湖泊流域生态治理政府责任机制建设探究*

陈建斌,柴　茂

(湘潭大学　公共管理学院，湖南　湘潭　411105)



湖泊流域生态治理政府责任机制建设探究*

陈建斌,柴茂

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭411105)

摘要:湖泊流域生态治理政府责任机制是指为实现和维护政府生态职能,保障公共利益,通过制度安排而形成的政府生态责任系统内各责任主体之间构成完整的、相互联系和影响的循环体系。湖泊流域生态治理政府责任机制建设要以生态文明建设为指导,明确总体要求,并通过优化责任履行机制、健全责任保障机制、完善责任评价机制和构建责任追究机制等方式实现。

关键词:湖泊流域;生态治理;政府责任机制

一、湖泊流域生态治理政府责任机制的内涵与构成

1.湖泊流域生态治理政府责任内涵与本质

“生态治理”是随着环境污染和生态破坏问题的加剧而出现的一个概念。亚瑟·摩尔认为生态治理是运用政府干预机制、市场经济机制和现代技术机制实现对环境的改革过程。世界银行组织、UNEP等机构认为生态环境治理就是政府等决策机构运用包括公共机构(地方政府、村委会等)、法律制度、政府权力对自然资源和环境保护进行决策的过程，包括由谁来决策、如何进行环境决策等内容。上述对生态治理的内涵作了分析，认为生态治理实质上就是政府对生态实行的行政管理职能的过程。因此，湖泊流域生态治理可以理解为针对特定的湖泊流域生态系统区域而实施流域内生态保护、生态监控和生态修复的治理过程。实践中，在由众多社会主体组成的湖泊流域生态治理体系中，作为公权力代表的政府，具有其他任何组织或个人无法比拟的公共性，拥有丰富的政治资源，能够协调处理湖泊流域区域内生态环境问题，是流域生态治理的领导者、组织者和管理者。政府责任是政府在民主和服务理念以及对公众负责理念指导下，遵循特定的责任制度安排，行使与特定机构、职位相联系的义务与职责。[1]因此，湖泊流域生态治理政府责任实质上就是流域内地方政府的生态治理职能内容和责任担当，具体可以从以下三个方面进行解读：

其一，湖泊流域生态治理政府责任内化：生态文明的价值追寻。在生态文明建设的政府责任定位中，政府生态文明价值的确立具有关键作用，意味着政府行使权力过程中不仅要实现政府事务管理的生态化，还要实现行政发展的生态化，并通过生态规制，促使政府管理活动在经济效益、社会效益和生态效益中平衡，甚至当上述三者发生冲突时，为了长远大计，政府应当坚持生态文明优先。生态文明建设体系中，生态民主、生态服务以及维护整体生态利益的价值观念是政府责任内化的根本。[2]生态文明理念和价值观引导湖泊流域地方政府以实现人与自然的和谐共生为目标，将政府生态管理行为内化为政府生态责任。

其二，湖泊流域生态治理政府责任担当：生态治理的市场失灵。西方学者福斯特在解释生态危机与市场的关系时指出，市场把追求利润增长作为首要目标，因而不惜以任何代价追求经济效益，包括对资源和环境的消耗，而导致环境恶化。因此，他认为生态危机是资本和市场的逐利性带来的后果。[3]主流经济学普遍都认为，导致生态危机的主要原因就是商业企业的外部性和市场机制失灵。因而湖泊流域往往面临着“经济增长需求”和“生态保护压倒性”的两难抉择，而要解决这种困境，必然需要政府行政手段来实现对市场失灵所导致的生态危机进行干预，这也就赋予了政府实现生态治理中的一种生态责任担当。

其三，湖泊流域生态治理政府责任固化：生态职能的优化完善。政府作为一种公共权威代表，是国家公共职能的具体执行者，是公共利益的主要代表者，其基本职能是随着国家意志和公众需求而保持一种动态调整平衡。随着生态文明建设的推进，政府生态职能已经成为与政府政治职能、经济职能、社会职能、文化职能相并列的职能之一，被称之为政府的“第五大职能”。生态职能的确立赋予了政府生态责任，以及政府作为生态治理的“第一责任人”和“最高责任人”，而这正是职能与责任的对等与正比关系。[4]湖泊流域地方政府则更需要强调生态治理和发展生态经济的职能要求，这种生态职能的确立和强化，集中体现了政府生态责任相应的内容与要求。

