西安地铁土地储备问题探讨

刘 玲

（西安市地下铁道有限责任公司，陕西西安 710018）

西安地铁土地储备问题探讨

刘 玲

（西安市地下铁道有限责任公司，陕西西安 710018）

为解决地铁建设所需资本金，弥补运营亏损，减轻地铁公司还本付息压力，各个城市都在积极探索建设资金的筹集方式。许多城市陆续成立地铁土地储备中心，通过对地铁沿线土地进行收储，获取土地出让收益，用于地铁建设。文章对几个主要城市的地铁土地储备模式进行了阐述，并对西安市地铁土地储备工作的现状和存在的问题进行了探讨，进而提出了完善西安地铁土地储备模式的意见建议。

地铁；土地储备；资金；建议

0 引言

地铁作为中短途、大运量的客运基础设施，具有安全环保、便捷高效等独特的优势，开展地铁建设成为优化城市布局、提升居民生活质量、实施缓堵保畅、促进经济发展的重要举措［1］，具有显著的社会效益［2］。截止 2015 年初，全国已有 37 个城市获批并修建地铁。地铁的建设与运营所产生的社会及经济效益已经被广泛认可和接受，但其高建设成本及低运营回报问题一直困扰着世界各地的大中型城市。目前香港地铁公司是世界上为数不多的能够实现盈利的地铁公司之一，它盈利的原因包括土地与交通一体式捆绑开发、市场化运作模式等［3-4］。为了解决地铁建设资本金和运营亏损的问题，各个城市均在借鉴香港地铁模式，根据各城市特点，尝试不同的方法，最常见的是实行地铁土地储备和地铁上盖物业开发。地铁土地储备是通过对地铁沿线土地进行收储，获取土地出让收益，并将土地收益反哺地铁建设及运营。本文仅讨论地铁土地储备作为土地一级开发，收取出让金用于解决地铁建设资金的问题。

1 国内地铁土地储备现状

为解决地铁建设和运营资金问题，使地铁建设能够持续健康发展，国内各主要城市都在积极探索适合自己的地铁土地储备模式。通过调研和了解，现列举几个在地铁土地储备方面已取得明显成效且模式有所区别的城市加以分析。

1.1 杭州地铁

杭州市是最早推行土地储备、公开出让的城市。由于杭州市区土地开发较早，且大部分已被收储，因此市政府并未单独为地铁划定储备地。目前获得的土地都是在地铁基本建设过程中通过征地拆迁获得的地铁站点周边、隧道上方、车辆段的土地，由杭州市地铁置业有限公司与大型房地产开发商合作，在招拍挂前已将上盖物业盖好，将此部分作为出让条件，获得国有土地使用权。土地出让后的 45% 出让收益作为做地成本返还市地铁公司，市土地储备中心收取该返还部分的 2% 作为管理费，余下 55% 市财政局在扣除计提后全额返还地铁公司用于地铁建设。

1.2 南昌地铁

南昌市土地储备中心下设立轨道土地储备分中心，用于管理轨道交通相关土地收储的资金，由市土地储备中心负责筹集支付，设立独立账户。土地出让后，土地出让金扣除各项基金之后由市财政全额返还至市土地储备中心专户，再由分中心核算、扣减各项土地收储成本利息之后，及时全额返还南昌轨道交通集团。

在地铁线网规划确定之前，土地储备分中心将宗地进行收储，站点 500 m 范围内的土地可优先收储，并可适当提高容积率进行高强度开发，提高容积率后土地出让金的增加部分在扣除各项基金后全额拨付给地铁集团。老城区中心站点的容积率允许提高，基本建设用地以划拨方式供地后，补交出让金进行上盖物业开发，该部分出让金也返还轨道交通集团。全市每出让 1 宗地（除工业和划拨地外）按照每亩 10～30 万元缴纳地铁建设资金。

1.3 南京地铁

2005 年，南京地铁开始进行土地储备工作，2008 年成立了南京市土地储备中心地铁分中心［5］，之后更名为南京市玄武区土地储备中心，来承担地铁融资储备土地的储备、整理和运作任务。南京地铁的土地储备工作主要实行政府先导、规划控制、自行运作、收支分离的模式。地铁储备土地的前期整理资金由地铁公司自行筹集，土地出让后，市财政部门核算土地的整理成本和收益，将成本返还地铁土地储备机构，收益部分按照地块确定的融资用途分线路和资金性质予以拨付。

南京市政府对地铁土地储备工作的支持政策主要体现在以下几个方面：①成立了市政府层面的地铁投融资工作领导小组，定期召开会议，协调解决地铁筹融资及土地储备工作上遇到的问题；②在线路建设前期就制定了分线路的资金平衡方案，其中明确了相关资金融资土地的规模和区位，保证了地铁融资储备土地的及时划定，同时，明确给地铁的储备土地必须是经营性用地，在车站周边的上盖物业规划应适当提高建设的强度，并配有一定比例的住宅；③在相关属地区县要占用地铁储备土地时，要按照市政府确定的收益标准，将资金直接支付给地铁公司用于线路建设。

