政府和社会资本合作(PPP)模式研究进展及其面临的挑战

孙 斌 宋子健 李秀婷 许 健 董纪昌

政府和社会资本合作(PPP)模式研究进展及其面临的挑战

孙 斌 宋子健 李秀婷 许 健 董纪昌

政府和社会资本合作(PPP)模式已成为新时期有效解决基础设施建设和公共服务领域项目建设的重要方式。文章通过对目前国内外PPP模式概念、特征的分析，以及目前PPP模式主要研究重点及其应用对比研究，系统总结了PPP项目可能面临的风险及成因，提出了在政府职能明确化和运行机制清晰化基础上，分行业模式探索和投资收益透明化管理和监控的实施策略，为实现多赢实施效果及其可持续性保障提供基础。

政府和社会资本合作模式 全生命周期管理 风险分担 政策保障

PPP模式最早是由英国政府在1952年提出的。1992年,时任英国财政大臣拉蒙特提出的私人融资计划(Private Financing Initiative,PFI)成为公共服务领域引入市场化竞争后进一步推动政府与私营部门合作的重要模式。近些年来PPP已广泛应用于欧洲、澳大利亚、加拿大、南非等国家(Perrier等,2014)，涉及了包括公共医疗、教育、基础设施、保障房建设、农业与交通业等不同领域(Grimsey和Lewis，2005；Cruz and Marques，2013)。我国PPP模式主要应用于公租房建设、轨道交通等基础设施建设领域(程哲和王守清，2011)。本文基于国内外对PPP模式相关研究的进展分析，明确了PPP模式的特点，总结了进一步发展可能的方向和策略，为进一步实施PPP模式推广奠定了良好的基础。

一、PPP的概念与类型

一般的，PPP模式主要通过公共部门与私人部门合作，发挥各自的优势，提供基础设施、公用事业、自然资源等建设与服务(References)。但由于各国文化和经济等环境的差异以及每个项目的特点不同，对PPP的定义也各有侧重，包含范围也不尽相同。

目前对PPP的定义主要集中在对Partnerships的理解，强调公共部门和私人部门之间的合作关系或者协议。公共部门从原来的命令和控制变为合作和信任，同时也提高了私人部门参与的积极性。我国对PPP的定义有广义和狭义之分。广义的PPP定义为包括多种模式，如BOT、BOOT、DBFO、TOT等(王守清和柯永建，2008)。狭义的PPP概念是政府在为PPP项目专门成立项目公司(简称SPV)中占有股份，用以加强对项目的控制，保障公众利益，共担风险、共享收益。

王灏(2004)根据基础设施的项目权属关系并结合我国基础设施的特点将PPP模式按三级结构的方式进行了分类，一级分类为外包类(Outsourcing)、特许经营类(Concession)、私有化(Divestiture)。其中，外包类包括模块式外包和整体式外包，特许经营类包括TOT、BOT、其他形式等，私有化包括完全私有化和部分私有化。Phang Sock Yong(2009)阐述了四种主要的PPP模式：开发—设计—建造—融资—运营(DBFO)、建造—运营—转移(BOT)、设计—建造—运营(DBO)、运营—维护(OM)、建造—拥有—运营(BOO)。陆鑫(2011)通过与BOT(build-operate-transfer)、PFI(Private Finance Initiative)、ABS(Asset Backed Securitization)等模式的比较指出PPP模式的优劣及运用PPP模式的必要性并为将来社会保障房建设提供了一些新的思路。张恒(2013)认为PPP模式的适应性可以建立一套适用性评价指标，其中包括政治环境、经济环境、金融环境、可靠的项目实施实体、项目的特点和经验的可获得性等。利用距离综合评价法可以评定采用PPP模式的合理性和可行性。

虽然这些定义不甚相同，还没有对PPP形成完全一致的认识，但可以归纳出三个共同点：第一是政府与社会资本建立合作伙伴关系，合作是前提；第二是提供公共产品和服务，包括基础设施；第三是风险分担和利益共享。