2.湖泊流域生态治理政府责任机制及其构成

湖泊流域生态治理政府责任机制作为一套保障政府遵循公意运行的生态责任约束与惩戒机制，包括责任履行、责任保障、责任评价和责任追究四个环节构成完整的、相互联系和影响的循环责任体系。

其一，责任履行。责任履行是湖泊流域生态治理责任机制建设的核心内容和基本前提，主要是指明确组织和个人之间在流域生态治理中的责任关系，并在此基础上科学地将政府生态责任进行分类以及责任主体分工、分责任，实质上就是政府生态责任主体按照生态职能要求履行生态责任的过程。在此过程中还包括生态责任的执行和监督，以确保生态治理政府责任落实到位。

其二，责任保障。一旦政府在生态治理中的职能或责任确定以后，如何在政府生态责任履行过程中有效地保障责任的“不为”、“不偏”、 “不拖”是一个重要的问题。一般来说，湖泊流域生态治理政府责任的保障机制建设是保证责任履行的基本措施，既有制度上规制，也有机构设置和经费投入等。譬如，日本在环境管理责任中主要是构建“国家协调、地方投入、制度规制、社会参与”的保障体制来实现对环境责任的实施。[5]

其三，责任评价。湖泊流域生态治理政府责任评价是由专门组织或人员，对政府生态责任主体责任的履行情况进行监督检查和评价，并将检查和评价结果进行合理运用的系统过程。责任评价可以通过责任监督、责任检查和责任考评等系统方式来进行。开展生态治理政府责任评价可以根据责任分工和责任要求制定专门的评价标准和体系，以评价政府在生态治理中履责结果和效果。

其四，责任追究。责任追究是责任评价的反馈与修正。监督检查或评价机构应根据湖泊流域生态治理政府责任的履职情况和评价结果，对“追谁的责”、“追什么样的责”、“追多大的责”等问题进行明确。通过对生态治理政府责任履行中的失职行为进行责任追究，进一步明确和健全政府生态责任体系，推进政府更好地履行生态责任。

二、湖泊流域生态治理政府责任机制建设的总体要求

理念和目标要求是行动的先导。明确湖泊流域生态治理政府责任机制建设总体要求，决定了生态治理政府责任机制建设的方向和目标。

1.以生态文明建设为指导，强化湖泊流域政府生态治理职能

党的十八大报告将生态文明建设纳入现代化建设“五位一体”总体布局，标志着我国生态文明建设进入了新的历史阶段。湖泊流域生态治理政府责任要以生态文明建设为指导。一是以生态文明建设为指导，提升政府生态文明价值理念。包括三个方面的内容：“生态资源有价”理念，凸显生态价值无限；“生态资源有限”理念，生态资源并不是取之不尽、用之不竭的；“生态生产力”理念，生态生产力是一种先进的生产力。[6]二是重构政府职能总体框架，强化政府生态治理职能。政府职能并不是一成不变的，而是根据社会发展而不断调整和变化的。[7]目前，生态职能已成为政府“五大基本职能”之一，应受重视，并要求在深化行政体制改革中重构政府职能体系，突出政府生态治理职能。三是转变政府职能实现方式，增强政府生态治理能力。政府职能的实现方式决定了政府生态治理能力。[8]要积极推进生态治理能力的现代化，以制度形式明确政府生态职能和责任履行方式，规范政府生态管理权利行使，做到不“缺位、失位”，不“错位、越位”。

