谁掌控了互联网？

英格瑞德·博瑞顿(Ingrid Burrington）（纽约数据和社会研究所高级研究员）

如何看待ICANN国际化及未来的改革——本刊特别策划专题

谁掌控了互联网？

英格瑞德·博瑞顿(Ingrid Burrington）（纽约数据和社会研究所高级研究员）

2016年6月，参议员泰德·克鲁兹公开了一段视频，声称奥巴马总统已经处在“将互联网拱手相让”于伊朗、俄罗斯和中国的边缘。在视频播放中还适时穿插了一些音乐，类似于网络故障后发出的令人毛骨悚然的音效；此外，视频中还提到，如果国会不在9月30号的期限之前采取行动，“迷你联合国”将接管言论自由和商业自由的堡垒。克鲁兹在其网页上还设置了一个倒计时钟，上演这样一出剧目无非是要让暑假归来的国会做好一些心理上的准备。

1、“放弃互联网”

克鲁兹认为美国政府放弃互联网是错误的，毕竟美国政府已经把持互联网这么长时间了，而这种混淆是非的想法是可以理解的，那些技术高超的互联网使用者都知道，是复杂的系统和制度使得其日复一日的互联网体验可以天衣无缝地运转着。互联网是如此庞杂的事物，所以有些人认为一定存在着可以控制互联网的结点或者是开关，总之肯定有一些人或者设备控制着整个互联网。

确实有很多公司和政府希望成为以某种形式掌握互联网开关的一方。但是，“掌控”整个互联网的这个概念，其实是建立在对互联网的实质以及互联网自1969年诞生后所经历的发展路径的一种错误理解之上。克鲁兹建议通过立法来阻止将互联网控制权“拱手让人”的行为，倒不像是一场处心积虑的阴谋，更像是一部关于互联网历史和政治的“连续剧”，核心围绕着互联网中一个细微但又最关键的部分——域名解析系统。要了解为何保守党警告美国将要失去互联网，就需要搞清楚他们认为是谁真

正掌控了互联网，答案就是坐落于加州的非营利性组织——互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）。

ICANN在美国商务部的批准下于1998年成立，负责一些重要的工作，包括保持互联网运行的两个关键职责：其一，分配IP地址块，允许人们登录互联网，并且可以把信息放在那儿；其二，负责域名系统(DNS)运行的根服务器，这是中央目录结构，允许人们在互联网上找到信息。这两项任务主要由ICANN的内部组织——互联网数字分配机构 (IANA)来完成，ICANN根据与美国商务部签署的一份合同对其进行管理。

ICANN与美国商务部的合同在过去的18年中已经更新了数次，但2016年9月30日最终将到期。合同过期后，ICANN仍然肩负维持互联网顺畅运行这一至关重要的职责，只不过不再对美国政府负责而已。这一脱离政府监管的转变始于两年前，在斯诺登事件后，巴西等国控诉美国对互联网的影响和控制。

不同的人对此事看法不一，合同的结束意味着我们所知的那样，对互联网的控制将从此落入强制政府之手，并一直受到强制政府的操纵，或者意味着即将翻开一个全新的互联网治理篇章，将互联网真正置于全球互联网使用者社群的管理之下。在将自己沉浸在互联网治理的专业名词缩写和过往传统中之后，我得出结论，那些关于互联网前景的猜测都是不正确的。然而，那些政客之所以这么说是为了告诉那些渴望故事的公众：互联网是一个非常容易被定义、被掌握和被控制的事物。

2、“谁掌控了互联网”

ICANN出现时，当时人们就认为互联网是可以被掌控的，但不是被一个由政府暗中操控的非政府组织或公司掌控，而是被那些在20世纪70年代创造互联网的科学家和研究者所掌控。当时的互联网看起来与人们的日常生活还相去甚远。离线是常态而非例外。那些上网者限于一个相当小的紧密型社群，主要是学者和研究人员，在本质上是他们建立了互联网，并且由他们负责运营。

DNS作为他们创造的互联网的一部分，是将域名分配到各IP地址的方法，事实上就是让你可以在地址栏直接输入“google.com”，而不需要输入“216.58.212.238”。就像许多互联网的核心协议一样，DNS并不能用简洁的语句解释清楚，但对于理解DNS来说最重要的一点是，在其核心有一个根区文件，这是一个存储着各个现存顶级域名（域名的一部分，例如.com、.net，或者最近添加的真正意义上的最大顶级域名，.horse。）的数据库。