需要强调的是，从定义看，PPP不仅是一种融资工具，更是一种体制机制创新。首先，大多数PPP项目会涉及到融资，但政府和公共部门除了利用社会资本以外，大多还都利用了社会资本方的生产与管理技术。其次，融资更多是考虑将自己的风险最小化，而PPP模式中，更多是考虑双方整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比政府和社会资本双方各自追求风险最小化更能化解风险。最后，融资者要考虑的主要问题是实现收益最大化。由于PPP模式涉及公众利益，在PPP框架下政府会通过定价等机制设计，使得社会资本方获得一定收益但又不暴利，限制融资者收益最大化的空间。

二、PPP的基本特征

根据PPP项目不同类型的定义及其内涵分析，PPP项目的主要特征体现为三个方面:一是公益性：PPP项目实施的对象是社会公共服务性项目，决定了PPP项目基本特点是公益性。PPP模式中基于共、私间的伙伴关系，在公共服务领域实现利益共享和风险分担的理念，也使得公益效应保障与经济利益最大化间的矛盾成为PPP项目的核心问题。二是长期性：公益性项目的特点在于长期性，具体表现在工程建设、运行时间长以及项目收益时间长。项目实施的长期性一方面容易造成项目不确定性和风险的增强，另一方面，公共事业的长期性也为项目收益带来了长效保障基础。三是复杂性：PPP模式的结构特点在于公私合作的伙伴关系，Kelly(2000)认为伙伴关系是PPP第一大特征，所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。相应使得利益方类型和诉求体现出显著的多样性、项目运行的复杂性以及运行效应和收益保障的不确定性。

PPP模式的基本特征包括三方面

(一)项目全寿命期管理

PPP合作伙伴关系更有利于对项目进行全寿命期管理。与传统的政府采购模式以及我国已经大量实践的BOT模式相比，PPP模式有利于社会资本方更早更多地参与项目前期研究和设计，也要求政府更多地参与项目运营维护阶段的监管，实现双方都尽可能在PPP项目全寿命期内按照职能分工、合同约定等管理项目。社会资本方在参与研究和设计的过程中，将项目建设和未来长达二三十年的运营维护成本等方面的职责和成本全部考虑在内，因此就会从项目全寿命期成本最小化、而不仅仅是建设成本最小化的角度出发，引入合适的技术、技能、经验和材料，加强管理、优化项目设计方案、保障建设质量，精心运营维护，避免出现成本超支、工期拖延、“豆腐渣”工程等问题。政府的全程监管，则能够保障PPP项目提供的公共产品和服务满足标准和用户要求，同时保障社会资本获得合理利润，既不吃亏，也不暴利。

(二)风险分担和利益共享

风险分担是指某一风险由最有能力对其进行控制和防止的一方来承担。如果每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，那么毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。政府和社会资本采用PPP模式时就是这么做的，双方尽可能承担各自最擅长应对和化解的风险，优势互补，优化分担，让整个PPP项目的风险尽可能小，带来的“一加一大于二”的机制效应。与传统的政府采购模式相比，则是政府通过PPP向社会资本方合理转移了风险，或者说双方合理分担了风险。

利益共享指政府和社会资本方从项目通过PPP产生的最大化效益中各自获益。政府的利益主要是减少公共资金短期内投资压力的同时，更好地满足经济社会和公众对公共产品和服务及其质量的需求和要求，即国民经济、社会民生、环境保护等公共利益和公共福利，一般不以与社会资本方分享利润为目的。社会资本方的利益主要是通过PPP扩展投资领域，获得合理回报和企业的长期发展。在PPP模式下，社会资本方的回报应当可调节，即政府通过合同约定一系列激励约束机制，在项目执行过程中调节社会资本方的回报，既保障其获得长期、平稳、合理的回报，又使其不能获得超额利润。

(三)物有所值

“物有所值”是PPP与传统的政府采购模式相比而言的。采用PPP模式的项目一般都应当实现“物有所值”，也就是说，应当比传统的政府采购模式实现更高的效率，即更高的投入产出比、更优化的资源配置、更合理的风险分配。采用PPP带来的好处(如风险转移、市场投资者的积极性、经验和创新提高了服务质量和效率)超过了增加的成本。