2.以责任政府构建为导向，提高湖泊流域政府生态责任意识

湖泊流域生态治理作为政府流域管理和生态治理的重要职能和责任，要以责任政府构建为导向，强化政府生态治理责任。一是培育政府生态责任意识，把政府作为湖泊流域生态治理的第一责任主体。二是明确政府生态责任任务，主抓生态治理关键工作和重点工程。湖泊流域政府要围绕生态治理职能，以重点项目和工程为切入点，强化对湖泊流域的治水责任、增绿责任、控污责任。三是强化湖泊流域政府生态责任监督，推动生态治理水平的切实提高。流域政府要切实履责，发挥生态监管和生态执法作用，同时实行生态信息公开，保证社会对生态治理责任执行的知情权和参与权。

3.以绿色发展为路径，健全湖泊流域政府政绩评价标准

湖泊流域作为特殊生态系统，生态功能和价值极为重要，政府在发展战略和发展方式上必然要求以保护流域生态，坚持绿色发展为导向，健全湖泊流域政府政绩评价标准。一是政府要坚持绿色发展的基本理念。湖泊流域是重要的生态资源，流域地方政府要结合国家“十三五”规划，主打“生态牌”，倡导绿色发展，做到宣传绿色发展理念、完善绿色发展的政策、重视绿色产业建设。二是政府要以绿色发展为标准建立科学的政绩考核机制。摒弃传统政绩唯“经济增长”论，坚持绿色发展和绿色考核，调整政府绩效考核方式和标准，把环境、资源等生态指标纳入考核范围，甚至在有必要时实行生态指标一票否决制。三是湖泊流域政府应贯彻实施绿色GDP核算制度。有数据显示，我国传统GDP的18%是依靠资源消耗和生态破坏“透支”获取。[9]因此，在GDP核算中应剔除能源消耗、资源浪费、环境破坏的影响，实施绿色GDP核算制度。

4.以发展生态经济为目标，推进湖泊流域生态经济区的建设

坚持科学发展、绿色发展、生态发展，建设生态经济区，是湖泊流域综合开发治理的必然选择，是湖泊流域政府生态治理的责任重点。一是明确湖泊流域生态经济区建设的基本原则。生态经济区建设要坚持生态优先原则、协调发展原则、产业环保原则、改革创新原则。二是以生态经济理念为指导设计湖区产业结构。立足湖泊流域生态资源优势和产业基础，推动产业升级和建设生态产业集群，加快形成特色鲜明、与生态经济区定位相适应的现代产业结构体系，重点发展生态农业、清洁工业和生态旅游业。三是创新湖泊流域生态经济区体制机制。生态经济区是一种新型的产业格局，要大胆探索、先行先试，着力创新资源节约集约利用机制、创新生态环境保护机制、创新产业投融资机制等。

三、湖泊流域生态治理政府责任机制建设的路径选择

从湖泊流域生态治理政府责任机制构成来说，主要包括责任履行、责任保障、责任评价和责任追究四个环节，并且各环节之间相互联系、相互促进，共同构成了生态治理政府责任机制的循环系统。因此，在湖泊流域生态治理政府责任机制建设中，可重点从以下几个方面着手：

1.优化湖泊流域生态治理政府责任履行机制

第一，明确湖泊流域生态治理政府责任主体。环境问题不能完全通过市场途径解决，政府必须承担起环境管理的主体责任。[10]十八届三中全会要求政府在进行经济建设的同时，要更加注重保护生态环境，担负起生态保护职责。湖泊流域由于区域开放性，地方政府责任主体往往不明确，因此应明确责任主体。其一，科学分置中央和地方政府在湖泊流域生态治理中的公共责任，进行合理的权力配置和利益分配，明确中央和地方责任主体；其二，优化设置流域地方政府间的责任主体，对流域内各地方政府生态治理中的责任进行合理划定，防止“搭便车”或“相互推诿”。

第二，明确湖泊流域生态治理政府责任分工。责任分工和责任清单建立是落实政府责任的关键环节。一方面，政府要积极承担在湖泊流域生态治理的应尽职能和责任，包括政府财政责任、制度责任、监管责任和社会责任；另一方面，应根据湖泊流域生态治理职能和责任，建立责任清单，明确各地方政府或部门在流域生态治理中的具体责任，譬如江西省在《鄱阳湖流域生态环保体系任务分解表》中对环湖各县市，以及省直机关在鄱阳湖生态治理中的具体责任分工和考核标准等都作了明确规定。*江西省政府关于印发《鄱阳湖生态经济区规划实施方案》的通知，赣府发[2010]28号，2010年8月27日.

