涉农贷款如何真“涉农”

刘开宇 陈室霖 周立

自2007年中国人民银行和银监会联合发布《涉农贷款专项统计制度》（以下简称《制度》）以来，我国涉农贷款的统计工作至今已有八个年头。《制度》将涉农贷款分为三类：农户贷款、农村企业及各类组织贷款、城市企业及各类组织涉农贷款，是央行和银监会统计涉农贷款投放量的唯一口径。涉农贷款专项统计制度的逐步建立、完善和规范，为制定金融和财税支农政策提供了重要决策参考。然而，该项统计也存在一些误差和漏洞，在制度设计上有一定的不足之处。

用途原则改为居住地原则

现有《制度》存在的问题有哪些？有不少学者先后对《制度》进行过分析，主要涉及到统计口径泛化和统计标准模糊的问题。

关于农户贷款，《制度》对农户的界定为“长期（一年以上）居住在乡镇（不包括城关镇）行政管理区域内的住户”，但随着取消农业户口和非农业户口区分，农村劳动力流动性加大，农业人口概念逐渐淡化，原农业人口“居住地”不再稳定，以个人户口所在地或生活年限认定农户难度较大，各机构按自身对“农户”的定义进行数据统计，存在较大偏差，因此该界定在实践中缺乏可操作性。

关于农村企业及各类组织贷款的口径，《制度》的规定既不恰当，也存在歧义。《制度》将“除地级及以上城市的城市行政区及市辖建制镇之外的区域”定义为“农村区域”，注册地位于“农村区域”的企业及各类组织的所有贷款均可归为“农村企业及各类组织贷款”。按照这个定义，发放给注册地位于县（县级市）城区的贷款均属于涉农贷款，这在很大程度上扩大了涉农贷款的统计口径，引起了“涉农贷款”规模虚增。

伴随上世纪90年代末开启的金融机构商业化改革，农村金融网点大量撤并，出现机构离农和资金离农的趋势。为缓解农村 融资困境，2009年起，银监会开始向金融机构下达涉农贷款“两个不低于”要求，即“涉农贷款投放的增速要确保不低于全部贷款增速，投放的增量要确保不低于上年”。通过表1，我们可以看具体的执行情况。在2008年时，涉农贷款增速（11.4%）和农业贷款增速（14.3%），都低于各项贷款增速（15.9%）。但2009年“两个不低于”的政策制定后，连续几年，涉农贷款增量和增速，都圆满完成目标，看起来政策执行情况很好。但我们对比没有做过统计口径调整的农业贷款增速，就会看到另外一面的故事。2009年至2012年，农业贷款增速，都小于涉农和各项贷款增速，2010年和2011年甚至连涉农贷款增速的四分之一都没有达到。这说明，自2009年政策重新执行开始，你要什么数据，就有什么数据。你要“两个不低于”，就给你上报到“两个不低于”，你要什么目标，就给你达到什么目标。而我们计算的未经统计口径调整的农业贷款、农户贷款，还有农户占全部金融机构贷款的比重，全部都在下降。

所以，统计口径泛化和统计标准虚增，引起了涉农统计虚增。政策看似顺利执行，其实是变通执行。此时，政策说的是“涉农贷款”而非“农业贷款”。2007年第一次发布涉农贷款数据时，规模已是农业贷款的4倍，2014年时则扩大到7倍。同期，获得农户贷款的农户数，从2006年的8652万人下降到2012年的5074万人。

不同于农业贷款的“用途”统计原则，涉农贷款是按照“注册地”统计原则，即“除地级及以上城市的城市行政区及市辖建制镇之外的区域”，企业及各类组织的所有贷款中，很多都可以算“涉农贷款”。例如，“县域地区房地产贷款、建筑业贷款”也包括在该口径内（《中国农村金融服务报告》，2014）。在我们调研中，大多数金融机构人员直言，除了购房按揭贷款和国家禁止和清退行业的企业贷款，其他贷款基本都可以算入涉农贷款。

统计数据是该政策模糊性的来源。首先，即使是窄口径的农业贷款也存在虚报。某些地区每年新增“农业贷款”真正用于农业的只有一半，另一半投到了煤矿、运输、商业等非农领域。有的金融机构根据政策条件和逻辑校验关系倒填金融统计数据。甚至在有的欠发达地区，涉农贷款总量超过了贷款余额的情况。

对河南农信社的调查

统计口径的泛化和统计标准的模糊，导致了涉农贷款数据的可信度受到怀疑。涉农贷款中到底有多少真正涉农？我们在河南省农村信用社调研期间，了解了该制度在执行上存在的具体问题。

