北疆西北部区域合作发展体制机制的创新与突破*

李雪梅，闫海龙（新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院，新疆　乌鲁木齐　830000）



北疆西北部区域合作发展体制机制的创新与突破*

李雪梅，闫海龙
（新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院，新疆乌鲁木齐830000）

摘要：北疆西北部区域合作是自下而上的区域合作，充分发挥地方积极性和主动性，在全疆具有示范带动作用。本文通过分析北疆西北区域合作的优势条件、制约因素，提出了区域合作机制创新和管理机制创新的思路。

关键词：北疆西北部；区域合作；体制机制

北疆西北部区域包括克拉玛依市、塔城地区、阿勒泰地区、博尔塔拉蒙古自治州 （简称博州，下同）等4个地级单位和新疆生产建设兵团第五师、第七师、第八师、第九师、第十师等5个师，总计26个县级单位。2013年，四地五师总人口359.98万，占全疆人口的15.9%。创造出全疆28.45%的国民生产总值，平均人均GDP为61773元。城镇化水平达54.78%，平均人口密度19.58人/km2。

1　合作发展的重要意义

本研究对于制定区域整体发展战略，为新疆区域合作起到示范带动作用，实现北疆西北区域效益利益最大化，加快全方位对外开放，促进新疆区域协调发展，对于加快区域经济社会发展和提高人民生活水平，实现区域跨越式发展和长治久安具有重要意义。

1.1为新疆区域合作起到示范带动作用

北疆西北部区域内四地五师各方积极合作，这是新疆区域发展领域首次自下而上提出区域性合作研究项目，也是新疆区域经济研究领域中一个创造性的新命题，这为新疆区域经济理论和实践的研究开创了新的机制和模式，为新疆区域合作起示范带动作用。

1.2实现北疆西北区域效益利益最大化

在克拉玛依市党委、市政府的积极倡导和推动下，四地五师已经开始深层次多领域的共同探讨区域合作与融合发展大计，这对于进一步发挥北疆西北部地区整体优势，实现区域互利共赢、效益利益最大化意义非常重大。

1.3加快全方位对外开放

北疆西北部区域作为新疆乃至我国向西开放的重要门户，在国家向西开放战略中，具有先天的地缘优势，同时，区域内还有阿拉山口等6个口岸和3个边境合作区作为基础支撑，四地五师的合作发展将使其西出国门、东联内地的战略枢纽地位进一步凸显。

1.4促进新疆区域协调发展

北疆西北部区域经济社会发展差距较大，其中大部分区域经济社会发展相对滞后，人民生活水平较低，与全面建设小康社会目标差距明显。为增强新疆区域协调发展能力和持续发展动力，必须统筹规划本区域发展，全面提升本区域经济社会的发展水平，与全疆、全国同步进入全面小康社会。

2　区域合作发展的优势条件

2.1政策机遇优势

党中央第二次新疆工作座谈会做出了推进新疆社会稳定和长治久安、贴近民生、实现跨越式发展的一系列重大战略部署，把新疆作为实施西部大开发的重要地区、对外开放的重要门户和国家战略资源的重要基地，构筑祖国西北部的重要战略屏障，给予包括税收、资金、人才、产业、信息等诸多优惠政策，党的十八大提出关于将进一步推进区域改革发展，增强区域发展的协调性，将进一步加大对中西部地区的支持力度。这些良好的政策机遇为区域发展注入了强大的动力与活力，也为北疆西北部区域的融合发展提供了新的契机。同时，自治区在“十二五”期间提出要将克拉玛依-奎屯-乌苏经济区建设成为国家重要的能源基地和全疆重要的轻工业基地、商贸物流中心，将博乐-阿拉山口-精河经济区建成我国重要的陆路货物贸易中转集散地、进出口产品加工基地，着力构建打造北疆城镇发展主轴，加快推进兵团建市的步伐，既突出了规划区的主要单位，也为区域合作发展提供了良好的政策机遇。

