看出，美国技术社群和IT企业仍是规则的主要设定者与实施者，美国力量的主导不言而喻。这种源于历史沿革、受实力差距影响的格局短期内将不会有大的改变；

二是“多利益相关方”模式借力影响力大增。在过去两年，为确保移交的顺利完成，国际社会各方接受美国政府将“多利益相关方模式”作为前提条件进行方案设计。虽然这有利于维护现有架构稳定，是一种务实的选择。但值得关注的是，这种理念借力ICANN国际化进程而影响力进一步提升。美国政府甚至据此宣称要将这一模式推广至其他治理领域，美国商务部电管局局长劳伦斯声称：“新机制不仅有助于ICANN本身的强大，还会为国际社会树立‘多利益相关方模式’典范，从而有助于应对未来互联网治理面临的挑战。”但实际上，互联网治理是一个综合体系，涉及各领域，对于“多利益相关方”模式的解读与实践因不同治理领域而有所不同，美国和西方将这种历史沿革下的、主要适应于技术领域、强调自下而上、各主体平等，但实际不欢迎政府的治理模式大加推广，这种模式的固化理解与泛化应用会对未来整体治理格局带来怎样的影响值得进一步关注。