金融稳定视角下的统筹监管改革

艾金娣

在经济全球化和自由化的大背景下，世界金融结构变迁呈现出两大趋势：多层次资本市场的加速发展与银行市场化的勃兴。商业银行不断创新，以金融控股公司的模式回归混业之路。正是金融业务多元化、机构大型化、市场多层次、工具多样化及监管放松等原因导致了2007年全球金融危机。同时，我国的综合经营趋势明显，近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须顺应国际潮流，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代监管框架，维护金融稳定。中央银行在维护金融稳定中应处于核心主导地位，通过加强货币政策、金融监管、金融稳定之间的协调，构建有效的宏观审慎管理机制，防范与化解系统性金融风险。

存在的问题 协调机制不健全

金融监管协调机制不健全，分业监管难以覆盖金融系统整体。金融机构的综合经营为金融业的改革和发展带来了动力和活力，但也产生了新的问题和挑战。我国分业监管的体制虽然能发挥专业化优势，但容易产生“只见树木不见森林”的监管漏洞。

对金融控股公司的监管不充分。根据2004年《金融监管分工合作备忘录》，目前确定了综合经营的主监管制度，对金融控股公司的母公司应当通过其主要业务性质确定监管机构，对其子公司则视其具体业务性质实施分业监管。实际操作中，不同类型金融控股公司接受的是来自不同监管机构的监管标准，监管公平性很难保证。此外，对于采用工商业企业控股金融机构模式这一类金融控股公司，应当将它们归于哪一家监管机构来监管是存在较大争议的。从目前监管效果上看，这种主监管制度仍然存在监管空白和重复监管，更重要的是，微观监管机构很难从金融业整体角度把握金融控股公司在金融业中所起到的积极作用和潜在的风险。机构性监管的边界已经不能完全涵盖功能性业务发展的范围，而由监管缺位或错位引起的金融风险的传染性和危害性最终都可能波及整个金融业。

缺乏运行顺畅且覆盖充分的监管协调和信息共享机制。2004年，银监会、证监会、保监会签署了《金融监管分工合作备忘录》，然而缺少强制性效力，同时人民银行作为重要的宏观调控部门缺席。2008年《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》虽然具有法律效力，也强调了人民银行在协调机制中的重要作用，但没有明确金融协调的主导机构，也没有出台具体举措。显然金融稳定协调机制仍然处在宏观政策层面，缺少立法对协调机制主导机构、职责分工、信息共享、危机管理等授权。这些缺陷在近年来先后发生的金融违法案件中已经充分暴露了。如2004年德隆系事件，它通过复杂的股权结构开展了证券、信托、租赁、银行、保险等业务。地方监管部门不能了解德隆集团全貌，而且无法进行跨地区调查。全国性监管部门也难以掌握德隆集团旗下不同金融业务之间的交叉现象，三大监管机构皆因职责范围所限，只能调查或处理自己分内之事。

央行维护金融稳定手段稀缺。目前我国的金融稳定机制中，尽管央行具有维护金融稳定的职能，但是对于如何行使权力以及采取何种监管工具仍然无章可循。比如人民银行是否有必要参与所有金融机构的倒闭、退出事项，如何处理金融稳定与货币政策目标的矛盾问题。单个金融机构的稳健经营，显然是保证金融体系稳定的关键，人民银行是否具有对单个金融机构的监管权力。为了实现对金融经济的全面监测，如何实现信息共享，是否有必要建立多个信息收集渠道。维护金融稳定，需要综合运用多种政策，更需要具体的监管工具和手段。

处置机制不完善

顺畅的退出机制，能够给金融机构的经营管理施加有效的市场约束。反之，则常常会将金融系统导向僵化，导致金融资源配置效率低下。在处理问题金融机构方面，金融系统管理部门并没有充分的工具可使用。主要有：一是求助于一般的公司破产程序;二是动用财政资金，向困境中的金融机构注资或收购不良资产。

《中国人民银行法》未涉及“最后贷款人”制度，但在现实中人民银行已经履行了最后贷款人的部分职能。从十多年来的高风险金融机构处置和国有商业银行改革的实践来看，人民银行通过再贷款和股份制改革累计投入超过万亿巨额资金，客观上已经成为所有金融机构的危机救助者。目前人民银行对有问题机构提供最后贷款人救助标准过于原则，缺乏具体的操作规则，监管职能不足，比如人民银行代表政府提供再贷款救助问题金融机构，缺乏对再贷款监督管理的相对应的职权，具有潜在的较大的道德风险。