为保证南京地铁工程建设的顺利推进，南京市人民政府在财政资金投入较为有限的情况下，从南京地铁 2 号线到后来的1号线南延线、3 号线、4 号线、10 号线、机场线均采用土地融资的方式筹集地铁建设的资本金和建设还本付息资金，有力地保证了地铁建设筹融资工作的顺利推进，为线路建设融资贷款提供了基础性的保障［6］。

1.4 深圳地铁

深圳地铁没有专门设立土地储备中心，政府也没有划定地铁专项储备用地。2013 年 5 月，深圳市正式颁布实施《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》，通过土地作价出资的方式将土地注入地铁集团，以地价收入和开发收益来解决地铁建设运营所需的资金问题。

地铁集团将土地整理，由市国土基金土地整备专项经费中列支，如遇特殊情况，经市政府批准后，可由地铁集团垫支，之后再由市财政资金回补。

1.5 不同地铁储备模式的比较

综上所述，杭州、深圳城市发展较早，未设立专门的地铁土地储备机构来筹集地铁建设资金，而是根据自身城市发展形成了自己的地铁建设筹资模式：杭州地铁通过基本建设征地拆迁获得土地，收取收益返还地铁集团，用于地铁建设；深圳地铁则通过作价出资，地铁集团整理土地，以地价收入和开发收益解决资金问题。这类模式，在已建成的比较发达的区域适用。

南昌、南京地铁均成立了地铁土地储备中心，作为市土地储备中心的分中心进行运作，拥有自己的储备用地范围。土地出让后，成本返还地铁土地储备中心，收益返还地铁公司，这样可以保证土地储备资金的有效流转，避免资金链断开，使土地储备工作进入良性循环。这类筹资模式，对于正在开发的城市和区域适用。

2 西安地铁土地储备

西安地铁建设筹集资金的模式多样。对于成熟片区，可借鉴杭州、深圳地铁，通过征地拆迁获得土地进而获取收益，或通过作价出资等方式筹资；而对于新开发的区域，可参考南昌、南京地铁，由政府主导成立地铁土地储备中心，对地铁沿线土地进行有效规划和管控，通过收储资金的良性循环来筹集资金。

2.1 西安地铁土地储备的历史沿革

西安市地铁建设土地储备开发中心（以下简称“储备中心”）于 2009 年 12 月成立，负责地铁沿线储备用地的征地补偿、拆迁安置和配套开发，其收益用于解决地铁项目资本金和运营亏损。此后，市政府确定了地铁 1～6号线沿线地铁储备用地约 2.4 万亩，包括各开发区的 1.6万亩和行政区的 0.8 万亩。后因开发区扩区导致地铁储备用地被严重挤占，再加上线网规划调整及线路增加，市政府补增了地铁专项储备用地，目前的地铁专项储备用地约为 2.75 万亩。对于各区县无法完成的储备用地范围内的地块，可根据实际情况进行“等质量等区位等价值”调换。为了支持地铁建设，解决资金筹集问题，从2012 年 7 月开始，西安市财政局将部分区域土地出让收入的 10% 划归专项资金。

2014 年，为顺利进入国土资源部储备机构名录，解决储备用地融资贷款问题，地铁建设土地储备开发中心与市国土资源局积极协调，成立了西安市国土资源局地铁分局。

2.2 西安地铁土地储备工作现存问题及建议

经过 2010～2015 年的实践运行，西安地铁土地储备借鉴其他城市地铁储备的先进经验，在土地储备方面取得了一定的成效，有效缓解了地铁建设筹资困难，在基本建设土地手续完善上，发挥了很大作用，避免了违法用地问题的产生。但在实际攻坚克难的探索中，仍然存在一些制度和体制的问题。

2.2.1 各区县主导作用不足

各区县政府并未完全参与地铁储备用地范围的划定，使得收储工作的开展难度很大。市政府在明确市规划局、市国土资源局和地铁公司联合划定的储备用地后，各区县缺乏实质性参与，支持力度不够。

建议强化各区的主导地位，由分管土地管理的副区长牵头，区级土地管理部门和征地拆迁等各部门多方配合，形成与地铁办的联合推进工作机制，并将收储工作纳入到各区年度市级目标考核任务中予以督办落实。同时，建议地铁储备参照《市地铁沿线交通组织及土地综合利用规划（4号、5号、6号线及临潼市域线）》确定用地范围，明确地铁车站周边 200 m 范围内为核心区，500 m 内为控制区，1 000 m 内为影响区；或者会同区县各级政府及其相关部门共同选取地铁沿线储备用地地块，做到上下级政府和职能部门均知情，政令才会畅通。为了提高各区对地铁土地储备的支持力度和工作积极性，可适当提高各区收益分配比例，或增加实物返还等更加灵活的收益分配方式。