第三，强化湖泊流域生态治理政府责任执行。责任政府建设内在要求就是一种对政府政策的执行，执行力是责任政府建设的重要条件。[11]湖泊流域生态治理政府责任的履行要在执行力上下功夫，着力构建和完善生态治理责任的执行机制。一是在宏观层面需要党委部门的有力领导，将湖泊流域生态治理纳入地方政府的中心工作中；二是在中观层面需要政府部门的执行措施，明确生态治理责任履行的目标和要求，制定有效的产业政策、环境政策、技术政策等；三是在微观层面需要公务人员的积极落实，按照生态治理责任履行时间表或进度安排，执行好相关决策和职责任务。

第四，严格湖泊流域生态治理政府责任监督。责任监督机制是确保政府生态责任履行的最后一道屏障。一般来说，要从监督主体的广泛性与监督程序的完整性来确保监督机制的有效性。[12]湖泊流域生态治理是一项系统工程，既涉及区域内不同地方的政府责任主体，也涉及到经济、社会、生态等不同内容。因此，要实现生态责任履行的监督有效性和严肃性，必须拓展监督主体和完善监督程序。从监督主体上来说，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督和社会监督；从监督程序来说，有事前监督、事中监督和事后监督；从监督形式来说，有直接的检查、督查监督，有间接的评估监督或审理监督等。

2.健全湖泊流域生态治理政府责任保障机制

第一，制定湖泊流域生态治理政府责任规制的制度体系。健全制度体系是明确政府生态责任、规范政府生态行为和提升政府生态效能的基本前提和保障。一是树立生态治理政府责任立法理念，实现生态立法由“顶层规划”向“细致可行”转变、由“经济责任”向“生态责任”转变、由“独立立法”向“综合立法”转变；二是完善湖泊流域生态法制体系，对地方政府生态责任进行规制。譬如，江西省制定了《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、江苏省制定了《太湖水污染防治条例》、云南省制定了《滇池保护条例》等；三是强化湖泊流域政府生态执法力度，严格执行法律所规定的条款，并依法对政府生态失职行为进行法律追究。

第二，构建湖泊流域生态治理政府责任实施的府际间合作。事实上，由于受水系、天文、地理等因素影响，湖泊流域生态往往具有整体性和区域性特征，势必需要构建政府府际合作。府际关系不仅是一种权力关系，更是一种责任关系，流域生态治理需要地方政府的平等协商和横向合作。一是建立权威的湖泊流域府际合作协调机构，对流域内生态治理的职能和责任进行统一管理，譬如北美五大湖委员会、保护莱茵河国际委员会等；二是建立科学的湖泊流域府际合作协调机制，以解决在流域生态治理中的咨询、协调、决策等问题；三是制定严格的湖泊流域府际合作专门协议，对府际合作中的责任主体、职责划分、权利行使等以制度或协议形式进行规制，如《莱茵河保护公约》。

第三，完善湖泊流域生态治理政府责任履行的资源支持。一是健全生态治理的经费投入机制。生态保护是一项以生态效益为目标的公益性事业，应以政府为主导增加对生态建设的财政投入。[13]同时，流域政府也要争取重要的财政支持以及建立生态投融资体系。二是强化生态治理的人才队伍建设，着力加强生态治理党政干部、执法人员和技术人才的队伍建设。三是完善生态治理的技术支持体系。技术是造成环境问题的一个重要原因，同样，推进技术进步也有利于生态环境保护。[14]要加强对湖泊流域生态治理的技术升级，包括清洁生产技术、污染处理技术和生态修复技术等。