2.2地缘区位优势

从区域位置上看，该区域处于欧亚大陆的泛中亚地区，处于国家向西开放战略的最前沿。与哈萨克斯塔、俄罗斯、蒙古国相接，是联接亚欧的重要大通道，有6个陆路口岸，3个边境合作区和1个国家级保税区，占全疆口岸进出口货物总量的40%以上；随着我国资源和经济增长矛盾的加剧，该区域能源通道作用的地位将更加重要。四地五师之间不仅建成了环准噶尔盆地的交通网络，而且东面连接东疆，通达内地；向南通过独库公路直达塔里木、喀什，可连通南亚；向西直达伊犁，连通阿斯塔纳、阿拉木图，辐射整个中亚；向北通往俄罗斯中西部较发达地区，发展空间广阔。该区域是全疆乃至全国欧亚大陆桥的门户，在我国实施向西开放战略中和建设丝绸之路经济带核心区具有不可替代的区位优势。

2.3资源禀赋优势

北疆西北部区域资源丰富，各有特色。克拉玛依有石油、天然气；阿勒泰地区有金矿、铜镍矿；博州有盐矿、铁矿；塔城地区有煤炭、铬铁矿、膨润土矿等。在农牧方面，阿勒泰地区是新疆丰水区之一，森林面积达47.6万hm2，素有“北国渔乡”之称；博州地形由东向西呈坡形逐渐增高，宜农、宜牧、宜林、宜渔；塔城是新疆重要的粮油基地。在清洁能源方面，四地五师有丰富的水能、风能、太阳能资源，可开发利用资源的种类繁多，发展前景广阔[1]。四地五师的旅游资源极其丰富，不仅有宜人的气候环境，各式各样的民俗文化特色，风格迥异的山水风景地貌，还有享誉国内外的克拉玛依世界魔鬼城、阿勒泰喀纳斯自然保护区、博尔塔拉的赛里木湖等著名的旅游景点。根据区域合作与融合发展的分工理论、资源禀赋理论，新疆西北部因有着多样的环境、互补的资源禀赋，区域合作发展有地域分工和比较优势的基础。

2.4产业互补优势

北疆西北部区域经济总量仅次于天山北坡经济带，远高于天山南坡经济带、南疆三地州和沿边高寒区，人均GDP在5个区域中名列第2。区域内基础教育、科研、卫生医疗、社会保险总体水平高于全疆平均水平。区域内的独特产业体系基本形成，克拉玛依是以石油石化为支撑的新型工业化城市，已经形成完整先进的石油石化工业体系；塔城地区以农业生产及农副产品加工业为优势产业；塔城地区和什托洛盖、准西北和准南西段三大煤田，探明的煤炭资源达600亿t；阿勒泰地区的有色金属、钢铁、稀有金属等矿产资源丰富，旅游业较发达；博州的种植业和养殖业资源丰富，尤其是精河的枸杞子已通过国家有关部门认证；塔城、阿勒泰地区、博州拥有丰富的土地、矿产、旅游资源；采矿、建材、煤电煤化工、冶金、盐化工、纺织、农副产品加工等产业体系格局已经形成。兵团各师现代农业发展处于全疆较高水平；外向型设施农业发展迅速，农副产品加工、纺织等轻工业发达。区域内有19个自治区（兵团）级以上产业园区，是新疆工业园区（开发区）、边境经济合作区较为集中的区域，在对外贸易、农产品加工等产业上具有天然的优势。北疆西北部各区域产业具有一定的同构性，又具有各自的优势，可以形成错位竞争、优势互补合作态势。

3　区域合作发展的制约因素

3.1兵地油体制的特殊性约束

由于历史的原因，北疆西北部区域是全疆行政区划最复杂的地区，行政管理体制多元化，有地方、兵团、央企3个主体。个别区域存在突出的管理体制问题，如克拉玛依市与中石油油田公司尚未完全实现政企分离，行政管理区划界限不清；奎屯市政府与奎-独经济技术开发区属于同一个层级，领导体制不顺；阿勒泰市与北屯市之间的权责不明确等；尤为突出的是奎-独-乌构成的“金三角”长期受制于体制束缚，发展潜力难以得到有效释放。各行政主体受到传统的各自为政的地方行政管理体制和地方官员政绩考核评价制度的影响，在很大程度上催生了诸侯经济、地方保护主义、各自利益至上的思维方式；加剧了地区分割及重复建设、资源浪费的局面；区域内各政府缺乏协调机制，职能部门间沟通协作不畅。