2.2.2 地铁储备用地易被占用

地铁专项储备用地经常在储备中心不知情的情况下被其他项目占用。市政府多次强调地铁储备用地由储备中心管理，市规划局及其分县局、市国土资源局及其分县局应停止规划手续和土地手续的办理，可实际上，地铁储备用地依然不停地被占用，并未能真正的实现管控。

建议由西安市规划局在储备中心加挂“市地铁专项储备用地规划管理办公室”的牌子，业务归市规划局领导，与中心合署办公，从源头上对地铁专项储备用地依法进行管控。

2.2.3 土地收储资金不足

土地储备过程既是土地的流转过程，也是资金的循环利用过程。在实际工作中，没有巨额资金加以支撑和驱动，土地储备工作难以有效运作［7］。地铁储备用地出让后返还到储备中心账户的资金远远不够征地成本费用，使得资金无法正常流转。市财政返还地铁储备用地土地出让金收益的 96% 进入地铁公司建设专项资金账户，剩余的 4% 进入储备中心账户，这使得储备中心根本没有充足资金进行土地收储，只能通过协调借用地铁公司的资金实现资金流转，但最终这部分借款仍需归还，资金问题并未得到实质解决。

建议市财政局明确返还的资金应流转回储备中心作为收储资金（将征地成本包含在内），使得土地收储具有启动资金和一定的流转资金，保障土地收储工作的良性循环。

2.2.4 国土资源局地铁分局难以发挥作用

市国土资源局地铁分局的成立并未发挥真正应有的作用。因政府并未明确地铁真正管辖范围，使得国土资源分局无法真正开展工作，实施土地管理的权利和义务。管辖范围需要市政府联合各区县政府共同商议确定，将该范围内土地管理的某些权限交由地铁分局管理，如土地报批，土地供应，土地登记和执法监察等等。

2.2.5 缺乏有效的资金筹措渠道

储备中心虽已完成一定数量的土地收储，却并未成功利用已收储但尚未出让的土地进行融资贷款，随着土地储备业务的开展，资金压力也越来越大。因此，构筑地铁土地储备的资金筹措与供应平台势在必行。

首先，应推动储备中心尽早进入国土资源部土地储备机构名录，为储备中心获取国开行等土储类低息贷款提供有力保障。其次，适时建立起与大型房地产企业的合作，建立优质地产开发企业资源库，增强拿地成本测算能力，降低后期供应招商压力，采取灵活模式盘活土地资产，降低启动资金筹措压力。

3 结论

随着西安地铁4～6号线和临潼线的相继开工，地铁建设资本金筹集、运营补亏和1～3号线还本付息压力巨增。由于储备土地运作存在周期长、环节多、见效慢的特点，相对于地铁建设庞大的资金需求，资金的回笼与工程建设周期存在不匹配的问题。因此，西安地铁的土地储备运作也在不断寻求新的模式和方法，以更好地满足地铁建设的需求。

只有实行市、区政府主导，地铁土地储备中心、市国土资源局地铁分局与地铁沿线各区形成联合工作机制，有力控制规划及管辖范围，实现地铁沿线土地储备与基本建设征地拆迁统一征收、同步实施，发挥地铁分局土地管理作用，明确地铁与各区收益分配比例，提高各区政府收储积极性，同时保证收储资金良性循环利用，发挥市场调控功能，才能真正加快土地收储进度，加速用地手续办理，取得更大的土地出让收益，使地铁基本建设用地手续更合理、合法。

［1］ 廖德金.浅谈城市轨道交通投融资模式［J］.铁道勘测与设计，2012（2）：77-81.

［2］ 王志勇.关于城市轨道交通发展与土地综合开发利用的研究［J］.理论探讨，2011（3）：215，217.

［3］ 王彬.南昌借鉴香港地铁经验建设城市轨道交通初探［D］.江西南昌：南昌大学，2011.

［4］ 王琳琳.我国城市轨道交通投融资模式研究［D］.北京：北京交通大学，2007.

［5］ 蔡成凤，施红琴.城市专项土地储备的规划保障——以南京市地铁专项土地储备为例［J］.中国土地，2010（5）：49-50.

［6］ 张璟.南京地铁建设多元化筹融资模式研究［D］.江苏南京：南京理工大学，2011.

［7］ 杨志荣，张晟伟.城市土地储备模式的比较与创新［J］.中国集体经济，2008（3）：14-15.

责任编辑 李媛芳

Discussion on Xi'an Metro Land Reserve

Liu Ling

To solve the problem of metro construction funding difficulties， to make up the operating loss and reduce the pressure of debt and due loan interest， all cities in China actively explore new ways to raise the fi nancing fund to meet metro construction needs.Some cities set up metro land reserve centers.Land leasing revenue through the purchasing land along the metro lines is gained for metro construction use.The paper briefl y describes the metro land reserve mode in several major cities，and further explores the recommendations of Xi'an metro land reserve mode.

metro， land reserve， fund， proposal

F530.31

刘玲（1985—），女，中级经济师

2016-03-28