“物有所值”是判断项目“是否应采用PPP模式”的最关键指标，在PPP项目开发阶段的早期就应当进行科学论证。在英国、澳大利亚等PPP模式应用较成熟的国家，“物有所值”评价已形成以定量评价为核心，辅以定性评价和补充评价的综合性评估体系。其中，定量评价要利用传统的政府采购模式下的数据建立公共部门比较值(Public Sector Comparator)基准，然后将项目PPP方案的相关定量数据与之相比较。“物有所值”评价方法经适当调整，还可用于评价包含若干具体项目的某一类规划是否适合采用PPP模式以及用于PPP项目绩效评价。

三、PPP项目研究关注的重点问题

(一)运行机制和风险控制

PPP项目运行机制研究方面，主要针对PPP项目的实施运行中面临的问题，特别是一些是失败的案例，通过筛选不同类型的影响因素，分析PPP项目实施中的不确定性和风险。进一步结合多利益方间的博弈关系分析，发展相应的运行模型，提出相应的优化运行结果。

Darrin Grimsey和Lewis(2002)对PPP项目风险进行了详细的分类，指出PPP在建设运营过程中主要面临的风险有技术风险、建设风险、运营风险、税收风险、财务风险、不可抗力、政策风险、环境风险以及项目延期风险。Abednego(2006)通过对印度尼西亚的收费公路进行案例研究，将风险分为政治风险、建造风险、运营和维护风险7种不同的风险等。Martinus(2013)则将风险划分为政策风险、建设风险、运营及维护风险、法律及合同风险、收入风险、金融风险以及不可抗力等。亓霞等(2009)通过对中国PPP项目失败或出现问题案例的汇总分析,从法律变更、审批延误等政府责任以及融资风险、市场收益不足等经济因素等多方面分析了项目失败或出现问题的主要风险因素。孙艳丽和刘万博(2012)通过对PPP融资风险因素的问卷调查统计，并建立ISM结构模型，得出因素间的关联图，对影响PPP风险的主要原因进行了分析。王要武(2006)提出PPP模式在小城镇基础设施项目应用中所存在的风险类型，主要有技术风险、政策风险、财务风险、运营风险、成本超支风险、规划风险、市场环境风险等。柯永建和王守清(2008)提出PPP项目的风险指标可以分为政治风险、建造风险、经营风险、法律风险、市场收益、财经风险和其他风险这7大类风险。郝亚琳和徐广(2010)开发一种模糊综合评价模型来评估PPP项目风险水平，通过因子分析制定了6组重要风险群CRGs(Critical Risk Groups)，对风险管理进行评估，从而更好地进行风险分担。吕秋红、王晓东(2011)认为PPP模式对项目融资的评估需要从财务评价、社会效益评价和项目后评价三方面着手。

综合而言，PPP项目实施风险可以区分项目前期、建设期及运营期三个主要时期以及项目实施的风险及主要影响因素。

在风险识别基础上，如何基于协商、优化等方式分担风险则成为相关研究关注的重点。相应在风险分担模型，决策支持系统以及应对措施等方面开展了系列工作。由于PPP模式分类比较繁多，造成PPP项目中的风险分担更为复杂。季闯等(2015)针对PPP项目等复杂性，提出了一种PPP项目脆弱性评估方法，其中引入可靠性理论，根据脆弱性影响因素与项目系统间等关系，推导得出了PPP项目可靠性函数，通过评价系统各纬度失效程度确定系统等可靠度。

Medda(2007)构建了一个博弈模型，模型中将PPP项目的风险分担过程看作公共部门和私人部门相互协商的过程，并分析了公共部门和私人部门在各自的目标下的风险分担行为。Subramanian(2010)提出了建立贝叶斯后验概率理论上的风险分担模型，实现公司部门之间分配风险管理职责。Chien(2011)在交易费用理论以及资源视角的组织能力理论上，通过建立项目风险分担方案的评价体系，采用基于模糊神经网络决策技术的支持系统对风险分担方案进行评价、预测。Theodore Panagiotidis(2012)对印度尼西亚的PPP基础设施项目进行研究，发现对项目提供担保可以极大地改善该国PPP项目的信用状况，但同时也会给政府财政带来巨大风险。胡丽等(2011)考虑多方利益间的冲突问题，建立了基于SHAPELY修正的PPP项目利益分配模型，以协调各方利益分配，研究结果实现了项目帕累托意义下的最优。吴孝灵等(2013)借鉴博弈中等诱导机制和激励思想，建立公私部门之间等博弈模型，获得政府补偿机制的最优设计以及有效补偿的相应对策。钟云等(2015)分析并提出PPP项目利益相关方关系演化的外部环境变化、利益均衡分配、信任水平和惯性约束等因素，研究了动力因素与关系演化相互作用的路径以及路径系数,以验证PPP项目利益相关方关系演化动力的整体结构关系。陈红等(2014)则强调了寻租博弈中监管等重要性。