第四，强化湖泊流域生态治理政府责任监督的公众参与。公众参与是民主制度下环境保护的必然诉求。[15]一要健全生态治理公众参与方式和政府回应机制。从公众参与方式来说，包括建立生态评价听证制度、完善生态信息公开制度，并鼓励生态公益活动；从政府回应机制来说，要明确公众生态监督程序、内容、途径，并及时回应。二要建立和畅通公众举报制度，让公众参与以及建立举报制度成为政府和企业生态保护的真正动力和压力。三要提高社会生态责任意识，实行公众对政府生态责任的否决权，让生态治理政府责任处于阳光下，接受社会公众监督、检查和质疑。

3.完善湖泊流域生态治理政府责任评价机制

第一，构建多元评价主体，拓展湖泊流域政府生态责任主体范围。湖泊流域由于其地域性特征，在生态治理过程中往往会涉及到政府、企业、公众等多个主体，它们或处于上下游、或环湖而居，因而，其各主体对生态治理责任的内容和要求各不相同。美国学者罗弗·斯塔林认为，政府公共管理责任的基本理念之一就是回应和接受广泛的质询与评价，并对这种评价做出积极解决措施。[16]因此，为了使湖泊流域生态治理政府责任评价结果更加科学、合理、有效，必须要实现评价主体的多元化。一般来说应包括政府部门、企业单位、社会公众、第三方专业机构和新闻媒体等评价主体。

第二，科学遴选评价指标，明确湖泊流域政府生态责任目标要求。生态治理政府责任评价可以理解为政府在实施对生态保护、修复和改善等的责任过程中所表现的结果、效能和效益，是政府对生态治理能力的体现。一般来说政府在履行生态治理责任过程中，任何的生态治理手段、过程都不可避免地影响社会经济活动的各个方面，并在经济、管理、生态等维度上都有相应的表现。[17]因而，在设计湖泊流域生态治理政府责任评价指标中，应构建以经济、管理和生态为维度的指标遴选体系。其中经济指标主要是指在履行生态治理责任中的投入与产出、成本与收益评价；管理指标主要考核政府及其管理部门对流域生态治理的重视程度、实际工作态度和工作业绩情况等；生态指标包括自然资源供给、环境容量、流域生态状况等。

第三，优化评价程序方法，探索湖泊流域政府生态责任实现方式。一是选取合适的评价方式和方法。譬如运用AHP法建立指标体系的层次结构，依次建立以政府生态治理综合绩效为目标的目标层级，以经济绩效、管理绩效和生态绩效为标准的准则层级和以若干指标的具体要求为内容的指标层级。二是确保评估过程的透明和有序，明确价值导向，制定评价计划，确定评价标准和方法，构建评价指标体系、收集信息、分析评价和结果运用等。三是及时调整评价程序和方法。湖泊流域生态治理是一个分阶段治理的工作，各阶段责任目标不一致，势必在评价过程中也有差异性。因此，在评价程序和方法的选取上也要适时调整和优化。

第四，合理运用评价结果，形成湖区政府生态责任循环机制。组织绩效管理理论认为，绩效评价成功的关键在于评价结果的合理运用，即通过绩效评价以实现对管理能力和管理绩效的提升。[18]一是正视评价结果，客观公正地获取评价结果，并进行分析和总结；二是建立奖惩机制，实施流域生态治理政府问责，绩效评价结果使用不应仅仅关注奖励方式的运用，更要关注惩戒机制的运用，实现奖惩结合；三是完善湖区治理工作，制定改进和提升评价结果的计划，评估的目的旨在完善生态治理措施，在结果运用基础上，促进政府部门增强流域生态治理责任和效益观念。

4.构建湖泊流域生态治理政府责任的追究机制

第一，湖区生态治理政府责任追究实施的原则依据。要实施追责问责必须要有科学的原则和依据作为指导。一是注重全面性和统一性相结合原则，体现中央和地方政府的统一性，以及制度的一致性和标准的统一性。二是科学性和有效性相结合原则。责任追究要体现权利与责任相适应，遵照“谁主管、谁负责”，避免相互推责，或无故担责，并且责任追究的制度建设要具有科学性和现实可操作性。三是规范性和法治性相结合原则。湖泊流域生态治理政府责任追究实行必须要建立在依法问责的基础上，实现责任追究的合规合法，要做到有法可依、执法必严和违法必究。