IANA管理和维护这个根区文件。这就是“控制”神话的源头，根区文件是互联网全球地址本的核心，假如它停止工作，在网上找东西将会比登天还难。为何ICANN会身处这场“控制互联网”风暴的风眼之中，事实上显然是因为没有一家机构能像ICANN那样，既包含互联网治理组织，又包含标准制定组织，但它又没有一个统一的机构来将这一重要基础设施的管理集权化（或者说带有政治性质的、装腔作势的集中式管理）。

在ICANN创立之前的20世纪80、90年代，IANA就只有两个人：互联网历史名人乔恩· 波斯特尔（Jon Postel）和乔伊斯·雷诺兹（Joyce

Reynolds），他们受雇于美国国防部高级研究计划局（DARPA），在南加州大学信息科学研究所工作。（波斯特尔在互联网历史中被提及的次数多于雷诺兹，一部分原因是他在阿帕网的起步阶段——互联网初创时期所作做出的贡献，另一部分原因是他在核心的互联网和电子邮件协议开发中做出的贡献。）

在那些愤世嫉俗的互联网治理社群成员中有一个流行的笑话，说ICANN就是一个正在进行的实验，看看要雇佣多少律师和公关人员来执行两个兼职工程师就能完成的任务。在过去的18年中，ICANN从波斯特尔口中的“副业”（在美国国会证词中，波斯特尔曾将ICANN形容为一个“副业”），到现在拥有357名全职员工以及设在8个国家的办事机构。

但是，犬儒主义忽略了这一点，当所有的政治藤蔓都在纠缠波斯特尔和雷诺兹的“副业”之时，互联网已经不再是一个由志趣相投的计算机科学家组成的社群，它开始覆盖企业、其他国家以及其他非技术性的使用者。在这些“新人”加入之前，建立互联网的技术和基建设施，以及网络铺设任务是由互联网工程任务组和万维网联盟这样的半正式、技术先导型工作组来完成的。这些工作组订立的协议和标准奠定了今天互联网多元化和市场化的基础，而且他们是在一个合议的环境下，就是每个人都认识彼此，并且都有类似的技术目标。即便在今天，国际互联网工程任务组（IETF）标榜的信条依旧是工程师戴维·克拉克（David Clark）曾经说的那句话，“不求众人一心,只管运行代码。”

“像史蒂文·库克（Steve Crocker）、乔恩·波斯特尔和温特·瑟夫（Vint Cerf）都曾就读南加州的同一所高中。他们彼此非常了解也彼此信任，”乔治亚理工学院公共政策学院的教授、长期从事互联网治理研究的米尔顿·穆勒（Milton Mueller）如此解释道，“他们建造的东西显然是非常重要的,他们都应该凭他们的专业知识和治理能力获得巨大的声望和财富，并且建立标准组织。但在互联网发展壮大并变得无比重要之后，那些为获得政治权力和财富而爆发的冲突开始进入这个领域,他们非常憎恨这一点。”

早期对IANA的关切很多都集中在顶级域名上，实际的设计选择很快就成了一种政治选择，把IP地址转换成单词意味着选择单词。技术人员并不关心语言面纱的背后是仕么，但政府和公司却很在乎。

由于一项设计决定将网址放在浏览器前面和中间的位置很快就将域名从一种解决人类记忆限制的方法变成了一种有价值的资产。这项资产的市场最早是被一家名叫网络方案（Network Solutions）的私营公司所控制的。从1991年到1999年，网络方案公司（今天的威瑞信）由于从联邦政府那里拿到了运营根服务器的合同而完全垄断了对.com、.org、.net的域名销售权（威瑞信依旧是.com的主要经销商）。1995年，防务承包商SAIC也得到了合同。网络方案公司开始对域名注册收费——此前如果你愿意经过一些冗长的程序的话，是可以免费得到域名的。由于网络方案公司是唯一的域名经销商，而其他人也不知道域名到底有什么价值，因此，它就可以对注册一个.com的域名两年收100美元。