由于《制度》中没有对涉农贷款进行概念明确、分类清晰的界定，而且存在多重判别方法，很多似是而非的都可以归为涉农贷款。

农村信用社、农合行、农商行等农村金融机构，是发放涉农贷款的主力军。根据在河南省的调研和访谈，相当部分的基层信用社与县联社的工作人员对《制度》了解不多，他们对涉农贷款的范畴也没有明确区分：有的认为是农业和农户贷款，有的认为只要县域的贷款都属于涉农贷款，有的认为农民工进城买房也属于涉农贷款。可以看出，基层工作人员对涉农贷款并没有明确的概念，但每一笔贷款恰恰又是由这些基层信贷员发放并在信贷系统中分类。

通过进一步访谈了解到，河南省农信社县级联社之前具有修改贷款分类的权限，可以通过调整科目分类完成涉农贷款的要求。但河南省联社的办公系统在2014年11月份进行了升级，当基层信贷员在信贷系统中把贷款归类完以后，县联社就不能在系统中再修改，也就是说基层信贷员掌握着“一键归类”的权力。这虽然在一定程度上可以防止县级联社擅自更改贷款分类，但也产生了另外的负面影响：如果基层信贷员确实归类错误了，县级联社也无法更正。

所以不管怎样，在县联社这一层级，涉农贷款的数据肯定存在着误差。那作为农信社县级法人的管理机构，省联社能发挥应有的监督作用吗？答案是否定的。行政色彩浓厚的省联社更多扮演着政策执行者的角色，比如涉农贷款“两个不低于”也是其要完成的政治任务。一方面它会不断督促县联社与基层信用社努力完成涉农贷款任务，另一方面如果完成有困难，它也会“出谋划策”。在河南调研的过程中，我们看到一份河南省联社下发的《关于2014年12月末涉农贷款填报注意事项等问题的通知》，摘出部分如下：

在当前的信贷管理系统中，最终每笔贷款的产品类别和相应会计科目是经办信贷人员选择的，12月省联社发现部分市县非农贷款增长较快，经调查，主要是将部分应填为“农村企业或各类组织的贷款”错选为“非农贷款”，在此再次对农村企业及农村各类组织贷款的概念予以明确，根据《河南省农村信用社联合社转发郑银发[2007]158号文关于建立涉农贷款专项统计制度的通知》（豫农信贷[2007]55号）规定，所谓农村企业及农村各类组织贷款，指发放给注册地位于农村区域的企业及各类组织的所有贷款。而农村区域指除地级及以上城市的城市行政区及市辖建制镇之外的区域。以郑州为例，除市区、郊区外，其他区域如中牟、荥阳等均属农村区域，且只要该企业注册地在农村区域，无论其属哪类行业，对其投放的贷款均属涉农中的农村企业贷款。如农信社对注册地在中牟的一家钢厂的贷款，也属于农村企业贷款。

上面这段话反映出很多信息：一方面说明基层机构对涉农贷款的分类不是非常清楚，另一方面说明当前的这种分类并不恰当，就像其给出的中牟钢厂的例子，业务并不涉农却也可以归为涉农贷款。省联社之所以能对涉农贷款做出自己的解读，指导基层农信社的贷款分类，是因为《制度》本身对涉农贷款的划分就不明确，省联社也有扩张涉农贷款，以完成政策任务的冲动。省联社在无法改变贷款分类的前提下，不是力图恢复“用途统计”原则，而是充分利用当前“注册地统计”原则的统计口径泛化的模糊空间，指导涉农统计虚增。在涉农统计上，农信社内部并没有厘清用途的冲动。省联社的“内部控制”无法发挥作用时，央行和银监会的外部监督能够起到较好的效果吗？

涉农贷款这项指标，央行、银监会都有统计，数据虽然都来自于县级联社或市办，但并不共享同一个系统，系统中统计的分类和重点也不一样。当然央行的数据和银监会共享，而银监会又可以从省联社得到数据，因此各自还是有联系。实际上，二者对涉农贷款的统计也没有达到应有的监管力度。首先，二者在涉农贷款中的定位并不一致，对涉农贷款这项数据，央行明确提出了“两个不低于”，银监会则侧重于小微企业贷款的要求和统计，对涉农贷款的重视程度要低于央行，因此其现场检查很少针对涉农贷款分类来进行。其次，虽然央行有专门的金融统计执法检查来检查贷款的分类，也会查出分类错误并要求整改，但是毕竟央行的执法检查并不是常规性地，频率较低，致使机构在涉农贷款“两个不低于”的监管压力下放松了统计口径标准，或者知假造假。