第二，严格湖区生态治理政府责任追究的认定机制。责任认定是实现责任追究的前提和基础。一是政府生态责任主客体要素认定。生态责任追究作为一种责任认定和问责活动，必须要有特定的主体负责。[19]譬如鄱阳湖生态主体责任建设中，如“湿地保护与恢复工程”由省林业厅负责，要求按目标完成责任任务，未完成则追究省林业厅主要领导及部门相关责任人的责任。二是政府生态责任考核结果认定。政府责任追究要与责任绩效考核相结合，通过责任的评价机制，对考核结果进行认定，并作为责任追究的依据。三是政府生态责任构件认定和归责认定。从程序和法理视角对生态责任的构成要素以及追责范围和行为的认定，并包括生态治理行为和生态状态的实际后果的因果关系认定。

第三，强化湖区生态治理政府责任追究的问责机制。责任追究主要是通过政府问责来实现。一是完善政府生态问责制度体系，建立政府生态治理目标责任制、完善政府生态治理责任清单制、实行离任生态审计制、严格生态环境损害责任终身追究制等。如2015年8月颁布《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》。二是积极拓展政府生态异体问责途径，强化人大问责、严格司法问责和鼓励媒体问责等方式实现。三是科学设计政府生态问责方式。一方面强化行政问责，对生态治理行政不作为给予相应的行政处分。譬如，2013年监察部通报了天津市大港巨龙造纸厂等6家企业未经过政府环评验收，工业废水未经处理直接向外排放，造成了周边生态环境严重破坏，大港管委会经济发展局副局长等3人受到政纪处分。[20]另一方面严格法律问责，运用法律手段来对政府生态责任履行中的违法行为进行责任追究等。

第四，完善湖区生态治理政府责任追究的救济机制。救济机制是政府责任追究的重要内容，一个完整的政府责任追究机制应该包括事后的救济机制。受到侵害若得不到救济，不管权利的法律多么美妙动人都毫无价值。[21]我国法律制度中也规定政府或工作人员因行为原因被追究行政责任后，可以通过申诉、纠正、免责等途径进行权利救济。一是完善救济制度，确保政府部门或工作人员的合法性权利能有制度性依据。二是探索救济途径，目前我国责任追究的救济途径主要有申诉、控告和信访，还可以探讨完善法律援助、听证等方式。三是创新救济方式，包括生态责任救济的纠正机制、免责机制和复出机制。

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责任编辑：熊先兰

On the Research of the Establishment of Government Responsibility Mechanism in the Valley of Lakes’ Ecological Management

CHEN Jian-bin,CHAI Mao

(SchoolofPublicAdministration,XiangtanUniversity,Xiangtan,Hunan411105,China)

Abstract：The establishment of government responsibility mechanism of ecological management is one of the important contents about the construction of ecological civilization and government accountability in our country. The government responsibility mechanism in the valley of lakes’ ecological management aims at implementing and maintaining ecological function as well as guaranteeing public interests. It depends on integration, interaction and circulation among subjects of responsibilities in the system. Guided by principles of ecological civilization constriction, the government responsibility mechanism of ecological management in the valley of lakes can be achieved by optimizing fulfillment mechanism of government responsibility, improving safeguard mechanism of government responsibility, perfecting appraisal mechanism of government responsibility and building accountability mechanism of government responsibility in ecological management.

Keywords：the valley of lakes; ecological management; government responsibility mechanism

收稿日期：2016-01-25

作者简介：陈建斌(1966-)，男，湖南邵阳人，湘潭大学公共管理学院教授、博士生导师，主要从事行政哲学、公共事业管理研究；柴茂(1984-)，女，湖南平江人，湘潭大学公共管理学院博士生，主要从事公共事业管理研究。

基金项目：湖南省高校哲学社会科学重点研究基地项目“地方政府诚信系统项目”“地方政府诚信系统结构及评价体系研究”(编号：13K047)阶段性成果。

中图分类号:D630

文献标识码:A

文章编号:1001-5981(2016)03-0019-05