网络方案公司的垄断引起了市民社会和消费者利益团体以及域名注册领域对手的反对。在1995年和1996年前后，一些希望能够有自

己域名的企业家开始运行自己独立的根服务器。这一进程引起了分裂互联网的可能。从技术来说，在1995年的时候你可以购买一个.biz的域名，通过配置域名解析服务的话就可以被访问了，但你就不能连接到.com的域名了。对于另外的域名生意人而言，IANA和技术社群作为一个封闭的精英团体扼杀了技术创新。对技术社群而言，这些公司就是一群希望分裂互联网的投机分子。

3、ICANN面临的各种挑战

有一个案例，这些所谓的投机者差点造成了市场的骚乱。1997年，“替代网络方案公司”的负责人尤金·卡什普瑞夫（Eugene Kashpureff）利用一个安全漏洞让那些访问网络方案公司网页的人被重新定向到他自己的网站上，他则在网站上放置了一些抗议的标语。

介于对网络方案公司垄断的司法挑战和越来越焦虑的域名服务对手挑战之间的，是公司为一些类似于coke.com域名进行的激烈争夺。波斯特尔发现自己越来越难以继续用他喜欢的方式来解决对IANA的争议——让持反对意见的各方坐下来自己解决问题。

在非营利性机构如“互联网社会”（Internet society）和联合国国际电信联盟等机构的百般努力下，得出了对顶级域名和IANA运行的自治方案。美国政府意识到，如果继续善意地忽视自己所创造的网络，那将会失去对其监管的角色。1998年，一些政策建议导致了ICANN的诞生——一个非政府组织按照美国政府的合同从技术上满足了全球互联网的需求。

ICANN诞生的同时恰逢用一个互联网社群和纯粹的大致共识和代码治理的幻想破灭。互联网架构委员会（IAB）成员安德鲁·苏里万（Andrew Sullivan）认为，“这时候极客们丢掉了控制权”。同时，安全问题也开始出现。“在一个人人都互相认识的互联网时期，如果有人表现不良，那就可以直接把他扔出去”，安德鲁·苏里万说道，“我们再也不能这么做了。”

普通的互联网用户通常听到“控制”互联网的是ICANN而不是一些垄断性公司时都会很困惑。总而言之，在一个越来越多的互联网流量是通过移动APP而不是通过浏览器来访问网页的时代，域名到底有多重要呢？ICANN可能控制了网站域名背后的机制，但脸书和谷歌控制了让用户发现网址的机制。不像ICANN这种准政府机构，很难向这些企业问责。

对这些平台企业的无奈来自缺乏任何单一管理架构或者政府间机构来确保它们能够负起责任。当前，脸书和谷歌的问责采取了各种诉讼混合的司法形式。当我问史蒂文·库克关于ICANN控制互联网的趋势时，他指出，互联网的很多问题远远超出了ICANN的范围。ICANN成为一枚棋子，当政府真的关注南北问题（富国、穷国）、西方和东方问题（意识形态）、富人和穷人问题，所有现实世界的冲突都在网上体现了。

ICANN作为美国政府的一个非政府组织延伸让很多外国政府愤怒。作为一个高级政治基础设施，它也挣了很多钱，从顶级域名销售和新的顶级域名申请那里赚了一大笔钱。2016年5月，报表显示了约2.19亿美元的收入。

4、赫尔辛基夏季政策论坛

要知道什么是“运营互联网”，2015年夏

天赫尔辛基公众会议上设想的议题就是很好的例子：为一个尚未成立的团体制定章程，该团体将会决定销售新通用顶级域名拍卖的程序。这次会议不是关于财务的决定，而是讨论为做决定的组织制定章程。另一个会议是讨论使用三个字母替代现在两个字母作为国家顶级域的可能性。当然，最好的是有一个会议讨论了制定“未来跨社群工作组的框架原则”。即有一个群体在为其他的群体如何工作制定框架。

将ICANN从美国政府监管下移交出去的方案强调要符合协商文化和以共识为基础的决策。ICANN多利益相关方模式是广为人知的，被誉为ICANN认同和运营的核心。在西方国家普遍抗拒、排外的政策以及反全球化达到了狂热之际，有一个核心组织来运营管理互联网，并且采用完全开放和共识驱动的治理模式的理念还是很值得赞赏的。