(二)运行效率和政策保障

PPP模式实施的优势在于多赢，相应要求PPP模式应用中，保障目标的多样性、实现综合公益效应保障与经济利益最大化成为PPP项目运行的核心目标。

Darrin Grimsey和MervynK.Lewis(2005)通过结合世界各国成功的PPP案例分析了PPP模式成功实施的要点，政府部门和私营部门风险的合理配置，由政府建立一套监管体系，达到预先设定的、有保障的、可测量的标准。Richard Burke和Istemi Demirag(2013)通过对PPP模式下的爱尔兰公路收费案例进行研究，指出政府监管政策的变化对融资模式有直接影响，也对PPP项目的成败起着决定性的作用。湛中乐和刘书燃(2007)认为PPP模式中最核心的法律关系是政府部门和私营部门的法律关系，当政府部门与私营部门发生争议时，可以采用行政诉讼的程序。赵国富(2008)从政府管理的角度分析PPP模式中的政府角色、地位和履行管理职能的内容，并基于《英国合同标准化》(第四版)的项目和条款设置从时间管理、风险管理、争端解决、融资管理等方面对政府管理的内容进行了具体分析。黄腾和柯永建等(2009)从政府管理的角度比较了英国、澳大利亚、中国香港和我国在PPP立法方面的异同。陈晓(2010)通过对PPP理论的梳理认为PPP模式成功的保障在于：较高的公共管理能力、合理分担机制、健全的制度与机构、有效的监管，进而对我国PPP模式提出了立法建议。姚驰(2011)对英国PPP制度的发展演进、体系框架进行了全景式的介绍，认为英国PPP制度的核心是竞争性谈判制度，谈判性制度的具体体现是招标过程中的竞争性谈判程序，适用于复杂项目的采购，并据此提出了我国应该采取的措施。张喆和贾明(2012)基于不完全契约理论的模型分析和实验研究相结合的方法，研究了企业与非营利组织合作过程中控制权配置对合作效率的影响，研究结果表明：过度的行政指定式控制权分配将会导致合作效率的损失。赖丹馨和费方域(2010)分析了基于合约特性的PPP效率、基于风险配置的PPP效率、基于规制设计及实施的PPP效率，PPP实施效率需要对合约特性和实施条件进行全面完整的成本——收益分析。王秀芹等(2007)借鉴国外实践经验,结合中国国情,对影响PPP模式成功的关键因素进行了分析，其中特别分析了政府的作用，激励机制以及必要的环境与机构支撑。

四、行业对比分析与面临的挑战

PPP项目优势在于，通过市场化资源配置实现公共服务项目融资来源的多元化和经济成本控制；与此同时，公共事业的长期性也为民间资本项目收益带来了长效保障的基础。需要注意的是，项目的实施也面临重大的挑战，主要表现在长期建设运行中融资来源、建设运行成本以及预期收益回报等不确定性造成的实施效果风险。PPP模式会受到政策法规、金融环境、经济体制等多方面的影响，中国作为世界上最大的发展中国家，独特的社会经济环境也为PPP的应用提出许多挑战(伍迪和王守清，2014)。据统计，从1990～2013年，中国PPP项目建设和运营的收益和成效差异显著，有些甚至被暂停或取消(王守青，2008；钟云等，2015)。以下通过不同行业PPP项目实施的实践，总结进一步发展PPP模式的方向和措施。