激励不少，为何效果不佳？

支农、涉农贷款业务风险高、利润薄，容易带来坏账，为鼓励农信社等涉农金融机构主动支农，发放更多的涉农贷款，财政部、央行、税务总局和银监会等部门制定了很多优惠政策，从定向降准、支农再贷款到营业税、所得税减免，再到财政贴息、涉农贷款增量奖励以及其他政府奖励等，几乎覆盖了财税金融涉农优惠的方方面面，但“中央下的是倾盆大雨，到了下面成了毛毛细雨，有时成了光打雷不下雨”的现象依然存在，“三农”资金需求仍得不到有效缓解。

当前的一个政策误区就是不断地提高奖励、提供优惠，以为只要有激励，就一定可以实现支农惠农。从涉农贷款的角度来看，这种推论需要建立在很多前提假设下：首先是政策内涵清楚、指向明确，其次是监管有力有效，最后是基层一定可以贯彻执行。但是涉农贷款的执行、分类、统计和上报恰恰在这三个环节都有问题：首先涉农贷款的口径不明确，内涵不清楚;其次不能实现有效监管，监管缺位或不到位;最后，基层对口径模糊的涉农贷款可以变通执行，而且在监管乏力的情况下变通执行的成本较低。所以虽然在“两个不低于”的统计上，涉农贷款数据上确实增加了，但因为分类、统计和监管等种种原因，真正的涉农业务并没有显著增加，支农不仅低效，而且很难衡量。

如何让涉农贷款真的“涉农”？

中央高层多次强调，要处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”，防止不作为。要抓好谋划落实的“最先一公里”，结合实际研究制定实施意见，对重要任务逐条分解、逐条细化，明确责任主体、落实进度，确保有人抓、有人管。

通过上文分析可知，当前的涉农贷款统计口径不明确，基层机构执行起来存在一定的人为因素，而央行、银监会的检查又不能到位，导致涉农贷款统计数据与真实存在一定的偏差。本文认为，至少在以下三点上可以做出改进。

进一步明确涉农贷款的范畴，改进涉农贷款的统计口径和方式。这也是涉农贷款奖励扶持政策能有效发挥激励作用的关键，如果政策本身都是模糊的，基层的选择性执行或折衷也就无可避免。习近平总书记在论述政策的“最先一公里”时指出，“每一条改革举措都要内涵清楚、指向明确、解决问题，便于基层理解和落实”。对此本文建议，一是改变以“注册地”作为涉农贷款的认定标准，不能简单地把县（县级市）及以下行政机构等同与“农村区域”，应建立以贷款实际用途作为主要判断标准的统计制度，将非涉农贷款排除在统计之外;二是由央行和银监会在原制度的基础上进行更加详细的分类，在每一项大的分类下设置明细科目，比如增加三四级会计科目，使会计科目与统计科目相互对应，提高数据的统计质量和效率。

应当把政策执行作为政策的内生变量。也就是说，政策制定者不应简单地只管制定政策，也应考虑基层是否具备执行条件，在制定政策时将基层的执行情况以及监管的可能性考虑在内。对于涉农贷款而言，《制度》出台的初衷更多考虑了支农目标，对涉农金融机构的具体执行考虑不够。比如部分农村金融机构本身涉农贷款基数较大，常年保持“两个不低于”存在困难，这种情况下就应按照涉农贷款比重并综合其他因素，分类别考核，减少基层在涉农贷款政策考核的重压之下“知假造假”。

加强监管。根据委托代理理论可以知道，监管的难度越大，代理人越有可能选择性地执行任务，相应的正向激励制度越难建立，这也正是“激励不少，支农不佳”的重要原因之一。我们认为，一方面，省联社作为农信社的直接管理机构，可以在农信社内部探索建立长效的内部监督机制，对于已经改制的农商行，还可以充分发挥监事会的作用;另一方面，部分地方监管机构存在不作为的懒政现象，所以应进一步提高监管工作的强度，比如在现场监管的频率上，在对银行机构的督促上，在对报表项目和分类的审查上，监管机构都可以做更多的工作。

本文得到国家自然科学基金（71573265）支持。

（作者单位：刘开宇、周立，中国人民大学农业与农村发展学院;陈室霖，东兴证券股份有限公司）