但ICANN将所有文件和档案公开的程序从某种程度而言只是一种戏法。那些了解大型“公开”机构——无论是政府还是开源软件行动项目——的人都知道在一定规模和范围上，完全的透明只是为了达到不受监督的目的。概念和政策隐藏在术语背后，术语隐藏在解释术语的注释背后，而注释又是全新的术语的混合，让别人去从几百页的PDF文档中搞懂ICANN是怎么工作以及做什么的，的确是很简单的做法，但也很虚伪，无论这些PDF文档有多少种语言，多容易获得。

也许淹没在这些细节中——一定程度的单调乏味通常是民主的特色，而不是漏洞。要搞清楚美国国会是如何工作的，你也会同样陷入到各种缩写、程序和官僚障碍当中。如果没有所有的这些单调乏味的程序去对冲基本的数据库运营，ICANN无法做到在没有政府干涉下监管这些基本的工作。

当真正的移交程序启动了，政府要求ICANN提供一个在后合同时期的新模式，并且有一些特别的要求和规定。包括：支持和增强多利益相关方模式；保持互联网域名解析服务的安全、稳定和韧性；满足全球消费者和IANA合作伙伴的需求；保持互联网的开放性。

这些要求听起来都比较温柔，且实施起来也不是那么容易引起责难；但该文件的期许之一肯定是跟政治有关。在NTIA提出的动议要求里面，NTIA声称将拒绝把政府主导的组织、以及政府间组织纳入该机构的运行。此关键点主要是针对那些希望ICANN能够像联合国般运作的角色。NTIA的核心主张，就是结束与ICANN的合作，政府在互联网管理方面将不再扮演行政主管的角色，同时NTIA倾向给予各国政府相同的权威影响力。

防止ICANN成为像联合国那样机构的条款，其原因在于过渡政策的目的：ICANN将遵照美国法律，继续以一个非政府组织的身份在加州运营。这一事实将使泰德·克鲁兹更加确信，ICANN下辖的政府顾问委员会（Government Advisory Committee, GAC）中的很多成员、以及ICANN圈内的非美洲会员国都会认为这是个非常恼人的司法管辖问题：既然该组织是服务地球村大家庭的，那为何必须得在美国设立并运作呢？这一担心尽管确实存在，但看起来似乎更像是公司影响力问题，而不太像是政府影响力问题。其实并不是美国政府想盯着ICANN，或者希望对其有所影响；真正希望这么干的是

类似威瑞信和谷歌这样的美国公司。

过渡计划同时设计了新的责任架构。当委员会中各个缩写字母所代表的成员大军中有足够多的成员对某一问题表达了疑问，来自不同委员会的29位成员将聚在一起，组成过渡计划所称之为的“赋权社群（Empowered Community）”。准确地说，“赋权社群”并非是一个全新的司法机构或者正规的委员会；本质上，“赋权社群”只在需要时成立，就像一个承担了某种责任的“百兽王”。“百兽王”可以做的事情包括：否决提交给ICANN预算和组织条例的建议或变动、批准条例修改、解职委员会成员；甚至在极端情况下，解散整个ICANN委员会。

在这一点上，使得政府至少在理论上可以寻求更大的权利和影响力，甚至“接管”该机构；设想俄罗斯和中国运用足够多的政治手腕，他们可以推翻美国（在此）的司法管辖。但是因为大多数多边利益集合体对投票采用一致性原则，所以政府顾问委员会在推动一项动议时必须采用“一致同意”。在上一次ICANN会议上，伊朗和美国代表在一个共同撰写的建议报告文件中，就“尽最大可能”这句话的准确意思及使用情况争论得不可开交；有鉴于此，那种达成“一致同意”的情况是罕见甚至是很难得的，这也就使得在ICANN内把美国司法管辖剔除出去变得不那么现实。

即便在最极端的情形下，譬如中国和俄罗斯不再接受ICANN政策另起炉灶创建类似的根服务器系统，但这并不现实。在域名系统这个相对较低层次在国家所在地内部审查某些特定的网址的内容，其实远比建立并维护一个全新的平行根服务器系统要容易的多。

穆勒表达了另一种担心：财务上的失败。“我认为，某些错误决策的最大风险在于钱跑得无影无踪。”域名行业对于ICANN在金融上的稳定至关重要，在今天互联网不断地被新的App和脸谱等所取代，域名本身可能已不那么相关。此外，域名行业看起来并未走下坡路。按照威瑞信 2016年第一季度的数据，有3.264亿的域名得以登记注册。

