基本公共服务均等化的指导原则探究

2016-02-22谢福和

西部皮革 2016年24期

关键词：罗尔斯均等化公正

谢福和

(广西大学，广西南宁 530004)

基本公共服务均等化的指导原则探究

谢福和

(广西大学，广西南宁 530004)

在推进基本公共服务均等化的过程中，碍于对“均等化”在理解上的偏差，使得仅仅依靠财政投入数量，基本公共服务供给与需求的偏差，不利于基本公共服务均等化的实现。在罗尔斯第二正义原则的视角下，为基本公共服务均等化提出具体的正义指导原则有必要而且有效。在机会公正平等原则下具体强调：主体的全面、机会的平等、人均财力的均等；在差别原则下具体强调：最少受惠者的利益最大化、真实需求下的利益最大化。这些将有助于更明确基本公共服务的具体原则与方向。

基本公共服务；均等化；第二正义原则

引言

基本公共服务均等化关乎广大人民的切身利益，体现着社会公正平等，十八大指出到2020年基本公共服务均等化总体完成。现如今，碍于对于基本公共服务均等化的理解把握不到位，基本公共服务的发展重点主要在“加大公共财政支出”、“增加公共服务”，以提供数量更多，范围更广的公共服务内容。这些努力在某种程度上偏离了“均等化”的目标，由于各地财力以及投入的不一，使得公共服务的总量虽然有所上升，但是地区间差距还是较大。而这些现象与对公共服务“均等化”的理解偏颇有关，又碍于没有明确的公共服务均等化的指导原则来作为行为指导和标准。所以有必要为公共服务均等化提出具体的指导原则，以使得各方的努力不至于偏离“基本公共服务均等化”的现实目标。

1 罗尔斯的正义原则与公共服务均等化

1.1 基本公共服务均等化

我国对公共服务相关问题的研究比较晚，对于公共服务还未形成统一的概念。中国百科大词典对公共服务的定义：由政府兴办的公共服务事业以及对社会成员的直接社会服务工作，如邮政、公共卫生、救济、水电、公共交通等公用事业。公共服务按照不同的标准可以有不同的划分，基本公共服务就是公共服务中的最基本部分，是为了满足公民的基本的公共需求的服务。

公共服务均等化这一概念，学术界也未形成统一的认识。但对其内涵的普遍共识是：不以地区、民族等因素作为区分，所有公民都公正平等地享有政府提供的公共服务，公民不仅有平等的享有权利，而且实质地享受到均等的服务。由于我国人口众多，政府的公共财政能力有限，加上我国各地区社会经济发展的不平衡，要实现全部公共服务的均等化尚需时日。所以在我们国家正式提出的是基本公共服务的均等化。

1.2 罗尔斯的正义原则

约翰·罗尔斯(John Rawls)于1971年正式发表的《正义论》一书提出了“作为公平的正义理论”。罗尔斯提出了两个正义原则(即有关社会的公平与正义的原则)，“它们提供了一种在社会的基本制度中分配权利和义务的办法，确定了社会合作的利益和负担的适当分配。”①

“一种正当的观念是一系列这样的原则：它们在形式上是一般性质的；在应用上是普遍适用的；它们要被公开地作为排列道德人的冲突要求之次序的最后结论来接受。”②罗尔斯论证，人们在原初状态的“无知之幕+相互冷淡”下，只会选择两个正义原则。这两个原则是：

“第一原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。”(平等自由原则)

“第二原则：社会和经济的不平等应该这样安排，使它们:(1)在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益(差别原则)；(2)依系于机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”③(机会的公正平等原则)

第一原则，即平等自由原则，其中的自由是指公民的基本自由，包括：政治自由(选举与被选举)；人身自由，财产权利等。所以第一原则主要是有关公民的政治权利的部分，要求公民平等的享有以上的自由。

第二原则是有关社会和经济利益的部分，其又由机会的公正平等原则和差别原则组成。

它们是存在于一种“词典式序列(lexical order)”中的，即两个原则间存在着优先级，相当于一种顺序。第一正义原则(平等自由原则)的顺序排在第二正义原则(机会公正平等原则、差别原则)的前面，具有优先被考虑的地位；同时第二正义原则之中的机会公正平等原则的顺序又排在差别原则之前，被优先考虑。

由于第一正义原则主要与公民的政治权利部分有关，要求公民平等的享有基本的自由。而基本公共服务主要是与社会利益、经济利益相关，第二正义原则正是谈论经济社会利益的部分，所以本文仅考虑将第二正义原则与基本公共服务均等化放在一起讨论。

2 基于正义的基本公共服务的机会平等

现阶段我国的基本公共服务还存在不均等现象，主要表现为：城乡之间供给不平衡，城市基本公共服务水平远高于农村；地域之间差异大，中西部地区公共服务质量和数量上远远不如东部沿海地区；社会阶层之间不平等，不同的户籍背景的人员所能享受的公共服务有差别。

第二正义原则其中的一个原则是：机会的公正平等原则。要求在机会的公正平等之下，“社会职务和地位向所有人开放”。亦即所有公民有平等的权利和自由进入各种社会职务和地位，以及获得与职务和地位相关的权益。此处强调的是社会职务和地位及其相关权益的获得机会的平等。公平机会原则应当是这样一种机制或程序，只要这种程序被人们恰当的遵守，其相应所带来的结果就会是公正的。