金融机构的清算主体不明确，在金融机构的退出方式、标准和程序等方面，行政干预色彩较浓。海南发展银行破产案，揭示了我国金融机构退出机制的缺陷。1998年海南发展银行被关闭，在破产清算过程中，监管主体先是由人民银行负责，后由银监会负责。破产清算程序耗时八年，直到2007年新《企业破产法》出台，破产程序仍未完成。新《破产法》原则上覆盖了对金融机构破产的处置，但是关于金融机构退出机制的可操作性的细则一直没有出台。此外，由于缺乏相应的存款保险计划、投资者保护计划等，当金融机构退出市场时，广大中小金融消费者得不到适当的保护，容易引发社会问题。

金融立法滞后

金融法律制度是金融稳定的基础。目前我国综合经营、金融创新快速发展，但是法律制度仍然以分业监管模式为主线，综合经营法律制度、调整金融交易权利义务关系的私法性规范缺失，金融机构市场退出法律制度不完善等问题突出。

现有法律制度与综合经营不相适应。我国目前已经具有《人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《信托法》等以规范金融主体、金融行为、金融监管为主要内容的基本金融法律制度，但现有的金融法律制度在相当程度上尚未实现体系化，大量的金融法律仍属于框架性文件，缺乏可操作性的具体规则指引。大量的行政规章和部门立法存在冲突和重叠现象，实质相同的金融行为受到宽严不一的法律规范调整。我国关于综合经营的规定主要体现在“十一五”规划中，尚无关于综合经营的立法。金融机构撤销条例、金融违法行为处罚办法等法律尚未与时俱进，退出机制方面仍然没有一部市场化要求的完整法律制度。法律的超级稳定缺乏对金融创新与发展的适应性，损害了市场的可预期性。

互联网金融监管仍然存在主体分割，协调难度大的问题。互联网信息技术对于金融的影响，作用于金融机构、金融产品、金融市场、金融制度等多个要素层面，在推动支付清算、资金配置、风险管理、信息管理的同时，事实上已在促使金融子行业之间、金融与实体之间的功能融合，互联网金融的“类担保”“类证券”“类资产管理”一些业务逐渐异化并跨行业、跨市场，加剧金融业务的综合经营趋势，也加大金融风险的传递与扩散。目前分业监管的框架设计不免与传统金融监管产生类似的监管空白和监管套利。随着互联网金融跨界融合的趋势逐渐增强，未来涉及的监管部门会越来越多，监管协调难度也会随之增大。

调整金融交易的私法缺失。我国的金融法律法规中，规范监管权力的公法占据了压倒性优势，而调整金融交易双方当事人之间的权利义务法律关系的私法较少。金融消费者保护的理念和力度明显不足。

统筹监管改革建议

优化监管结构

优化监管结构，加强货币政策、金融监管、金融稳定等之间的协调。中央银行独导或主导宏观审慎管理已成为国际社会的普遍共识。现代中央银行的建立就是为了维护金融稳定;央行最后贷款人功能和维护支付体系稳定的职能能够为金融机构的流动性负责;央行长期专注货币管理和宏观调控，能够从整体上把握和测度宏观经济金融趋势。因此应进一步明确人民银行实施宏观审慎管理，防范系统性风险的核心地位，充分发挥金融监管部际协调联席会议的作用，应将货币政策、金融监管和金融稳定联系起来，共同防范与化解系统性金融风险。

加强宏观审慎政策、微观审慎政策及其他相关政策的协调。宏观审慎政策不是唯一影响系统性风险的政策领域。许多其他的政策会影响金融体系的弹性及有效服务经济的能力。如微观审慎政策，货币政策、财政政策、税收政策、财务报告准则和法律框架的影响都很大。可以肯定的是，金融体系更稳定、更有弹性和更少顺周期性将提高货币政策和其他政策的有效性，并促进经济金融的良性发展。货币政策与宏观审慎管理均关注整体宏观经济和金融市场稳定并致力于减少系统性风险，而且均强调事前的积极预防和事后的妥善应对，具有逆周期特性。实践中，两种工具的综合运用，可以发挥互补性，更好地防范和减少系统性风险。