3.2生态环境脆弱的长期性约束

本区域地处干旱区，受地形与气候条件的约束，生态本底较为脆弱，再加上区域经济粗放式发展的压力，生态系统退化严重，生态环境问题日益显现，并有不断加大趋势。水资源时空分布不均衡，部分区域水资源短缺问题严重；局部区域水资源配置利用不合理导致生态严重退化；资源依赖型产业加大生态环境压力；行政区分割与多利益主体带来的生态环境问题，导致在脆弱的自然环境的基础上人为因素成为自然环境进一步恶化的主导因素。此外，在实际过程中相应的生态补偿机制未得到建立，一方面周边地区污染没有相互协调解决的机制；另一方面，在水资源利用问题上没有形成一定的认同，各地州尚未建立长效补偿机制。

3.3区位条件的地理约束

北疆西北部区域在空间分布上较为分散，各行政区域间交通路线长，加上基础设施较为薄弱，给经济发展及对外联系带来了极大不利，同时，北疆西北部区域地处内陆，空间上远离东部沿海、中部平原等经济发达的重心地区；自然条件恶劣，区域与外部的地区融合性较差；更难以接受到经济发达地区的辐射带动作用。本区域与俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古国接壤的地带也是欠发达地区，抑制了北疆西北部资源优势的发挥，也影响了与东部地区及周边国家的经济贸易往来。

3.4发展差异的经济约束

发展差异所形成的“诸侯经济”是本区域最显著的特征，而且因本区域发展阶段滞后，经济结构调整压力进一步加大，在以能源、原材料为主导的传统产业还未发展成熟的情况下，就面临着产业升级和生产要素成本增加的压力；在经济发展和人民收入水平仍然较低的情况下，就要解决经济转型和结构调整，提高社会保障水平的问题，这就决定了北疆西北部区域经济转型和结构调整的艰巨性和复杂性，随着经济结构调整和产业转型加快，以及资源开发与环境保护的压力与矛盾，以利益关系为重点的社会矛盾不断凸显，影响社会和谐稳定的因素增多，社会矛盾更加复杂，促进社会和谐的任务十分艰巨。

3.5市场开放度低的制约

北疆西北部区域在长期的发展中由于市场经济体制改革和各方面因素的作用，市场化表现程度不高，分割了区域内的劳动力、资金、技术等生产要素，市场关联度低，使得区域很难作为一个整体运行。在区域间市场化程度水平也有较大差异，一些区域仍然处于“大政府、小市场”的状态，市场配置资源和各类要素的基础性作用还没有充分发挥，行政过度干预经济行为的现象依然存在，部分要素的流动还处于相对封闭状态，影响整个区域的协作发展。

3.6人才资源缺乏的制约

北疆西部区域的总体工资水平偏低，阿勒泰地区在参与排名的15个地区中排名倒数第1，仅为32116元，除了克拉玛依市（73510元）和石河子市（44227元）以外，北疆西北部区域的其他地区的在岗职工平均工资都排在倒数几位。较低的工资水平，一方面会导致本地区的优质劳动力流出，另一方面会导致无法吸引其他地区的优质劳动力的流入，这两大因素共同作用造成人力资本匮乏，劳动力素质普遍偏低，随着产业结构的调整和优化，熟练工人、技术工人、企业经营管理人才严重不足。

4　区域合作机制创新

4.1构建自治区、兵团层面的协调、指导机制

北疆西北部区域融合发展，在合作机制设计、合作方式创新和利益关系协调等方面，都需要强有力的顶层设计和协调指导。因此，建议将四地五师作为兵地一体化发展的试点或示范，自治区人民政府和兵团设立一个专门指导小组和相应协调机构，负责对相关事宜进行顶层设计和协调指导，并且建立自治区和兵团层面的定期会商制度，对涉及合作发展的重大问题及时进行协调解决。