通常情况下，当问及ICANN关于过渡时期可能出现的最坏的情况时，他们都称这是因为过渡计划没有获得通过，要么是因为目前国会通过某种法律行为来予以反对，或者是国会推迟到下一任总统上任；这都会让无数人为了过渡计划而付出的努力付诸东流。此外，还会让某些国家因为受美国的控制而滋生更多的信任危机和挫败感，譬如巴西。也许那样足以证明根区域（root zone）的碎片化势在必行，又或者可能通过削弱“赋权社群”作为一个整体的信任，从而让多边利益共同体模式难以为继，让一致同意难以实现。这就好比说，ICANN开始像美国国会那样子。

目前还不确定国会是否会真的听取泰德·克鲁兹要求行动的倡议，但反对IANA变动（的意见或势力）今年确实在共和党内不断滋长。反对派称奥巴马正在“把互联网抛拱手相让于”俄罗斯、中国、伊朗这样的国家。ICANN自身的复杂性，使得保守势力容易集结起来反对它；其实保守势力反对过渡计划的论点也并不是很有条理，因为要在技术上精确地进行辩论就必须深度掌握技术政策层面的所有问题，绝大多数人都不会有时间去钻研，使得泰德·克鲁兹难以在嘈杂的媒

体圈内获得力量；同时原本就对技术不感兴趣的国会不会真正去听取德州参议员的建议。

所有这些策划看来引起了美国商务部的注意：8月31日，商务部发函给ICANN，告诫该组织需要把目前的合同再延长一年。

需要明确的是，ICANN对于互联网的控制和泰德·克鲁兹对于DNS运作的掌控都是比较弱的。不断鼓吹ICANN控制着互联网这一假设命题，代表了人性希望努力掌控并分配对互联网控制的冲动行为，特别是当那些塑造用户互联网体验的操作系统正在变得越来越模糊、越来越不靠谱时尤其如此。

宣称某组织控制着互联网，就和宣称某人“控制着”资本主义和全球化本身一样荒唐。但每个人都有他自己对于控制的理解。硅谷的亿万富翁可能强调我们向网络这只看不见的手投降，为了纷扰和便利而付出责任和伦理。对于联邦政府，它更容易指控私人部门控制或影响国家安全，而不会主动承认大规模的监听活动花费巨大且策略失误。对于批评人士来说（或者那些希望能亲自掌控的人来说），最简单的就是指认某个寡头集团、波西米亚权贵俱乐部、或者ICANN，宣称他们必须被推翻；这也许会改变互联网今天看起来不规则的看法，把我们带回到约翰·佩里·巴洛许诺的那个独立网络空间，而这个所谓的网络空间却从未实现。

安德鲁·苏立文对于互联网控制缺失问题的看法稍微乐观一点。“人们忘记了互联网不同于其它技术，因为互联网没有中心。你无法占有它，因为当你努力想去占有的时候，各种网络把你越缠越紧。”尽管他承认，技术设计本身的纯洁性无法战胜谷歌、脸谱的垄断或者国家利益，这是现实情况；他认为那些政治现实（目的）不是单纯的，（政治现实）也没有确定真理。“如果你认为在互联网里你可以先下手为强，那么想想MySpace的投资者们是如何看待这个问题的。当然，所有复杂的系统都会产生一些控制源，这些控制源一度难以被取代，但一旦环境发生改变，这些控制源还是会被取代。”

ICANN与美国政府合同的结束，与这将带来的变化相比就不是那么值得注意了。对于绝大多数互联网用户来说，他们每天的生活并不会发生多大的变化，这就是过渡计划的成功之处。但是这种过渡发生在罗宾逊·梅耶最近在《大西洋月刊》上刊文的同一时间，他写到：技术已经成为“十足的政治”---而我们仍然没有能为这样一些技术型公司和政府部门创建良好的竞技场地，这些技术公司和政府部门对于技术的运用，在政治上必须可靠。

政治妥协的戏剧你来我往，ICANN其实和所有政府模式一样，都不完美、充满理想主义。技术和互联网已不再是政治议程上某个特别元件，而是紧密穿梭于所有的政治议题中；在这样的时代，看待这些“戏剧”究竟是悲剧、滑稽剧还是希望，很大程度上取决于你自己希望互联网具有何种政治效应。