优化监管结构，建立金融稳定协调机制。金融监管本质上是监管理念问题。目前我国属于典型的机构监管模式，这种纯粹的分业务监管结构具有两大天生缺陷，一是它不能从金融系统整体视角防范风险。这一缺陷在分业经营和混业经营两种条件下都存在。二是它不能对控股公司或金融集团进行充分的监管。为了弥补这两个缺陷，许多国家和地区都倾向赋予中央银行更多的监管权力。如英国金融服务监管局（FSA）的监管职能将完全置于英格兰银行的权限之内。美国和欧元区的监管对策也是在不同程度上强化了央行在维护金融稳定中的作用。监管权力的趋向集中正试图弥补传统中央银行与监管机构之间合作的不足。

我国监管结构改革应走渐进之路，以功能监管和风险监管为导向，建立人民银行作为主监管机构的伞形功能监管模式，及权威性的、制度化的磋商和协调机制，克服机构监管的效率低下和监管空白等问题，实现监管的规模效应和协同效应。建议授权人民银行负责监管金融控股公司，建立对金融控股公司的“伞形”监管结构。即人民银行作为主监管机构，负责对金融控股公司的并表监管，对子公司之间的关联交易以及财务状况进行规范和限制;对各子公司仍然按照业务属性分别由三会监管。将纯粹的金融控股公司和以非金融业务为主的经营性控股公司纳入“伞形”监管范围。

完善问题金融机构处置机制

明确与细化人民银行的“最后贷款人”职能。通过立法明确人民银行“最后贷款人”的职能定位、制度框架，规定最后贷款人的救助对象、贷款标准、救助方式、贷款时限、贷款利率水平等;健全救助过程中的责任追究机制，减少金融机构的道德风险。推进建立“审慎监管+存款保险+最后贷款人”的金融安全网，社会化地合理分担救助成本。增强危机救助的规范性、操作性和时效性，提高我国应对系统性风险的能力。

完善以市场化为主体的金融机构市场退出机制。金融机构市场退出机制必须将保护金融消费者放在重要位置。针对不同类型的金融机构设计有针对性的处置程序，对金融机构市场退出中需要解决的重大问题如债务清偿、债务重组、被关闭机构的托管等事宜进行明确规定。同时，探索多元化的市场退出机制，逐步建立市场化基础上的金融机构合并、收购和兼并机制。

加强各金融监管部门在危机管理中的协调。央行不应只是发挥危机救助功能，而是应加强监管以降低系统性风险可能性，前瞻性地防范未来危机的发生。目前我国流动性充足监管部门与最后贷款人之间是不一致的。因此，各监管部门之间应该建立信息共享机制，并进行定期和不定期的沟通和交流。我国政府和立法机关也可以考虑事先授权中央银行在特定的、清晰的危机情形下采取非常规手段以控制系统性风险，防止应对不及时或延误的行动致使危机进一步扩大。

建立健全金融法律体系

国外金融业由分到合的制度变迁显示：一方面监管体制与法律法规应该顺应经济、金融发展的需要，另一方面要以立法等形式引导并推进金融业深化改革。金融法律制度的完善与否在本质上影响着金融结构的稳定和系统性金融风险程度。当前我国金融业正在经历深刻的结构性变化，金融律制度所确立的金融稳定机制必须采取前瞻性的视角，以适应未来一段时间之内的金融机构综合经营和经济发展需要。

制定《金融稳定法》，建立人民银行履行金融稳定职责的制度体系。明确我国金融稳定的目标是保持金融体系的整体稳定，维护支付清算体系安全，防范和化解系统性金融风险。明确人民银行在金融稳定机制中的主导地位、各监管部门职责分工、处置金融风险的手段、程序等，明确各监管部门在维护金融稳定过程中的权力和义务。构建统一监测、分头实施、协调行动的金融稳定机制。

制定针对金融控股公司的特别法律，明确其法律地位和组织形式。主要包括：金融控股公司的市场准入与退出;对公司治理结构进行规范;对业务范围、关联交易和内部不同实体之间的信息流动进行适当限制;资本充足性要求和风险集中度限制;信息披露要求;在相关监管机构之间建立顺畅的信息交换和协调机制。

以《金融消费产品法》为核心，建立和完善金融法律制度。制定《金融消费产品法》，对金融消费者和金融商品采取横向的分类，探索功能型和目标型监管保护的新途径。同时，以《金融消费产品法》作为金融领域的基本法，秉承其保护金融消费者的立法目的，修改《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规;加快制定《个人信息保密法》和《征信法》，明确个人信息特别是金融信息的收集和使用范围，加大对违法使用个人信息的惩罚力度;尽快出台《金融机构市场退出条例》，在减少立法上的重叠和冲突同时，进一步加大对金融消费者的保护力度，为维护金融稳定做好立法保障。

（作者单位：中国人民银行鞍山市中心支行）