4.2建立合作区域内各行政主体间长效合作机制

创造条件将区域合作的工作方式逐步由目前的“对话式”、“协商式”过渡到构建区域合作日常工作机制上。成立区域合作协调机构，组建由各方主要领导担任理事的理事会，作为区域合作的最高议事决策机构，负责讨论研究区域发展的重大战略性问题，协调决策重大合作事项，协调统一区域政策，协调处理合作当中出现的重大问题。理事会设理事长、常务理事，理事长由四地五师行政一把手担任，实行轮流任期制，任期1年，常务理事由行政副职或发改委主任担任，实行常任制。下设日常办事机构，机构设在各州、地、市、师发改委，负责办理合作事宜的日常工作，牵头协调职责随理事长任期实行轮换。

4.3建立合作区域内生产要素统一市场的运作机制

大力推进行政审批制度改革，按照市场优先、社会自治的原则，加快清理行政审批事项，简化审批事项，减少审批环节，提高办事效率。加快推进融合发展服务平台建设，共同搭建区域合作政务信息网和市场信息网。深化市场准入领域改革，放宽市场准入限制，消除各行政主体间有形、无形的市场要素壁垒，对不同地域、不同投资主体一律平等相待。改革户籍管理制度，促进区域人口自由流动。人口的流动是其它种类要素流动的重要前提，要降低或取消区域人口自由流动和迁徙的门槛，通过增强区域人口流动，实现人力资源的合理配置，带动其它要素的有效流动，促进区域经济社会协调发展，同时，增强区域合作的凝聚力。大力发展其它要素市场，尽快建立统一开放的区域人才市场，尝试建立区域股权及矿权交易市场，进一步激发要素活力，繁荣区域经济。

4.4建立合作区域内市场主体的合作机制

重点围绕产业发展、自然资源开发、市场开放与建设、基础设施建设、消费市场培育等方面建立高效运行的市场主体运行机制。一是建立重大产业和重大项目规划编制合作机制。统筹规划编制工作是开展区域合作的重要前提，对跨地（州、市）、师一级行政范围的重大项目规划编制工作，要按照 “共同组织、专家领衔、部门合作、公众参与（网络调查、意见征集）、科学决策”的原则，建立相关合作机制，共同展开合作，进行跨地师的交通、水利、能源等基础设施建设项目的编制。建立重大项目招标合作机制，区域内重大基础设施建设项目要广泛吸收区域内所有具有资质的建设企业开放投标竞标；二是建立产业合作融合发展机制。对涉及区域发展的重大交通、水利、通讯、电力等基础设施建设项目，实行项目规划编制、申报、实施“三统一”，合作示范园区采取“共同规划、股份投资、利税分成、风险共担”的模式进行建设。积极开展政府间投融资合作，共同搭建投融资平台，对可商业化运作的基础设施建设项目展开融资。积极支持区域内企业开展兼并、重组与整合，做大做强优势产业，增强企业整体竞争力。

5　区域合作管理体制的创新

要按照法律不禁止即可大胆创新的原则，充分发挥主观能动性，积极在体制创新方面开展试验示范，探索出一条管理体制创新的新路，开辟北疆西北部区域融合发展的新路。

5.1行政管理体制的创新和突破

首先，四地五师各行政主体要共同打造高效优质的政务环境。在区域合作发展中，行政体制和政务服务是影响合作的重要环节。要坚持社会主义市场经济体制的改革方向，按照建设责任政府、服务政府、法治政府的总要求，以打破行政界限和体制分割，推动生产要素自由、有序流动为基本落脚点，切实转变政府职能，强化政府的社会管理与公共服务职能。