将机会的公正平等原则应用于基本公共服务的均等化，公民利用基本公共服务的机会是平等的，而不受社会地位、工作性质、阶级出身、居住地、民族、性别等似是而非的因素的干扰。也就是人人平等地具有享有利用基本公共服务的权利和机会。机会的公正平等将作为一个纯粹的正义程序来保证公民享受到均等的基本公共服务。在此，我们有必要进一步强调机会的公正平等的内涵下的几点小原则：主体的全面化、机会的平等化、人均财力的均等化。

2.1 主体的全面化

这里所强调的是“机会面前人人平等”。在正义的原则下强调公民享有基本公共服务的机会的公正平等，其前提条件必须坚持主体的全面涵盖。这是社会公平正义所应有的题中之义，也只有这样才能使得基本公共服务均等化实至名归。享受基本公共服务的机会不仅要公正平等，而且能享受的主体也要全面。假若有一部分的公民拥有正当的权利，却由于某种有意或无意的因素而没有享受基本公共服务得机会。那么基本公共服务均等化也就是名存实亡。

2.2 机会的平等化

这里所强调的是“人人享有的机会的平等”，是“机会”本身的平等。在不同的地区和公共服务领域，我们不难发现基本公共服务的提供呈现了差异性，这既是不均等的具体体现，也是公民享受的基本公共服务不均等的原因。所以强调机会不分大小人人平等，有助于实现基本公共服务的均等化。不仅人人都要有机会去享受基本公共服务，同时也要保证“机会”是同等的，没有大小之分，不能出现不同地区或不同群体的人享有的机会的大小有别。

2.3 人均财力的均等化

政府直接或间接提供基本公共服务需要公共财政的支持。国基本公共服务的不均等的原因之一在于，央地之间的拥有的资源与承担的任务责任的不一致，地方承担了主要的基本公共服务的提供，然而财政大权却主要的集中在中央，而且财政的转移性支付制度和功能不完善，导致地方政府的“事权”大于“财权”，阻碍了均等化的实现。政府在提供基本公共服务的同时也应当考虑到群众的公共需求，所以我们不能仅仅通过其类型和数量来作为判断均等化的标准，那是不切实际的，也不科学。学者马国贤就引进了西方国家的经验，介绍了“人均财力的均等化”，指出中央政府向地方政府补贴的设置应当按每个地区人口以及每万人应达到的公共支出标准来计算。该模式被欧盟和加拿大采用。

3 基于正义的差别性基本公共服务均等化

第二原则中的另一个原则是：差别原则(difference principle)。强调在不损害下一代利益的情况下，实现最少受惠者的利益最大化。差别原则的实行有助于消除坚持自由主义和社会分配的效率原则所带来的社会分化。差别原则是应该结合平等自由原则以及机会公正平等原则而存在的，“我们假定存在着平等的自由和公平机会所要求的制度结构，那么，当且仅当境遇较好者的较高期望是作为提高最少获利者的期望计划的一部分而发挥作用时，它们是公正的。”④。

众所周知，损人利己的事情是有违公平正义的，要实现利益的最大化并不代表要损害较有利者的利益。最低底线是在至少不损害任何人利益的同时实现最少受惠者的利益最大化。

差别原则简要地说就是强调“最少受惠者的利益最大化”，这就必须正视两个问题：最少受惠者的界定；利益的如何最大化。坚持差别原则就要特别注意：基本公共服务向最少受惠者的倾斜、真实需求之下的利益最大化。

3.1 基本公共服务向最少受惠者的倾斜

在罗尔斯看来，差别原则与效率原则是相容的。按照“帕累托最优”原则，如果经济中没有任何一个人可以在不使他人境况变坏的同时使自己的情况变得更好，那么这种情况就实现了资源最优化配置，同时也就最具有效率。如果一个人可以在不损害他人利益的同时能改善自己的处境，他就在资源配置方面实现了帕累托改进，就证明还有改进的空间，资源的配置没有最优化。

差别原则并不表示一定就是让现在处于地位较有利者利益受损。而是要在没有损害社会任何人的基础上，实现最少受惠者的利益最大化。“这样差别原则就提供了一个公平的基础，在这一基础上，那些天赋较高者，社会条件较幸运者能够期待别人在所有人的利益都要求某种可行安排的条件下与他们一起合作。”⑤

基本公共服务的不均等一定程度存在，地区差距、城乡差距、人群差距的客观存在使得最少受惠者普遍存在。在地区上，中西部边远地区的公民属于最少受惠者；在城乡上，农村居民、城市中的农村流动人口属于最少受惠者；在不同人群中，一些老弱孤寡病残群体就属于最少受惠者。基本公共服务的提供就应当向这类人群倾斜。

3.2 真实需求之下的利益最大化

如何才是最少受惠者的利益的最大化呢？答案在于了解最少受惠者的切身利益，迫切利益之所在。在幅员辽阔的中国，由于主观因素和客观环境的限制，不同的最少受惠者是具有不同方面、不同程度的基本公共服务需求的，我们要认清这一点。基本公共服务的本质就在于满足人民的需求，实现人民生活水平的提高。但是假如公共服务供给与公民最想要得到满足的需求相偏离，那么公民的满意度和幸福感从何而来，这也就背离了基本公共服务供给的本质初衷。

因此想要实现最少受惠者的利益最大化，还必须结合实际弄清楚不同的地区、不同的人群的内在的、潜在的真实公共需求。政府在直接或间接提供基本公共服务和时候才能“以供补需”，实现最少受惠者的利益最大化。