表1 行业间PPP项目实施特点

(一)公共基础设施建设的PPP模式

Mastoid和Enfield(2003)研究了利比亚首都的黎波里采用PPP模式运营固体处理系统的案例，发现采用PPP模式以后，成本减少了，经营效益得到了提升。Akdi Y.,Ozdemir Z.A.(2009)研究了公共事业项目的风险与政府的角色，指出政府必须作为项目的发起者、消费者和规则制定者，公用事业才能控制风险取得成功,顺利实施民营化改革。Rahman和Memon(2014)研究了在公用事业领域采用PPP方式运作过程中存在风险因素及其应对措施,提出应该把风险分配给最有控制能力的参与方。李秀辉和张世英(2002)指出，城市公共基础设施的“公共性、社会性和超前性”和“投资规模巨大、建设周期长”等特点决定了基础设施的建设应以政府为主导,通过采用与民间合作的方式来调动社会资源投入到公共基础设施项目。石莎莎和常志兵(2013)基于内外治理机制的双重视角，运用进化博弈理论分析城市基础设施PPP项目中政府部门和私人投资者的进化稳定策略，并分析稳定解的区间范围和影响因素。

(二)保障房建设的PPP模式

Sengupta(2006)通过对西方发达国家公共住房政策阶段分析后得出，从原来的住房数量绝对不足到提高住房质量和政府总体水平，政府的角色发生了转变，由原来的房屋供应者逐渐转化为观察和预测房屋走向及制定相关房屋政策的战略观察者和监督者。Abdul-Aziz和Kassim(2011)认为政府应采取货币补贴的方式对消费者进行住房保障，这样不仅能够稳定现有商品房住宅市场，同时也有利于扩大保障的范围。在我国，“十二五”期间全国计划新建保障性住房3 600万套，而资金不足严重阻碍了保障房建设。陈华和张梅玲(2012)指出市场经济条件下的保障房建设陷入了资金紧缺和制度滞后的漩涡，复杂的矛盾给保障房的建设带来困难。贾康(2011)认为保障房不同于其他公共基础设施，基于PPP模式融资模式的选择、私人部门资金的回收退出机制、风险分配及运行保障机制等方面要建立相关制度安排。

(三)轨道交通建设的PPP模式

Sharma(2007)认为在交通运输方面，私人融资可以加快项目进程，并在一定程度上促进经济的发展。Higton N.(2009)探索了公私合营伙伴关系在轨道交通资产增值方面的应用。De Jong等(2010)通过对中国七个城市应用PPP模式建设地铁调查分析，指出了中国在应用时存在的问题和改进措施。齐艳(2006)分析了中国城市轨道交通建设采用PPP模式的优势，并将该模式中的SB-O-T形式与融资租赁相结合，发展成为一种新的城市轨道交通建设公私合作模式。王灏(2009)认为地铁PPP项目中的核心问题是通过招标选择一个可靠的私人投资方。张建斌(2010)总结了城市轨道交通的各种投融资模式对比分析和实例研究。郑鑫(2012)对PPP融资模式在中国城市轨道交通中的运用进行了分析，认为该融资模式成功最重要的是要选择适当的金融产品对利率风险进行控制。

五、PPP的发展与对策

针对PPP项目特点以及相应优缺点，提出以下发展方向和对策措施：一是政府职能明确化，保障项目实施质量，实现多赢实施效果；二是运行机制清晰化，拓展多元化投资渠道，降低运行成本和收益风险；三是投资收益透明化，动态监督项目建设运行，提高项目实施可持续性保障；四是项目实施特色化，突出分类项目运行的特色，避免简单的模式化套用。

六、结论与展望

本文通过对目前国内外PPP模式概念、特征的分析以及目前PPP模式主要研究重点及其应用对比研究，明确了PPP项目的公益性、长期性和复杂性特点，系统总结了PPP项目可能面临的风险及成因以及典型行业PPP项目实施的特点和难点，提出了在政府职能明确化和运行机制清晰化基础上，分行业模式探索和投资收益透明化管理和监控的实施策略，为实现多赢实施效果及其可持续性保障提供基础。

亓霞、柯永建、王守清：《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》，《中国软科学》2009年第5期。

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责任编辑：耿旭光

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1009-5330(2016)05-0122-07

孙斌，中国科学院大学经济与管理学院博士生、新疆发改委代建管理局高级工程师；宋子健，中国科学院大学经济与管理学院博士生；李秀婷，管理学博士，中国科学院大学经济与管理学院讲师；许健，经济学博士，中国科学院大学经济与管理学院副教授；董纪昌，中国科学院大学经济与管理学院教授、博士生导师(北京 100190)。