其次，要在公共服务领域试行公共服务资源共享机制。重点在信息、教育、医疗、文化等领域试行深度合作。在信息资源共享方面。利用现代通讯技术和手段，在政务、商务、公众媒体等方面开展信息交流与合作，尽快组建区域媒体合作联盟，建立区域合作信息交换与事务处理网上平台，深化合作形式，丰富合作内容，并借鉴发挥克拉玛依市在建设数字城市方面的经验与优势，加快推进区域“数字化”进程。在教育、文化、卫生、医疗等方面，通过合作、联合的方式，实行优势互补，资源共享，并在制度设计上提供必要保障，为区域城乡居民提供开放式的公共服务。在公共安全方面，要加强相关部门的密切合作，建立公共安全预警、通报与处置机制。

再次，按照党的十八大关于深化经济体制与行政体制改革的精神要求，从有利于推动区域发展的长远角度，进一步理顺克拉玛依市的行政管理体制，可参照大庆市的改革模式，实现完全意义上的政企分开、政资分开。积极与中石油协调沟通，将新疆油田公司改制成中石油下属子公司，下放生产经营自主权，减少政府对微观经济活动的干预，维护公平竞争，避免保护主义，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发发展活力，搞活地方经济。同时建议自治区综合研究与解决该区域的行政区划调整问题，从适应经济体制转轨、政府职能转变及区域城镇化发展，发挥区域中心城市的带动辐射作用，推动区域经济一体化的角度出发，下决心解决区域行政管理体制不顺的问题，优化行政区划设置，从根本上突破区域协调融合发展的体制性障碍，2项改革可通盘加以考虑。建议将克拉玛依市确定为自治区深化行政体制改革创新试点市，允许先行先试，支持创出独特的兵地油区域合作新模式。在行政区划未取得实质性进展前，可以首先尝试在奎－独－乌区域试行区域行政管理体制创新。在行政机构的部分职能上进行整合，要加强地方、央企和兵团干部的交流，每年选调部分干部互相交叉任职，增进各合作方的理解和实际工作中的互相配合。

5.2税收管理体制和利益分享体制的创新和突破

借鉴奎屯市奎－北新区和库－尉一体化工业园区的分税模式，在工业园区规划建设与招商引资方面，探索建立地方税种分税机制和利益分成机制，实现工业园区统一规划、统一招商、共建共享。

在生态保护、环境治理与水资源、土地资源、矿产资源开发利用等方面，探索建立区域合作的多元化横向补偿机制。近期，可在合作造林、环境综合治理、水资源价格补偿等方面进行区域性合作，在区域内探索建立碳汇交易、水权交易制度，实现区域内不同主体功能区之间互利共赢。

5.3重大基础设施建设管理和融资管理体制的创新和突破

重点加强北疆西北部区域综合交通网建设，采取创新模式，加快重大基础设施建设项目的投资力度。在自治区交通枢纽城市布局中，明确将克拉玛依市定位为次级交通枢纽城市，同时加快区域内高速公路规划建设，尽快形成联结四地五师主要城镇的高速公路主骨架。抓紧做好区域内水资源总体利用规划，实施一批控制性水利枢纽工程和输水工程。规划建设区域内输电骨干架网，完善管道运输网络，切实解决阿勒泰地区、塔城地区、博州管道输气的问题。重点支持克拉玛依市建设国家云计算应用示范基地、自治区重要信息灾备中心和北疆地区救灾物资储备与搜救基地。近期，克－塔铁路建设已作为区域合作的重大优先工程，达成了政府间合作协议，已进入筹建阶段，建议自治区全力支持，将其建成为区域合作的样板工程，作为融资建设地方铁路的示范工程。

参考文献

[1]张永明，闫海龙，李雪梅.新疆北疆西北部区域经济合作与融合发展思路研究[J].发展研究，2014（1）：17-24.

收稿日期：2016—04—11

*基金项目：新疆自治区软科学研究项目“区域一体化背景下新疆中心城市与周边城镇协同发展研究”（201542116）；丝绸之路经济带建设背景下新疆沿边地区开放开发研究（201542107）；国家社科基金青年项目“基于包容性发展的新疆城镇化质量测度与提升路径研究”（13CGL147）。